CE-25000-23-41-000-2012-00100-01-2014

SANCION BASADA EN LEYES PREEXISTENTES – Competencia para sancionar administrativamente Las citadas disposiciones constitucionales, en otras palabras, lo que pretenden garantizar es que el hecho que se le imputa a una persona como sancionable esté contenido como tal en una Ley preexistente al mismo, lo que supone no sólo la descripción de la conducta objeto de reproche, sino también la determinación de la sanción a que se hace acreedora, por incurrir en ella. De tal manera, que no hay falta administrativa sin norma de rango legal que la establezca y que señale la consiguiente sanción. La Sala observa que la Resolución núm. 00148 de 18 de enero de 2005, se encuentra en abierta contradicción con los principios constitucionales antes enunciados, ya que describe las conductas que pueden ser objeto de sanción por su no observancia, siendo que ello, como ya se dijo, está reservado a la Ley. Atendiendo la cita jurisprudencial antes señalada, aparece claro que la regulación de los procedimientos administrativos sancionatorios es de reserva legal, vale decir, es de competencia exclusiva al Legislador. De allí que, en sub lite, cuando el Gerente General del ICA adoptó el procedimiento administrativo sancionatorio de dicho Instituto, a través de la Resolución núm. 001292 de 10 de mayo de 2005, incurrió en exceso o usurpación de poder, pues la competencia en este asunto está reservada al Legislador, razón por la cual es evidente que la misma resulta también ser inaplicable por ser violatoria de los principios constitucionales en mención.

FUENTE FORMAL: LEY 101 DE 1993 / DECRETO 1840 DE 1994 /

RESOLUCION 00148 DE 2005

NOTA DE RELATORIA: Competencia para establecer procedimientos administrativos, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de

noviembre de 2010, Rad. 2005-00240, MP. Marco Antonio Velilla Moreno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00100-01

Actor: COMPAÑIA AGRICOLA S.A.S. -COACOLDemandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO

Referencia: APELACION SENTENCIA – MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 29 de agosto de 2013, proferida por la Sección Primera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1-. La COMPAÑÍA AGRÍCOLA S.A.S. -COACOLpor medio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

“PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, notificada a COACOL de manera personal el día 15 de julio de 2011 “Por la cual se impone una sanción.” “SUBSIDIARIA A LA PRIMERA PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por haber desconocido los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de COACOL .” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por haber desconocido los derechos consagrados en el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y el artículo 29 de la Constitución Política.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por ilegalidad derivada de la violación de las normas en que debe fundarse.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se reduzca la multa establecida en la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba a diez millones de

pesos (COP$10.000.0000) o a lo que considere el Tribunal, por la desproporcionalidad de la sanción impuesta.” “SEGUNDA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, notificada a COACOL de manera personal el día 31 de agosto de 2011 “Por la cual se resuelve el recurso de Reposición y en subsidio apelación interpuesto por el apoderado sustituto de la COMPAÑÍA AGRÍCOLA S.A.S. (COACOL), contra la Resolución No. 146 de fecha julio siete (7) de dos mil once (2011).” “SUBSIDIARIA A LA SEGUNDA PRINCIPAL: Que se declare la Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por su falta de motivación.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por haber desconocido los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de COACOL.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por haber desconocido los derechos consagrados en el artículo 42 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 29 de la Constitución Política.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por ilegalidad derivada de la violación de las normas en que debe fundarse.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se reduzca la multa confirmada en la Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba a diez millones de pesos (COP$10.000.000) o a lo que considere el Tribunal, por la desproporcionalidad de la sanción impuesta.” “TERCERA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 del Instituto Colombiano Agropecuario, notificada a COACOL de manera personal el día 11 de enero de 2012, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la empresa COMPAÑÍA AGRÍCOLA COLOMBIANA LTDA. Y CÍA S.C.A. (Hoy Compañía Agrícola Colombiana S.A.S.), contra la Resolución 146 del 07 de julio de 2011, emitida por la Gerencia Seccional Córdoba.” “SUBSIDIARIA A LA TERCERA PRINCIPAL: Que se declare la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 del Instituto Colombiano Agropecuario, por su falta de motivación.”

“SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 del Instituto Colombiano Agropecuario, por haber desconocido los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de COACOL.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 del Instituto Colombiano Agropecuario, por haber desconocido los derechos consagrados en el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 29 de la Constitución Política.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 del Instituto Colombiano AgropecuarioSeccional Córdoba, por ilegalidad derivada de la violación de las normas en que debe fundarse.” “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se reduzca la multa establecida en la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 del Instituto Colombiano Agropecuario a diez millones de pesos (COP$ 10.000.000) o a lo que considere el Tribunal, por la desproporcionalidad de la sanción impuesta.” Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, planteó las siguientes pretensiones: “PRIMERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL: Que se condene al Instituto Colombiano Agropecuario a reembolsar a COACOL la suma que

se pagó en cumplimiento de la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011, confirmada mediante Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 y modificada parcialmente mediante Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011, con la correspondiente condena e intereses moratorios o remuneratorios, según lo considere el Tribunal, desde la fecha de pago al Instituto Colombiano Agropecuario y hasta la fecha en que éste último reembolse lo pagado a COACOL”. “SUBSIDIARIA A LA PRIMERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL: Que se condene al Instituto Colombiano Agropecuario a reembolsar a COACOL la suma que se pagó en cumplimiento de la Resolución No. 146 de fecha 7 de julio de 2011, confirmada mediante Resolución No. 181 de fecha 25 de agosto de 2011 y modificada parcialmente mediante Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011, con la correspondiente actualización monetaria, desde la fecha del pago al Instituto Colombiano Agropecuario y hasta la fecha en que éste último reembolse lo pagado a COACOL”. “SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN ANTERIOR: Que se condene al Instituto Colombiano Agropecuario a reembolsar a COACOL la diferencia entre la suma pagada por la sanción impuesta mediante la Resolución No. 005258 de fecha 22 de diciembre de 2011 y el monto que fue reajustado por el Tribunal”. I.2.- En apoyo de sus pretensiones señaló, en síntesis, los siguientes hechos: 1º. La Sociedad Semillas Valle S.A. solicitó ante el INSTITUTO COLOMBIANO

AGROPECUARIOICA, en adelante ICA, el registro de la variedad DP 164 B2RF de algodón. 2º. Mediante la Resolución núm. 2739 de 11 de octubre de 2007, el ICA ordenó la inscripción de dicha variedad en el Registro Nacional de Cultivares Comerciales, para las subregiones naturales Caribe Húmedo y Orinoquía. 3º. Posteriormente, a través de la Resolución núm. 002260 de 2 de julio de 2008, expedida por el ICA se modificó el registro de dicha variedad, en el sentido de que la sociedad COMPAÑÍA AGRÍCOLA S.A.S. -COACOL-, en adelante COACOL, pasó a ser titular de la misma. 4º. El 13 de julio de 2009, CONALGODÓN presentó una queja, ante el ICASeccional Córdoba, relacionada con la cosecha de algodón en el segundo semestre de 2008, con ocasión de una “información errónea, engañosa e insuficiente acerca de las características de la variedad DP 164 B2RF”, situación que conllevó que dicha Seccional iniciara la correspondiente investigación administrativa en contra de la Distribuidora de Abonos S.A.- DIABONOS, por las presuntas infracciones a las disposiciones establecidas en el artículo 84 y numerales XXIII y XXVII del artículo 106 de la Resolución núm. 148 de 2005, expedida por el ICA, la que concluyó con la imposición de una sanción pecuniaria por la suma de $10300.000.oo a dicha sociedad, al encontrarla responsable por la entrega de la publicidad engañosa que

ocasionó los bajos rendimientos durante la temporada de cosecha B del año 2008 de la variedad DP 164 B2RF en el Departamento de Córdoba. 5º. Esa misma queja generó que la Seccional Córdoba del ICA iniciara investigación administrativa en contra de la actora, la sociedad COACOL. 6º. El ICASeccional Córdoba solicitó a COACOL explicaciones por el presunto incumplimiento de los artículos 78, 79, 84 y 106, en sus numerales 23 y 27 de la Resolución núm. 00148 de 2005, disposiciones que hacen referencia a la información y la publicidad relacionada con cultivares obtenidos por metodologías de mejoramiento como selección de mutaciones espontáneas o inducidas a través de ingeniería genética, como es el caso de la siembra de la variedad DP 164 B2RF en la cosecha de algodón del segundo semestre de 2008 en el Departamento de Córdoba. 7º. Dicha investigación concluyó con la expedición de la Resolución núm. 050 de 18 de febrero de 2010, por la cual se impuso una sanción a COACOL. 8º. COACOL interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior Resolución, por considerar que se presentaron violaciones constitucionales relacionadas con la vulneración al debido proceso, la nulidad de las pruebas recaudadas, la inconstitucionalidad del procedimiento, la violación a la presunción de inocencia de COACOL y la falta de motivación del acto administrativo. 9º. El ICA - Seccional Córdoba, a través de la Resolución núm. 133 de 6 de agosto

de 2010, confirmó la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación. 10º. A través de la Resolución núm. 000846 de 17 de febrero de 2011, el ICASubgerencia de Protección Vegetal de Bogotá, decidió el recurso de apelación, en el sentido de “revocar” la actuación desde el auto de apertura, emitido dentro del proceso administrativo sancionatorio iniciado contra la actora y, en consecuencia, ordenó que la actuación administrativa se adelantara nuevamente, con el estricto respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y el derecho a la defensa. 11º. En atención a lo anterior, el Gerente Seccional Córdoba del ICA, adelantó una nueva actuación administrativa en contra de COACOL, la que concluyó con la expedición de la Resolución 146 de 7 de julio de 2011 acusada, mediante la cual le impuso una sanción por la suma de $515000.000.oo equivalente a 1.115,092.63 smlmv. 12º. Contra el anterior acto administrativo fue interpuesto el recurso reposición y en subsidio el de apelación. El primero de dichos recursos fue resuelto a través de la Resolución núm. 181 de 25 de agosto de 2011 demandada, que confirmó la decisión recurrida. 13º. Durante el trámite de la segunda instancia, el ICA– Subgerencia de Protección Vegetal, a través de auto de 20 de octubre de 2011, decretó de oficio algunas pruebas con el objeto de resolver el recurso de apelación contra la citada Resolución 146. 14º. Mediante la Resolución núm. 005258 de 22 de diciembre de 2011 acusada,

el ICASubgerencia de Protección Vegetal, resolvió el recurso de apelación contra la Resolución 146, en el sentido de modificar la sanción impuesta y disminuirla a la suma de $250’000.000.oo. I.3.- A juicio de la actora se violaron los artículos 6º, 29, 121, 123, 150 y 209 de la Constitución Política; 174 del C. de P.C.; 1º, 3º, 4º y 9° del Decreto Ley núm. 01 de 1984; 105 y 108 de la Resolución núm. 148 de 2005, expedida por el ICA, y la Ley 489 de 1998. Explicó el alcance de los cargos de violación, en síntesis, así: . “EL ICA INFRINGIÓ LAS NORMAS EN QUE DEBIÓ FUNDAR LA

INVESTIGACIÓN Y EL ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL

SANCIONÓ A COACOL.”

a. VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Señaló que a lo largo del proceso administrativo que derivó en la sanción impuesta a COACOL, el ICA invirtió la presunción de inocencia por la de culpabilidad, razón por la cual violó así el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Expresó que tan evidente y clara fue la inversión de la presunción de inocencia por la de culpabilidad, que al momento de resolver el recurso de apelación, la demandada decretó pruebas de oficio con el único propósito de demostrar la responsabilidad de la actora y subsanar el error incurrido en la primera instancia.

Indicó que el ICA se limitó a sancionar a la actora, con fundamento única y exclusivamente en los hechos mencionados en la información suministrada por CONALGODÓN, sin probarlos previamente. No aplicó la presunción de inocencia, ni aportó pruebas que demostraran la responsabilidad del demandante.

b. EL ICA UTILIZÓ COMO ÚNICO MATERIAL PROBATORIO EL TESTIMONIO

DEL REPRESENTANTE LEGAL DE DIABONOS.

Manifestó que existía carencia de material probatorio, habida cuenta de que el único sustento para imponer la sanción fue el testimonio rendido por el representante legal de la sociedad DIABONOS. Explicó que este testimonio no debió ser valorado, porque fue decretado de oficio durante el trámite de la segunda instancia y resulta contrario a lo previsto en el artículo 174 del C. de P.C., que señala “Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso” y se encuentra viciado, dado que DIABONOS tenía intereses directos en el asunto que se investiga. Que la referida prueba es, además, inconducente, impertinente e innecesaria para probar una supuesta responsabilidad de la actora.

c. EL PROCESO ADMINISTRATIVO NO SE ADELANTÓ CONFORME A LA LEY.

Adujo que el procedimiento administrativo que concluyó con la expedición de los actos acusados no se adelantó conforme a la ley, en la medida en que se encuentra sustentado en las normas previstas en la Resolución núm. 001292 de 2005, acto administrativo expedido por el ICA, por el cual se establece un procedimiento administrativo sancionatorio para dicha entidad.

Anotó que la expedición de cualquier procedimiento administrativo se encuentra reservada a la Ley y sólo a ésta, razón por la cual ninguna entidad puede pretender regular esa materia mediante un acto administrativo, toda vez que en la repartición de competencias que hizo el Constituyente de 1991 se le atribuyó esa potestad única y exclusivamente al Congreso de la República, al punto que le prohibió delegarla temporalmente en el Presidente de la República. Que, por consiguiente, la Resolución núm. núm. 001292 de 2005 es contraria a la Constitución Política y a la Ley, circunstancia que da lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de la misma. Manifestó que de los artículos 4º y 9º del C.C.A. se desprende que la actuación administrativa iniciada en ejercicio de un derecho de petición, que presentó CONALGODÓN en interés particular, y que si bien el artículo 14, ibídem, obliga a citar a los terceros interesados en la eventual decisión a adoptar, ello no implica que la entidad debía tomar lo dicho por el peticionario como una verdad absoluta y revelada, al punto de formularle cargos a ese tercero, teniendo como base únicamente lo expuesto en el derecho de petición, tal y como ocurrió en el presente caso. Estimó que conforme a los principios que orientan la actuación administrativa, que se encuentran consagrados en los artículos 209 de la Constitución Política y 3º del C.C.A. y la Ley 489 de 1998, cuando una petición con interés particular, como la presentada por CONALGODÓN, llega a las dependencias de una entidad, como el

ICA, lo procedente es que ésta proceda a iniciar una investigación administrativa, no mediante la formulación automática de cargos, sino procediendo a verificar, así sea de manera preliminar, la veracidad de los hechos narrados por el peticionario. Sin embargo, en el presente caso, no sólo no se corroboró la veracidad de los hechos, sino que éstos no lograron ser probados a lo largo del procedimiento administrativo. d. “ EL ICA NO TENÍA COMPETENCIA PARA SANCIONAR A UN PARTICULAR POR EL SUPUESTO INCUMPLIMIENTO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.” Indicó que el artículo 6º de la Constitución Política señala que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” y que de acuerdo con dicha disposición, es claro que los particulares, como COACOL, solamente pueden ser sancionados por infringir la Constitución Política y las leyes, es decir, que las autoridades públicas sólo pueden declarar la responsabilidad de las personas de derecho privado cuando ellas contravienen lo allí dispuesto. Explicó que cuando dicha norma hace referencia a las “leyes” lo hace en un sentido material del término, de manera que con el mismo no se está haciendo alusión a la totalidad del ordenamiento jurídico, sino que se refiere a la ley material, esto es, a las normas jurídicas con fuerza material de ley. Que, por ende, fue la voluntad del propio Constituyente la de excluir de esta norma, los actos administrativos, y que es claro entonces que una autoridad como el ICA sólo puede hacer responsable a un particular, como la actora, cuando éste incurra en una conducta constitutiva de una violación a la Constitución Política y/o a una Ley, en el sentido material de dicho término. Pero, no

por la supuesta violación de un acto administrativo. Que, no obstante lo anterior, y la claridad de lo previsto en el artículo 6º de la Constitución Política, en el proceso administrativo, el ICA sancionó a la actora por una supuesta infracción de unas disposiciones contenidas en la Resolución núm. 00148 de 2005, que tiene la naturaleza de ser un acto administrativo expedido por el Gerente General de dicha entidad. e.“EL ICA EXPIDIÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SANCIONÓ A COACOL DE FORMA IRREGULAR.” Expresó que el ICA decidió arbitrariamente y de forma irregular iniciar un nuevo trámite administrativo contra COACOL, cuando ya había responsabilizado y sancionado a la sociedad DIABONOS por los mismos hechos, esto es, por la entrega de la publicidad que ocasionó los bajos rendimientos durante la temporada cosecha B de 2008 de la variedad DP 164 B2RF en el Departamento de Córdoba. Consideró que no existe fundamento normativo, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, que permita que una entidad pública en uso de sus poderes sancionatorios, busque un nuevo responsable, cuando ya la conducta había sido sancionada previamente y que no es posible que simultáneamente coexistan dos responsabilidades por el mismo hecho, máxime cuando aquélla ya había sido atribuida a la sociedad DIABONOS. Manifestó que en lo que respecta a la carga probatoria, era claro que la Administración tenía el deber procesal de demostrar la culpabilidad de la actora y hasta que ésta no se probara, se debía presumir su inocencia; sin embargo, la

demandada decidió sancionar a COACOL sin probar su responsabilidad. Que al decretar y practicar las pruebas de oficio en contra de la actora, durante el trámite del recurso de apelación, la demandada violó los principios de legalidad y de reformatio in pejus y el debido proceso, dado que dichas pruebas se decretaron con la finalidad de demostrar la culpa y no la inocencia de la sociedad actora.

f. “EL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIOICA DESCONOCIÓ EL DERECHO

DE DEFENSA DE COACOL EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO”.

Señaló que el ICA no permitió a la actora presentar pruebas para demostrar la ausencia de responsabilidad, aún cuando no tenía la carga probatoria de hacerlo. Indicó que en el trámite del recurso de apelación, el Instituto demandado decretó y practicó una prueba, frente a la cual a la actora no se le permitió ejercer su derecho a controvertirla en esa instancia, ni a solicitar la práctica de otras que la desvirtuaran, pues las oportunidades para solicitarlas estaban agotadas. Además, manifestó que el ICA no recaudó prueba alguna que desvirtúe la presunción de inocencia de COACOL. Únicamente cuenta con tres testimonios de personas supuestamente afectadas, los cuales no son suficientes para demostrar la violación normativa de la actora, porque son testigos sospechosos, razón por la cual se propuso tacha de éstos, dado que tenían intereses directos en el resultado del proceso administrativo, pero fueron resueltas negativamente.

g. “FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL

EL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO-ICA SANCIONÓ A COACOL;

FALTA DE MOTIVACIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA Y

DESPROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN”.

Alegó que las Resoluciones demandadas adolecen de falsa motivación, en la medida que sustentaron la sanción impuesta en hechos que han sido calificados como una falta grave imputable a la actora y no existe prueba que lo demuestre. Adujo que la demandada incurrió en un vicio adicional, vale decir, falta de motivación de la multa, al expedir los actos demandados, pues no determinó la gravedad de la conducta, ni expuso los motivos para imponer la cuantía de esa multa, a pesar de que en el artículo 108 de la Resolución 00148 de 2005 se establece que las sanciones que puede imponer el ICA dependen de la gravedad del hecho. Finalmente, señaló que la cuantía de la multa impuesta es totalmente desproporcionada, pues por los mismos hechos, la entidad demandada sancionó a la sociedad DIABONOS con una multa de $10’000.000.oo, razón por la cual la sanción impuesta a la demandante debe reducirse, pues no existe diferencia entre la conducta de DIABONOS y la imputada a la actora.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

I.4.1.- El INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO-ICA, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Con respecto a la violación al debido proceso, señaló que el ICA no violó norma

alguna de procedimiento, que generara una violación a su derecho fundamental al debido proceso, pues se valoraron las pruebas documentales aportadas por CONALGODON, las cuales siempre fueron conocidas y trasladadas a COACOL, quien tuvo la oportunidad de controvertirlas en sendos espacios procesales. Se tomaron declaraciones, en las cuales un representante de COACOL estuvo presente y tuvo la oportunidad de interrogar, como consta en los documentos que se aportaron. Tuvo la oportunidad de presentar sus descargos; se le informó qué recursos procedían contra las actuaciones, como en efecto fueron interpuestos. La decisión tuvo en cuenta y analizó los argumentos propuestos en sus descargos. En el trámite del recurso de apelación se recibió una declaración, con la asistencia de la actora. Que es claro que dentro del proceso se tuvieron varios soportes probatorios, los cuales fueron suficientes para demostrar la responsabilidad de la actora con respecto a la publicidad, que no se encontraba ajustada a la ficha técnica y, por lo tanto, no pudo demostrar su presunción de inocencia. Que es evidente que la demandada garantizó el derecho a la defensa y debido proceso de la actora, surtiendo cada una de las etapas del proceso, conforme a la debida transparencia. Que de acuerdo con el artículo 56 del C.C.A., el funcionario que ha de decidir el recurso de apelación, cuando considere necesario, puede decretar la práctica de pruebas de oficio y que en el presente caso, dicha práctica de pruebas no tuvo por objeto reconocer la carencia de pruebas que pudieran responsabilizar a COACOL,

sino buscar elementos para confirmar o demeritar lo enunciado en el recurso. Sobre la supuesta ilegalidad del proceso administrativo sancionatorio, alegó que el ICA expidió la Resolución núm. 001292 de 2005, que lejos de ser una disposición que reglamente un procedimiento administrativo nuevo, es una norma que refleja y cita en todas y cada una de sus disposiciones, el marco general contenido en el C.C.A, en lo que se refiere a actuaciones administrativas sancionatorias, razón por la cual queda claro que el Instituto demandado al proferir dicha Resolución no se arrogó la función de legislar, sino que constituyó un instrumento de trabajo de la mano de la norma general redactada por el Legislador. Con relación a la Resolución núm. 00148 de 2005, por la cual se expiden normas para la producción, importación, exportación, distribución y comercialización de semillas para siembra en el país y su control, sostuvo que en este caso concreto la actora omitió señalar que conforme al Decreto núm. 1840 de 1994, el cual no está demandado en el presente proceso y goza de presunción de legalidad, el Instituto demandado tiene la facultad de sancionar las contravenciones al mismo y a las normas sanitarias que se establezcan en ejercicio de sus funciones. Que el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 le otorga facultades al ICA para ejercer funciones de sanidad agropecuaria, control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarios y ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el

acceso de los productos nacionales al mercado internacional y dispone que los funcionarios autorizados para estos propósitos tendrán el carácter y las funciones de Inspectores de Policía Sanitaria. Que el mencionado Decreto dispone que ante la violación de las disposiciones que se hayan establecido en él o en los reglamentos que se deriven del mismo, como por ejemplo la Resolución núm. 00148 de 2005, el ICA puede aplicar la respectivas sanciones allí establecidas, en especial, los artículos 16 y 17 de dicho Decreto. El citado artículo 16 prevé que “La violación a las disposiciones establecidas en el presente Decreto, a sus reglamentos y demás normas que se deriven del mismo, serán sancionadas administrativamente por el ICA, sin perjuicio de las acciones penales, civiles que correspondan”. Que, así las cosas, queda demostrado que la demandada tiene competencia para imponer obligaciones a los titulares o responsables de las variedades que se registren en el Registro Nacional de Cultivares y que está facultada para imponer las sanciones a la infracción de dichas normas, las cuales se encuentran dentro del ordenamiento jurídico y gozan de la presunción de legalidad. En lo concerniente al argumento de la actora, en el sentido de que el Instituto demandado no tiene competencia para sancionar a DIABONOS y a aquélla por los mismos hechos, estimó que la aplicación del principio non bis in idem dentro de la actuación administrativa se reflejaría si la actora hubiera sido investigada y sancionada dos veces por los mismos hechos, pero no impide a la Administración sancionar por la conducta a dos personas, en la medida en que se logre acreditar

con suficiencia la responsabilidad sobre los hechos y la violación de las normas. Explicó que el hecho de que DIABONOS tenga un proceso administrativo sancionatorio en curso, no impide que el Instituto demandado investigue y sancione a las personas jurídicas y naturales que tengan obligaciones como productores y comercializadores de semillas y que hubieren incurrido en alguna infracción a las disposiciones de la Resolución n