CE-25000-23-41-000-2012-00207-01(AP)-2020

DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, A LA

DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, DE ACCESO A LA

INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICEN LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y AL SERVICIO PÚBLICO A LA SALUD – Alcance La moralidad administrativa. Este derecho, como otros tantos, no se encuentra definido en las normas constitucionales y legales, pero comporta uno de los derechos colectivos de especial protección, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 de la Carta Política y en el literal b) del artículo 4 de la Ley 472 de

1998. En Sentencia de Unificación del 13 de febrero de 2018, esta Corporación analizó su alcance bajo la premisa de que, al no encontrarse definido en la Ley 472 de 1998, se trata de un concepto jurídico indeterminado que debe ser estudiado en cada caso concreto; Bajo esta línea de pensamiento, no hay duda de que la actuación administrativa debe estar al servicio del interés general y el cumplimiento de los fines del Estado, evitando (i) el favorecimiento de intereses particulares, (ii) la desviación de poder y (iii) la inobservancia de la ley. Empero, ello exige un análisis en cada caso particular, para establecer si se configura i) el elemento objetivo, que se verifica teniendo en cuenta si, con la actuación cuestionada, la autoridad administrativa incurrió en la inobservancia o transgresión de la ley y, ii) el elemento subjetivo, consistente en la materialización de conductas amañadas, corruptas y alejadas de la correcta función pública, como se verá más

adelante. (…) La defensa del patrimonio público, de que trata el literal e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y la administración de los recursos públicos, sino también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto. En ese sentido, esta Corporación ha señalado que, se ve afectado el patrimonio público, cuando la administración o el particular que administran recursos públicos los manejan indebidamente, bien porque lo hagan en forma negligente o porque se destinen a gastos diferentes a los expresamente señalados en la norma; en tal caso es posible buscar su protección por vía de la acción popular. (…) Así las cosas, se concluye que, a través de la adecuada prestación de los servicios públicos, el Estado puede alcanzar las metas sociales propias del Estado Social de Derecho. No obstante, si mediante la prestación de los servicios públicos se afectan los derechos de las personas, como puede ser el caso de la salud, la salubridad pública y la dignidad humana, entonces quienes se consideren lesionados, podrán hacer uso de las acciones constitucionales y legales pertinentes para exigir el acatamiento de las responsabilidades que la Carta le ha asignado al Estado; dentro de esas acciones debe resaltarse la acción popular”. En consecuencia, estos derechos colectivos se ven afectados cuando no se tiene acceso al conjunto de elementos que garanticen el acceso a una infraestructura de servicios determinada y que, por ese camino, va a afectar la prestación efectiva del derecho a la salud.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE

1998 - ARTÍCULO 2 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 4

ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Por cumplimiento del Ministerio de la Protección Social para garantizar el recobro oportuno ante el FOSYGA El demandante insiste en que el Ministerio demandado no implementó las medidas necesarias para que el sistema de verificación, control y pago de las solicitudes de recobro al FOSYGA -por prestaciones no POSfuncionara de manera eficiente y oportuna y que, con ocasión de esa omisión, transgredió los derechos colectivos invocados -a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública-. No obstante, en cumplimento de la sentencia T-760 de 2008, el Ministerio rindió ante la Corte un informe mediante el cual daba cumplimiento a esa decisión. En dicho documento, sostuvo que se encontraba evaluando la “pertinencia, conveniencia y oportunidad” de ajustar el sistema –procedimiento de recobros-, no sin antes indicar que, en todo caso, no existían reclamaciones por recobros atrasados. Y, adicionalmente, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 1405 de 2012, que estableció “una medida de pago dentro del procedimiento de recobro para garantizar el flujo oportuno de recursos a las Entidades Promotoras

de Salud e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, habilitadas para prestar servicios de salud”. Esto, con el fin de optimizar el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud entre los diferentes actores que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para lograr tal objetivo, autorizó al FOSYGA el giro directo del 50% del valor recobrado a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Adicionalmente, agilizó el pago en términos de días a las EPS, luego de radicada la solicitud y previamente al proceso de verificación por parte de auditoría integral, siempre que se cumpla con el diligenciamiento de formatos, autorizaciones, certificaciones y otros requisitos básicos allí establecidos. En resumen, contrario a lo alegado por el demandante, el Ministerio de Salud y de Protección Social sí acogió dicho mandato, pues, a través de la mencionada Resolución 1405 de 2012, dispuso una serie de medidas tendientes a que el sistema funcionara de manera más eficiente y oportuna, privilegiando a los promotores y prestadores del servicio. AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS DE ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICEN LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y AL SERVICIO PÚBLICO A LA SALUD Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA – Incumplimiento de la carga

argumentativa / RECURSOS PARA CUBRIR SERVICIOS Y MEDICAMENTOS NO INCLUIDOS EN EL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD – Son de carácter público Al ser públicos los recursos del FOSYGA, están sometidos, necesariamente, al ejercicio de un control estricto que garantice la claridad de su destinación, de manera que el trámite y los requisitos dispuestos por el Decreto Ley 1281 de 2002 para el recobro ante ese Fondo no pueden ser considerados como obstáculos de la administración, sino más bien como la garantía de que dichos recursos de destinación específica sean usados de manera legítima, clara y transparente, con lo cual se descarta cualquier vulneración de los citados derechos colectivos. La Sala no encuentra cómo las exigencias previstas para los recobros al FOSYGA impidan la protección estos derechos. El demandante solo dirige imputaciones generales sin sustento claro, sin una explicación razonable de cara a la reglamentación vigente, lo cual es a todas luces insuficiente y releva al juez popular de ahondar en la violación de todos derechos invocados, pues lo que se espera es una argumentación robusta por parte del actor popular que se echa de menos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00207-01(AP)

Actor: CARLOS ALBERTO AGUIRRE

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 15 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

El centro del debate tiene por objeto determinar si el Ministerio de Salud y Protección Social vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, el acceso a los servicios públicos y a una infraestructura que garantice la salubridad pública y, el acceso al servicio público de salud, por no reestructurar el sistema vigente de recobros al FOSYGA por los servicios prestados a los usuarios sin cobertura en el POS.

1. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1 Corresponde a la decisión ya identificada, mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, dispuso: “NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. 1.2 El anterior proveído decidió la demanda presentada por el señor Marlon Pabón Castro, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos, son los siguientes: 1.2.1. El 17 de agosto de 2012, en ejercicio de la acción popular, el señor Marlon Pabón Castro solicitó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, el acceso a una infraestructura

que garantice la salubridad pública y el acceso al servicio público de salud, vulnerados con la omisión en que incurrió el Ministerio de Salud y Protección Social al no implementar un nuevo sistema de recobros de las EPS al FOSYGA por los servicios prestados a los usuarios sin cobertura en el POS. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “- Declarar vulnerados y amenazados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas así como al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. “- Como consecuencia de lo anterior (…) ordenar al Ministerio de Salud y de Protección Social, la adopción inmediata del mecanismo de pago directo de los procedimientos, medicamentos y en general actividades que se encuentren por fuera del Plan Obligatorio de Salud (POS) a las IPS seleccionadas de acuerdo con el procedimiento señalado en el informe de comisión de la sentencia T-760 de 2008 de fecha 1 de febrero de 2009”1. 1.2.2. Como soporte de lo pedido, señaló que, mediante la Ley 100 de 1993, se creó el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, concebido como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y administrado por un encargo fiduciario, con la finalidad de garantizar la solidaridad del sistema, para que los servicios de salud llegaran a todos los niveles de la población. 1.2.3. Sostuvo que, para reglamentar su funcionamiento, dicho Ministerio expidió el Decreto 1283 de 1996, el cual dispuso que cada subcuenta del FOSYGA se

manejara en forma independiente y bajo la figura del encargo fiduciario, para permitir un mayor control y gestión de los recursos destinados al sistema de seguridad social en salud. 1.2.4. Dijo que, a través de los Acuerdos Nos. 083 del 23 de diciembre de 1997 y 110 del 28 de octubre de 1998, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud autorizó el recobro al FOSYGA de los medicamentos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud - POS. 1.2.5. Afirmó que, el Decreto 1281 de 2002 y las Resoluciones Nos. 2948 y 2949 de 2003, expedidas por el Ministerio demandado, reglamentaron el trámite de recobro por el suministro de tratamientos, procedimientos y medicamentos no POS autorizados por los Comités Técnico Científicos – CTC y que, a través de la Resolución 3797 de 2004, el Ministerio de la Protección Social unificó los criterios y el procedimiento para tal fin. 1.2.6. Indicó, además, a través de la sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de salud, por lo que dispuso algunas órdenes relacionadas con el derecho al recobro de servicios médicos no cubiertos en el POS ante el FOSYGA; y ordenó al Ministerio de la Protección Social tomar las medidas necesarias para que el sistema de verificación, control y pago del recobro funcione de manera eficiente, con el fin de que el FOSYGA desembolse prontamente los recursos correspondientes. 1.2.7. Como eje central de su demanda, señaló que el Ministerio demandado no

ha reestructurado el sistema de recobros ni ha implementado uno nuevo con el fin de mejorar el flujo de los recursos y garantizar el derecho a la salud.2 1 Folio 21 del cuaderno 1. 2 Folios 1 a 12 del cuaderno 1. 1.2.8. Así, como razones para considerar la vulneración de los derechos colectivos, sostuvo: 1.2.8.1. Moralidad administrativa, por cuanto el Ministerio de Salud y de la Protección Social ha sido negligente frente a la implementación de un procedimiento expedito tendiente a garantizar las atenciones por fuera del POS y ha hecho caso omiso a todas las irregularidades detectadas en el trámite de los recobros al FOSYGA. Con su afectación, se pone en riesgo definitivo la eficiencia y permanencia del sistema. 1.2.8.2. Acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, toda vez que la demora en el flujo de recursos afecta el acceso a los servicios de salud. 1.2.8.3. Acceso al servicio público de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna, pues la indefinición en la adopción de un sistema claro y conciso en la asunción de los servicios NO POS, pone en riesgo la estabilidad del sistema de seguridad social. 1.2.8.4. Defensa del patrimonio público, porque al no garantizar el flujo efectivo de los recursos se pone en riesgo la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en salud. 1.3. Mediante auto del 27 de agosto de 20123, el Tribunal ordenó corregir la demanda para que el demandante sustentara el perjuicio irremediable y corrigiera otros aspectos. En el escrito de corrección de la demanda, el actor popular insistió

en que: 1.3.1. Si bien el Ministerio de Salud demandado remitió el “Informe con destino a la Corte Constitucional sobre el Sistema de Recobros Sentencia T-760 de 2008”, lo cierto es que nunca se ejecutó ni se han percibido cambios estructurales en el sistema de recobros tendientes a superar la crisis en el flujo de recursos, de modo que ha empeorado la situación financiera del sistema de seguridad social en salud. 1.3.2. Alegó que, la negativa en acatar las órdenes emanadas de la sentencia T760 de 2008 comportan una flagrante transgresión de los derechos colectivos invocados y el inminente peligro de un perjuicio irremediable, por causa del detrimento de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud4. 1.4. El Ministerio de Salud y Protección Social, al intervenir en el proceso, adujo los siguientes planteamientos de defensa: 1.4.1. Indicó que, el recobro de las EPS y las IPS al FOSYGA es la posibilidad que tienen para recuperar los costos en que pudieron incurrir al prestar servicios de 3 Folios 31 y 32 del cuaderno 1. 4 Folios 33 a 42 del cuaderno 1. salud no incluido en el POS, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para el efecto. 1.4.2. Afirmó que el Decreto 1281 de 2002 reguló dicho trámite, para establecer la viabilidad y pertinencia del pago reclamado, de tal suerte que, cualquier reclamación con cargo a los recursos del FOSYGA debe ser auditada, verificada y

determinada, con el fin de garantizar la correcta destinación de los recursos de seguridad social. 1.4.3. Dijo que, la protección de los recursos con destinación específica del Sistema de Seguridad Social es tarea indelegable y primordial del Estado, por lo que cuenta con una estricta regulación. 1.4.4. Sostuvo que las Resoluciones 3797 de 2004 y 2933 de 2006, expedidas por el Ministerio de la Protección Social, previeron las condiciones para el reconocimiento y pago de medicamentos no POS autorizados por los Comités Técnico Científicos, siempre y cuando se acreditara su procedencia. Con esa misma finalidad, se profirió la Resolución 1405 de 2012 que establece la posibilidad de que el FOSYGA realice “pagos previos” del 50% a favor de las IPS. 1.4.5. Indicó que la presentación de un recobro al FOSYGA no genera derechos sino una simple expectativa del pago reclamado, el cual se materializa únicamente con el cumplimiento de requisitos establecidos en la ley. 1.4.6. Aseguró que, en todo caso, el procedimiento de recobro vigente no afecta el flujo de los recursos, pues si el recobro se presenta con el lleno de requisitos, su pago, no tiene por qué prolongarse en el tiempo5. 1.5. El Tribunal declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 3 de diciembre de 2012, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, por cuanto no se formuló una propuesta clara en tal sentido6. 1.6. Fundamentos de la sentencia recurrida:

Mediante sentencia de 15 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca negó las pretensiones de la demandada. Como soporte de su decisión, sostuvo que no existía una amenaza ni una vulneración de los derechos colectivos invocados, así: 1.6.1. En lo que se refiere a la moralidad administrativa, porque no se evidencia ninguna acción u omisión corrupta o fraudulenta que, además, contravenga el ordenamiento jurídico por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, por el contrario, lo que resulta claro es que sus actuaciones se ajustan a lo dispuesto en el Decreto 1281 de 2002, que reglamentó el trámite de los recobros, el cual, lejos de ser “engorroso y demorado”, tiene como finalidad la protección del patrimonio público para evitar pagos indebidos y actos de corrupción. 5 Folios 53 a 64 del cuaderno 1. 6 Folios 83 y 84 del cuaderno 1. 1.6.2. En cuanto a la defensa del patrimonio público, fundado en que ese derecho colectivo no es objeto de debate, pues la demanda no contiene argumentos que sustenten la presunta afectación del mismo, dado que lo que se reclama es la implementación de un procedimiento de recobros al FOSYGA que sea ágil y oportuno para los intereses de las instituciones que prestan los servicios de salud. 1.6.3. Respecto del acceso a la infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos de salud, en tanto la regulación de recobros vigente no amenaza la estabilidad financiera de las instituciones prestadoras de salud, ni pone en riesgo la infraestructura o

prestación del servicio. Lo que sucede es que, por tratarse de recursos públicos, están sometidos a un estricto control para garantizar la transparencia en su destinación, de ahí que el procedimiento y trámite dispuestos en el Decreto 1281 de 20027 no pueden ser considerados como obstáculos administrativos. 1.6.4. Aseguró que, no se allegaron al proceso pruebas que demuestren que en la actualidad existen solicitudes de recobro vencidas o en mora en el pago de las mismas, sino que, más bien se demostró que el Ministerio implementó la figura del pago previo a través de la resolución 1405 de 2012, con lo cual se flexibilizó dicho trámite en aras de optimizar el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud8.

2. RECURSO DE APELACIÓN 2.1. El señor Marlon David Pabón Castro presentó recurso de apelación, fundado en que: i) contrario a lo decidido por el tribunal, en realidad, el Ministerio de Salud y Protección Social dejó de implementar las medidas necesarias para lograr el pago directo de los recobros efectuados por las EPS al FOSYGA y, ii) como no expidió una reglamentación eficaz para el efecto, continúan amenazados y vulnerados los derechos colectivos invocados en la demanda. En ese orden, volvió sobre la temática propuesta en la demanda, para indicar, lo siguiente: 2.1.1. Que la sentencia T-760 de 2008 declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de salud, debido a la existencia de problemas estructurales en la

prestación del mismo, entre los cuales se encuentra el funcionamiento del sistema de recobros, por lo tanto, le ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social tomar las medidas necesarias para que el sistema de verificación, control y pago de las solicitudes de recobro funcionara de manera eficiente, de tal suerte que el FOSYGA desembolsara prontamente los dineros a que hubiera lugar. 2.1.2. Indicó que, el Ministerio incumplió con lo ordenado en la mencionada sentencia de tutela, pues no adoptó ninguna medida tendiente a superar la problemática en ella indicada, con lo cual se materializó la omisión que transgrede los derechos colectivos invocados. 7 Decreto Ley 1281 de 2020 “Por el cual se expiden normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación del servicio.” 8 Folios 176 a 194 del cuaderno principal. 2.1.3. Afirmó que, si bien el Ministerio ha expedido una serie de resoluciones relacionadas con la materia, no ha adoptado ninguna decisión que ponga fin a la problemática que afecta la prestación oportuna del derecho a la salud. Aunque ha hecho intentos de reorganizar el sistema de recobros, estos han sido ineficaces, tanto que no han terminado con la problemática que afecta la sostenibilidad del sistema y la prestación del servicio. 2.1.4. La cantidad de requisitos para los recobros ante el FOSYGA genera una “mayor carga administrativa”, lo cual promueve los actos de corrupción. Sin perjuicio que las fallas estructurales del sistema persisten, afectando su

sostenibilidad, así como el flujo de recursos al interior del mismo, que redunda en la no satisfacción de las necesidades de los usuarios9. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación10, y esta Corporación lo admitió en auto de 18 de diciembre del mismo año11. El 18 de febrero de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo12. 2.3. En sus alegaciones, el Ministerio de Salud y Protección Social afirmó i) que la acción popular no es el mecanismo idóneo para procurar el cumplimiento de una decisión judicial, así se trate de una acción de tutela; ii) que profirió una serie de resoluciones con el objeto de “establecer y clarificar el procedimiento de recobro ante el FOSYGA, unificando términos y fechas de pago y, eliminando requisitos inocuos” e, iii) indicó haber procurado el establecimiento de un sistema acorde con las necesidades del servicio y con la protección de los recursos públicos13. 2.4. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio14.

3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia de la Sala La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas o de las privadas que desempeñen funciones administrativas15. En este caso se discute la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, el acceso a la infraestructura de 9 Folios 195 a 206 del cuaderno principal. 10 Folio 209 del cuaderno 1.

11 Folio 225 del cuaderno principal. 12 Folio 229 del cuaderno principal. 13 Folios 231 a 235 del cuaderno principal. 14 Folio 236 del cuaderno principal. 15 Ley 472 de 1998. “ARTICULO 15. JURISDICCION. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. servicios que garanticen la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos de salud y la prestación eficiente y oportuna por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, según lo señala el actor. Además, le asiste competencia a la Sala para conocer del recurso de alzada promovido contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, en tanto se discute la presunta vulneración de derechos colectivos aludidos por parte de una autoridad del orden nacional, tal como lo establece el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 201116. Finamente, en los términos del artículo 13.1317 del Acuerdo 80 de 2019 del Consejo de Estado, la Sección Tercera es la competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en torno a las controversias referidas a la protección de

los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 3.2. El objeto de la apelación 3.2.1. Expresados los motivos de inconformidad del apelante, esta Sala pasa a analizar si el Ministerio de Salud y Protección Social dejó de implementar las medidas necesarias para el pago directo y oportuno de las solicitudes de recobro al FOSYGA -por prestaciones no POSy si, en definitiva, ello condujo a la vulneración de los derechos colectivos invocados. En este análisis, se indagará si tales derechos realmente están comprometidos como lo señala el actor ante el cúmulo de situaciones que se denuncian de cara a lo declarado por la Corte Constitucional en la sentencia varias veces referida. 3.2.2. Con este horizonte, la Sala se propone estudiar: i) la acción popular; ii) el alcance de los derechos colectivos invocados por la parte actora; iii) el fondo la controversia, relacionado con la falta de implementación de nuevas medidas de recobro ante el FOSYGA por el Ministerio de Salud; y, iv) si la conducta de la administración, vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público, el acceso a los servicios públicos y a una infraestructura que 16 “ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…)

16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

17 Consejo de Estado, Acuerdo 80 de 2019. “Artículo 13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) “Sección Tercera (…) “13. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa”. garantice la salubridad pública y, el acceso al servicio público de salud, en tanto comportan el problema jurídico a resolver en el recurso de alzada. 3.2.3. Sin perjuicio de lo anterior, recuerda la Sala que, en principio, los argumentos de oposición del recurrente frente al fallo objeto de reproche, se constituyen en los límites que demarcan la actividad judicial de esta Corporación en segunda instancia; sin embargo, en el caso de las acciones populares, puede configurarse una excepción a esta regla, cuando la protección de los derechos colectivos -cuya naturaleza es indisponibleamerite la ampliación de las potestades del juez para la resolución de la litis. 3.2.4. Como consecuencia, este último está facultado para extender el análisis y de suyo la protección de otros aspectos no indicados en el recurso, siempre que guarden relación con los derechos colectivos bajo estudio, incluso, puede el juez de la acción popular dictar fallos ultra y extra petita, bajo circunstancias que considere adecuadas y necesarias para garantizar la protección de los mismos, siempre y cuando se respete al demandado el debido proceso -contradicción y

derecho de defensa-18. 3.3. Motivación de la sentencia 3.3.1. La acción popular La acción popular fue concebida para proteger de los derechos e intereses colectivos, conforme lo dispuso el artículo 8819 de la Constitución Política, a su vez, desarrollado por la Ley 472 de 1998. En su artículo 220, dicha norma dispuso que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción u omisión de alguna autoridad pública o de los particulares que actúen en desarrollo de alguna función pública. Sobre la naturaleza y alcance de esta acción se ha sostenido21: 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 5 de junio de 2018. Rad. N.° 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU) (REV-AP). C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio. 19 “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. 20 “ARTICULO 2o. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los

derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2004, radicación nro. 73001-23-31-000-2002-00575-01(AP) C.P. Ramiro Saavedra Becerra. “La acción popular tiene como objeto la protección y defensa de los derechos