CE-25000-23-41-000-2012-00682-01(AP)-2017

ACCIÓN POPULAR / PLANTA DE PERSONAL DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA DIAN / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

MORALIDAD ADMINISTRATIVA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL

DERECHO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO / PLANTA DE

PERSONAL TEMPORAL EN LA DIAN NO VULNERA DERECHOS

COLECTIVOS

[C]orresponde a esta Subsección determinar si la creación de la planta de personal dispuesta a través de los Decretos n.º 4951 de 2011 y 1837 de 2012, implica una afectación al patrimonio público y la moralidad administrativa. (…) El análisis conjunto de las evidencias recaudadas le permite a la Sala establecer que la Planta de Personal Temporal en la DIAN, creada a través de los Decretos n.º 4951 de 2011 y 1837 de 2012, no resulta vulneratoria de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público (…) la Sala encuentra que la creación de los empleos temporales en la DIAN estuvo precedida de las exigencias técnicas a que aluden las normas reseñadas en el anterior acápite, las cuales reconocen la necesidad de incrementar el personal de planta de la entidad, pero de una manera planificada en el tiempo. (…) [P]ara la Sala no existe evidencia que permita inferir que detrás de la creación de estos empleos existe la voluntad de un servidor público o grupo de servidores que persigan un provecho indebido para ellos mismos o para un tercero, a través de conductas que puedan calificarse como desviadas o corruptas.

VALOR PROBATORIO DE LOS DOCUMENTOS APORTADOS EN COPIA

SIMPLE Con la demanda fueron allegadas copias de los siguientes documentos cuya conformidad con el original no fue certificada oficialmente: los Decretos n.º 4951 de 30 de diciembre de 2011 y 1837 del 3 de septiembre de 2012 que crearon unos empleos temporales en la planta de personal en la DIAN, al igual que de la Resolución No. 003 de 2 de enero del mismo año, mediante la cual se efectuaron los nombramientos en dichos cargos. La DIAN por su parte allegó copia simple de un documento denominado “Plan de Choque contra la Evasión 2012” y el Estudio Técnico que sustenta la creación de empleos temporales en la planta de personal de la DIAN durante las anualidades 2012-2014. (…) [E]l a quo consideró que dichos documentos carecían de valor probatorio por no estar certificados por la autoridad de quien emanaban. (…) [E]sta Subsección estima que a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 –estatutaria de la administración de justiciala falta de certificación de los documentos por parte de la autoridad de quien provienen no es justificación para desconocerlos como elementos de convicción válidos para proferir sentencia en este proceso. Dado que ninguna de las autoridades demandadas cuestionó la autenticidad de la prueba documental, ésta será tenida en cuenta para su valoración en los acápites siguientes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 / LEY 270 DE

1996

NOTA DE RELATORÍA: La Sección Tercera en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, exp. 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022), concluyó que es

posible apreciar las copias simples si las mismas han obrado a lo largo del proceso y han sido sometidas a la contradicción y de defensa de las partes, de acuerdo a los principios de la buena fe y lealtad procesal que deben conducir toda la actuación judicial.

SISTEMA NORMATIVO DE PROVISIÓN DE EMPLEOS TEMPORALES Y SU

ARTICULACIÓN CON LA CARRERA ADMINISTRATIVA / CREACIÓN DE

EMPLEOS EN LA PLANTA DE PERSONAL / PROVISIÓN DEL EMPLEO

PÚBLICO POR CONCURSO DE MÉRITOS / SUPERNUMERARIO / CONTRATO

DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES / EMPLEOS

TEMPORALES COMO MEDIO EXCEPCIONAL PARA CUBRIR LAS

NECESIDADES TRANSITORIAS O EXCEPCIONALES DEL SERVICIO

[L]a creación de empleos en la planta de personal para el desempeño de funciones públicas y la provisión de los mismos en atención al mérito de las personas constituye la regla general en la función pública. No obstante, por autorización del Constituyente (art. 125 C.P.) el legislador puede establecer algunas figuras jurídicas de vinculación con el Estado con el propósito de satisfacer necesidades del servicio generalmente de carácter transitorio o excepcional, que desbordan las capacidades fácticas de la planta de personal para atenderlas o que requieren de personal especializado. // Precisamente, el Decreto Extraordinario 1042 de 1978, en su artículo 83 contempla la figura de los supernumerarios para cumplir labores de naturaleza transitoria y específica, bien para suplir las vacancias en caso de licencias o vacaciones de los funcionarios titulares, o para desarrollar labores que se requieran para cubrir las necesidades

del servicio que no pueden ser atendidas por el titular ausente o aquellas que nadie cumple dentro de la organización. // De igual manera, la administración pública puede acudir a la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales para desarrollar esas actividades (Ley 80 de 1993 art. 32.3.), siempre y cuando se trate de funciones excepcionales y se contraten por el término estrictamente indispensable. En desarrollo del objeto contractual, el contratista es autónomo en su ejecución y por lo tanto no se generan prestaciones sociales, dado que no existe el elemento subordinación que es consustancial a la relación laboral. // Debido a que varias entidades del Estado han apelado de manera creciente a la figura del contrato de prestación de servicios, incluso con consecuencias adversas tanto para los derechos de los trabajadores como para el patrimonio público, fue expedida la Ley 909 de 2004 en cuyo artículo 21 se contempla la figura de los empleos temporales, como medio excepcional para cubrir las necesidades transitorias o excepcionales del servicio, sin desmedro de los derechos salariales y prestacionales de los trabajadores. (…) Por consiguiente, a pesar del avance que desde múltiples aristas significó la creación legal de las plantas transitorias, la Sala considera que la facultad que confiere la ley a la administración para crear este tipo de empleos no es omnímoda, sino que debe recurrir a esta figura únicamente en los supuestos señalados en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, como son: a) cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; b) desarrollar programas o proyectos de duración determinada; c) suplir necesidades

de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales y d) desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución. (…) La justificación de cada una de las anteriores hipótesis –todas ellas de carácter temporal o transitoriodebe estar reflejada de manera prístina en el estudio técnico que da lugar a la creación de la planta temporal, así como la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. (…) Así las cosas, no es posible que se acuda a la creación de empleos temporales en la administración pública para desdibujar las causales previstas en la propia Ley 909 de 2004. Si bien el artículo 125 de la Constitución autoriza al legislador a establecer regímenes distintos a la carrera administrativa, bajo el enunciado “los demás que determine la ley”, lo cierto es que la regulación de todos los empleos en los órganos y entidades del Estado, tiene por referente necesario a la carrera y a sus distintos componentes, entre los cuales se encuentra el mérito que, siendo “el aspecto nodal que otorga sentido al principio de carrera administrativa”, en cuanto “criterio axial para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado”, tiene influencia más allá de la carrera administrativa, pues también para los cargos que no pertenezcan a ella se requiere que los servidores públicos “muestren las mayores habilidades, conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 125 / LEY 909 DE

2004 - ARTÍCULO 21 / DECRETO REGLAMENTARIO 1227 DE 2005ARTÍCULO 96

EXHORTO - Crear una planta de personal en la DIAN de carácter permanente que posteriormente se someta a concurso de méritos / APLICACIÓN DEL

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

CONCURRENCIA

[L]a Sala exhortará a la DIAN, al Departamento Administrativo de la Función Pública y al Gobierno Nacional, para que en aplicación de los principios de coordinación y concurrencia a que hace alusión el ordenamiento superior, determinen en el marco de sus competencias crear una planta de personal de carácter permanente tal como lo sostiene uno de los estudios técnicos allegados como prueba en este proceso y posteriormente la sometan a concurso de méritos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00682-01(AP)

Actor: SINDICATO DE UNIFICACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS DE LA

DIAN

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Y OTROS Sin que se advierta causal de nulidad, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 30 de enero de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró no probadas las excepciones propuestas por las entidades

demandadas y denegó las pretensiones formuladas por el Sindicato de Unificación Nacional de Empleados de la DIAN - SIUNEDIAN. SÍNTESIS DEL CASO Durante los años 2011 y 2012, fueron expedidos en su orden los Decretos Reglamentarios n.º 4951 y 18371, mediante los cuales se crearon más de tres mil cuatrocientos empleos temporales en la planta de personal de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), al amparo de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 909 de 20042. El Sindicato cuestiona esta reforma, por cuanto las actividades o funciones que son desarrolladas por estos servidores temporales son las mismas que durante largos años fueron desarrolladas por personal supernumerario. Ello denota un comportamiento contrario a la moralidad administrativa, en la medida en que se utiliza la figura de creación de empleos de carácter temporal para atender necesidades permanentes. El abuso en la utilización de dicha figura, según la organización sindical, también constituye una amenaza al patrimonio público, pues el desconocimiento de los precedentes constitucionales que establecen la obligación de crear empleos estables, puede derivar en condenas de las jurisdicciones laboral y contencioso administrativa en detrimento del erario.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda 1 Expedidos con base en las facultades otorgadas por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998.

2 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. El artículo 21 de la norma en comento dispone:

“Artículo 21. Empleos de carácter temporal. 1. De acuerdo con sus necesidades, los organismos y entidades a los cuales se les aplica la presente Ley, podrán contemplar excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio. Su creación deberá responder a una de las siguientes condiciones: a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada; c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución. 2. La justificación para la creación de empleos de carácter temporal deberá contener la motivación técnica para cada caso, así como la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. 3. El ingreso a estos empleos se efectuará con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. 4. Adicionado por el art. 6, Decreto Nacional 894 de 2017.” El apoderado del Sindicato de Unificación Nacional de Empleados de la DIAN – SIUNEDIAN (en adelante el Sindicato) mediante escrito presentado el 14 de diciembre de 2012 en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca3, presentó acción popular con el fin de obtener el amparo de los derechos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Como consecuencia de la protección de los derechos colectivos, el Sindicato solicitó que se ordene a la DIAN “la creación de los empleos permanentes sometiéndolos a las reglas de la carrera específica, nombrando a los empleados temporales, antiguos supernumerarios, en provisionalidad”4. Los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda consisten en que la DIAN ha evadido la responsabilidad de crear los empleos para cubrir las necesidades permanentes del servicio, y durante muchos años solo ha acudido a la figura jurídica del supernumerario para conjurar la insuficiencia de personal en la entidad, en un claro abuso de las normas que rigen dicha figura. En ese sentido, indicó que a la luz de lo dispuesto en el artículo 83 del Decreto Ley n.º 1042 de 1978, la vinculación de personal supernumerario solo es procedente para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencia o vacaciones, o para desarrollar actividades netamente transitorias por un lapso no mayor a tres meses, salvo autorización expresa del gobierno nacional. De igual manera, el actor precisó que el artículo 22 del Decreto n.º 1072 de 1999 autoriza el nombramiento de personal supernumerario para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad de curso-concurso. Incluso la norma permite la vinculación de

estudiantes por un lapso no mayor a seis meses, para que realicen prácticas o pasantías que complementen su formación teórica. En contravía de lo dispuesto en las anteriores disposiciones y de la jurisprudencia constitucional, la organización sindical afirmó que en la DIAN es habitual la vinculación de supernumerarios por lapsos mayores a los permitidos por la ley, en cargos que no se encontraban vacantes temporalmente y para cumplir funciones 3 Folio 35 c. 1. 4 Cfr. Folio 33 C.1. permanentes que demandan la creación de empleos fijos en la planta de personal. Ahora, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieron el Decreto n.º 4951 de 30 de diciembre de 2011, mediante el cual creó una serie de empleos temporales para garantizar el cumplimiento del Plan Anual Antievasión y Lucha contra el Contrabando, el Fortalecimiento de la Gestión Humana y de la Gestión Documental. Según la parte actora, el cumplimiento de esas finalidades no responde a un fenómeno coyuntural sino que hace parte de los planes anuales de la entidad. De hecho, la Resolución n.º 003 de 2 de enero de 2012, por la cual se efectúan los nombramientos temporales, contiene una motivación relacionada con la necesidad de que los funcionarios designados cumplan con el plan de choque contra la evasión que comprende la fiscalización tributaria y aduanera, funciones que a la luz de lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-540 de

1996, son permanentes en el tiempo. En igual sentido, el 3 de septiembre de 2012, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieron el Decreto Nº 1837 de esa anualidad, mediante el cual se creó una serie de empleos temporales hasta el 31 de diciembre de 2014, con lo cual se acepta que las actividades a realizar no son temporales sino permanentes. Indicó que otra de las finalidades perseguidas con la designación de empleados transitorios, según la Ley 909 de 2004, consiste en atender las necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales. En este caso, el sindicato manifestó que la vinculación de los empleados temporales no obedece a la aplicación de este supuesto, sino a la necesidad de resolver un problema de fondo cuya solución se encuentra en la creación de cargos estables en la planta de personal y que sean proveídos una vez agotados los procedimientos propios del sistema específico de carrera administrativa. Expresó la parte demandante que la designación de empleados temporales desconoce el precedente constitucional relacionado con la prohibición de acudir a la tercerización laboral y a la creación de nóminas paralelas en las entidades públicas. Al respecto, la demanda hace alusión a la sentencia C-614 de 2009 de la Corte Constitucional, que efectuó el análisis de constitucionalidad al artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, que proscribe la suscripción de contratos de prestación de servicios para atender funciones de carácter permanente. La Corte consideró que dicha disposición resultaba ajustada a la Constitución Política, entre otras razones

porque no sólo limita la discrecionalidad de las autoridades administrativas sino también la libertad de configuración del legislador, lo cual implica que el ejercicio de funciones permanentes en la administración, exige la creación de empleos públicos que deben ser provistos en igualdad de oportunidades para los trabajadores en atención al mérito. Mencionó que la Corte Constitucional en sentencia C-094 de 2003, examinó la constitucionalidad del numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establece como falta gravísima disciplinaria, la suscripción de contratos de prestación de servicios para el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación. De este precedente, el sindicato sostiene que [la] DIAN desconoce la obligatoriedad de crear los empleos permanentes en la planta de personal y se inclina por mantener cierta interinidad en las funciones permanentes que desde hace más de diez (10) años desarrollaron en primera medida bajo la figura del supernumerario y hoy como empleados temporales, frente a actividades que por el decurrir de todos esos o gran mayoría de esos empleados, deben estar nombrados en propiedad, es decir en carrera administrativa o en situación de provisionalidad, en cargos permanentes en la planta de personal5. En igual sentido, hizo mención a la sentencia C-690 de 2011 de la Corte Constitucional, que resolvió sobre la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2011, que prohíbe a los entes públicos encubrir relaciones laborales a través de las distintas modalidades de tercerización como

las cooperativas de trabajo, al igual que trajo a colación la sentencia C-171 de 2012, que reiteró las reglas contenidas en la sentencia C-614 de 2009. En suma, el sindicato solicitó la protección de la moralidad administrativa y el patrimonio público, pues considera que es una obligación de la DIAN crear los empleos de forma permanente y no a través de plantas temporales, dadas las condiciones actuales del servicio. 5 Cfr. Folio 28 C.1.

2. Contestación de la demanda 2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: al respecto expresó que el sindicato no puntualizó los supuestos fácticos sobre los cuales edifica la violación de los derechos colectivos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, máxime si entre esa entidad y la DIAN existe plena autonomía administrativa y financiera.

Propuso las excepciones de (i) improcedencia de la acción popular, (ii) ausencia de violación de los derechos colectivos, (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva e (iv) inexistencia de violación de los derechos respecto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en razón a que el sindicato no expresó las razones por las cuales considera que esa entidad vulneró la moralidad administrativa y el patrimonio público. 2.2. Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública presentó escrito de oposición a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes razones:

(i) el sindicato trata de manera indistinta las figuras jurídicas de los supernumerarios con los empleados temporales, lo cual constituye una confusión desde el punto de vista normativo, (ii) la creación de empleos de carácter temporal en la planta de personal, supone una de las siguientes finalidades: (a) cumplir funciones que no hacen parte de las actividades permanentes de la entidad, (b) suplir la sobrecarga de trabajo por hechos excepcionales, (c) desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional por una duración no mayor a doce (12) meses. Para acreditar cada uno de los anteriores supuestos, debe existir un estudio técnico detallado que justifique la creación de estos empleos y la apropiación y disponibilidad presupuestal requerida para pagar los salarios y prestaciones sociales que se generen. En cuanto al mecanismo para la selección del personal, se utilizará la lista de elegibles vigente y en caso de no ser posible debe realizarse un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. (iii) Las circunstancias que motivaron la creación de empleos temporales en la planta de personal de la DIAN cumple cada uno de estos requisitos. En efecto, el estudio técnico que justificó la creación de dichos puestos de trabajo, determinó: (a) que la DIAN tiene un sistema específico de carrera, administrado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, que implica que los procesos de selección por concurso resulten más dispendiosos, (b) que en el mes de junio de 2009 se solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil adelantar el proceso de convocatoria a concurso para proveer más de ochocientos empleos sin que a la

fecha se haya surtido el proceso de selección y (c) que debido al estancamiento en la carrera administrativa por más de diez (10) años, generó que un alto porcentaje de empleados públicos de los niveles técnico y asistencial recibieran títulos de pregrado y posgrado de educación formal y no tuvieran la oportunidad de ascender pese a las necesidades del servicio. Por tal razón se acudió a la figura de los empleos temporales para satisfacer la demanda de la ciudadanía. (iv) Concluyó que no es procedente la acción popular en el presente caso, en razón a que el sindicato no acreditó que la conducta desplegada por la administración resulte amañada, irregular o corrupta. Al contrario, la creación de cargos temporales en la DIAN se ampara en lo establecido en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004. 2.3. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República El Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó su desvinculación de los efectos de la sentencia cualquiera fuere el sentido en que sea proferida, por existir falta de legitimación en la causa por pasiva, o en su defecto que sea denegada por improcedente por ausencia de violación o puesta en riesgo de derecho colectivo alguno. Además sustentó lo siguiente: (i) Se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no existe un capítulo aparte de los fundamentos normativos sobre el cual se construya el concepto de violación de los derechos colectivos por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, (ii) dentro de las funciones asignadas a ese Departamento no se

encuentra a cargo la responsabilidad de representar a otras autoridades, ni la de expedir los actos administrativos objeto de debate en este proceso. Finalmente, propuso como excepción previa la de “incapacidad o indebida representación del demandante”, por cuanto el poder presentado por el abogado no fue suscrito por la persona que se supone representante del sindicato. Aclaró que si bien el apoderado aportó copia de una certificación de existencia y representación del organismo, dicho documento tiene como fecha de expedición de 13 de marzo de 2012, vale decir, por fuera de los seis (6) meses que se exigen para acreditar esa representación legal. Así mismo, presentó la excepción de “haberse notificado la admisión de la demanda a persona diferente”, en razón a que la acción popular fue admitida en contra de la Presidencia de la República, pero la notificación se surtió respecto al Departamento Administrativo de ese organismo, que reviste un carácter independiente y cuyas funciones, atribuciones y responsabilidades son diferentes. 2.4. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIANLa DIAN se opuso a las pretensiones, así: (i) destacó que la DIAN puede acudir a la figura jurídica de los supernumerarios para designar personal de forma temporal con el fin de cumplir funciones de naturaleza transitoria, bien sea para suplir las vacancias de los empleados públicos o bien para desarrollar labores que se requieran para cubrir las necesidades del servicio. (ii) Los empleos de carácter temporal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, pueden ser creados en la planta de personal de las entidades, siempre que exista un sustento técnico que así lo determine, para lo cual será

necesario contar con la apropiación y la disponibilidad presupuestal necesaria para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. Requisitos que fueron cumplidos a cabalidad, con la creación de la planta de personal en la DIAN a través de los Decretos 4951 de 2011 y 1837 de 2012. (iii) El proceso de creación de estos empleos temporales no supone una afectación a la moral administrativa ni tampoco una amenaza al patrimonio público, pues la preocupación del accionante respecto a eventuales condenas por la aplicación de la teoría del contrato realidad es inexistente. El proceder de la administración se enmarca dentro de las diferentes herramientas legales que permiten la vinculación de personal temporal con el lleno de garantías, respaldado en estudios técnicos, jurídicos y financieros.

3. La sentencia apelada El 30 de enero de 20146, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda, a partir de las siguientes razones: En cuanto al primer medio exceptivo propuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, atinente a la improcedencia de la acción popular, estimó que no estaba llamado a prosperar como quiera que el demandante sí expresó las razones por las cuales considera que existe vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados.

En cuanto a la excepción de ausencia de violación de los derechos colectivos, consideró que la misma se relaciona con el objeto de la controversia, por lo que sería abordada en el estudio de fondo. Respecto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el a quo

concluyó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público si se “encuentra directamente relacionado con los cargos de la DIAN al expedir junto con la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública el Decreto 1837 de 2012, “Por el cual se crean unos empleos temporales en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN”, cargos que son materia de discusión en este proceso”7. En lo relacionado con la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, determinó que el sindicato precisó con claridad las normas que consideró vulneradas, al igual que los hechos que fundamentan las pretensiones y las razones que a su juicio indican que la Presidencia tiene injerencia en la presunta violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio 6 Folios 526 a 565 C. Ppal. 7 Cfr. Folio 555 C. Ppal. público, a través de la creación de los empleos temporales en la planta de personal de la DIAN. Finalmente, frente a los ataques formulados por el apoderado de la DIAN, determinó que los mismos se relacionan directamente con el objeto de la controversia, por lo cual debían ser estudiados con el fondo del asunto. En ese orden de ideas, el juzgador constató que las pruebas documentales allegadas al expediente, como son la Resolución Nº 003 de 2 de enero de 2012, los Decretos n.º 4951 de 2011 y 1837 de 2012, el Plan de Choque contra la

Evasión 2012, el Estudio Técnico y el registro presupuestal para los cargos temporales en la DIAN, carecen de valor probatorio por no haber sido aportadas en original o en copia auténtica, conforme lo ordena en los artículos 253 y 254 del C.P.C., en consonancia con la interpretación efectuada sobre dichas disposiciones por la Corte Constitucional en la sentencia T-1117 de 20088. Sin perjuicio de lo anterior, determinó que de las pruebas aportadas no se logra inferir que los empleos temporales en la DIAN hayan sido creados de manera contraria a la moralidad administrativa. En ese sentido, recordó que para que pueda hablarse de una lesión a este derecho e interés colectivo debe existir, necesariamente, una trasgresión al ordenamiento jurídico, al tiempo que debe acreditarse la mala fe de la administración. En criterio del tribunal, no toda irregularidad administrativa constituye, per se, violación de este derecho c