CE-25000-23-41-000-2012-00709-01-2014

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR – Caducidad de la acción cuando hay restablecimiento automático / RECHAZO DEMANDA La declaratoria de nulidad del acto acusado generaría un restablecimiento automático del derecho a favor de la señora Luz Marina Sandoval de Rincón, quien considera tener mejor derecho sobre el bien inmueble denunciado como de vocación hereditaria por parte del señor Mario Díaz Sandoval. En efecto, de la lectura del concepto de violación se observa que el actor alega que la señora Luz Marina Sandoval de Rincón, presuntamente adquirió mediante contrato de compraventa el bien inmueble que el señor Mario Díaz Sandoval pretende sea adjudicado previo proceso judicial al ICBF. Conforme a lo anterior, el actor tenía la carga procesal de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación, notificación, comunicación o ejecución.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 169

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00709-01

Actor: ALBERTO ROSADO CAPATAZ

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

Referencia: APELACION AUTO – MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte actora contra la providencia de 4 de febrero de 2013, por la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”), rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES El 19 de diciembre de 2012, el ciudadano Alberto Rosado Capataz, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda de nulidad contra la Resolución 2125 de 2009 (13 de agosto) por la cual el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Bogotá, reconoció “la calidad de denunciante al señor Mario Díaz Sandoval, identificado con la cédula de ciudadanía número 12.094.763 de Neiva, por la denuncia de vocación hereditaria D-2306”.

II. EL AUTO RECURRIDO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 4 de febrero de 20131, rechazó la demanda por caducidad, debido a que la Resolución No 2125 de 2009 (13 de agosto), fue notificada personalmente el 19 de agosto de 2009, de donde habiéndose presentado la demanda el 19 de diciembre de 2012, resultaba extemporánea, pues para entonces había operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

Asimismo, precisó que si bien es cierto, el actor interpuso el medio de control

como de nulidad simple, el procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que de la declaratoria de nulidad del acto acusado produciría un restablecimiento automático del derecho.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor sostuvo que debe admitirse la demanda, pues fue presentada de “manera excepcional” en tanto que se trata de un acto administrativo expedido con infracción de normas constitucionales y legales, falsamente motivado y que no genera un restablecimiento automático del derecho a favor suyo o de un tercero, en tanto fue expedido con fundamento en documentos públicos falsos. 1 Cuaderno 1, folios 68 a 70.

Afirmó que debe admitirse la demanda como de nulidad simple, pues a su juicio, el acto administrativo acusado afecta gravemente el orden público, en tanto que se encuentra fundamentado en documentos falsos, que afectan el interés general y particular.

IV. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procedía rechazar la demanda de nulidad interpuesta contra la Resolución 2125 de 2009 (13 de agosto), expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por cuanto se presentó por fuera del término de caducidad al tener que tramitarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.1. Del medio de control de nulidad contra actos de carácter particular y la caducidad de la acción.

En cuanto a la procedencia del medio de control de nulidad contra actos de contenido particular, el artículo 137 del C.P.A. y C.A., dispone que serán demandables por este medio de control dichos actos cuando: (i) Con la demanda

o la declaración de nulidad del acto acusado no se genere un restablecimiento del derecho a favor del actor o de un tercero; (ii) se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o, (iv) la ley consagre su procedencia expresamente. De otra parte, en caso de que se genere un restablecimiento automático del derecho, la demanda debe tramitarse conforme a las reglas previstas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto la norma dispone: “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en

materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. (Se subraya). Ahora bien, en caso de que la demanda deba tramitarse conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 164 del C.P.A. y C.A., el término para presentarla es de cuatro (4) meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según sea el caso. En efecto, la norma dispone: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales” Asimismo, según lo dispuesto en el artículo 169 del C.P.A y C.A. son causales de rechazo de la demanda: “Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la

demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. (Se resalta) 4.2. El caso concreto En el caso presente, el actor pretende que se declare la nulidad de la Resolución 2125 de 2009 (13 de agosto), por la cual el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Bogotá, reconoció “la calidad de denunciante al señor Mario Díaz Sandoval, identificado con la cédula de ciudadanía número 12.094.763 de Neiva, por la denuncia de vocación hereditaria D-2306”. Dispone el

acto acusado: “El Director (E) Regional Bogotá de Instituto Colombiano de Bienestar Familiar En ejercicio de la función consagrada en el artículo 99 del Decreto 2388 de 1979 modificado por el Decreto 3421 de 1986, y el numeral 4.6.1.3. del artículo 12 de la Resolución 0690 de 2004, Resolución 1710 de 2004, y Considerando: Que el día diez y siete (17) de junio de 2009, siendo las 05:00 pm se presentó ante el ICBF Regional Bogotá, el señor Mario Díaz Sandoval, identificado con la cédula de ciudadanía número 12.094.763 de Neiva, y radicó un escrito bajo el número 020195, denunciando la vocación hereditaria del ICBF en la sucesión del señor VAISBERG CHETJER LEÓN (q.e.p.d.) (…) Los bienes denunciados son los siguientes:

1. Apartamento 301 ubicado en la carrera 25 No 40-46, con folio de

matrícula inmobiliaria No 50C-209302, donde la anotación No 6 se

encuentra registrada la sucesión de Kolfman de Vaisberg Raquel a

VAISBERG CHETJER LEÓN.

2. Todos los enseres relacionados en el oficio con radicación interna No 023867 de 21 de junio de 2009, dirigido a la Dra. Elvira Liliana Vives Mier y suscrito por el funcionario del Grupo Administrativo de esta Regional.

Resuelve: Artículo primero: Reconocer la calidad de denunciante al señor Mario Díaz Sandoval, identificado con la cédula de ciudadanía número 12.094.763 de Neiva, por la denuncia de vocación hereditaria D-2306 30-06-09 de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta

Resolución.

Artículo segundo: Como consecuencia de lo anterior, la (sic) denunciante deberá suscribir el contrato estatal de denunciante, con el fin de hacer efectiva la denuncia formulada, al igual que constituir póliza de cumplimiento. Si suscrito el contrato por el ICBF, la denunciante no hiciere los mismo, o si por su culpa el contrato no puede legalizarse dentro de los treinta (30) días siguientes a su suscripción, el ICBF podrá adelantar el proceso sin que el denunciante tenga derecho a participación económica alguna, conforme a lo establecido en el Decreto 2388 de 1979.

Artículo tercero: Esta Resolución deberá notificarse de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo, advirtiendo que contra ella procede el recurso de reposición ante la Dirección Regional ICBF Bogotá y de apelación ante la Dirección General del ICBF.

Artículo cuarto: La presente Resolución, rige a partir de su expedición.”

Ahora bien, los artículos 99 y 103 del Decreto 2388 de 19792, establecen los requisitos para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (-ICBF), reconozca la calidad de denunciante de vocación hereditaria de la institución, respecto de un bien determinado. En ese sentido, las normas disponen: “ARTÍCULO 99. Toda persona que descubra la existencia de un bien vacante o mostrenco, o de vocación hereditaria, deberá hacer su denuncia por escrito, ante la Dirección General o Dirección Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, según la ubicación del bien o el lugar de tramitación del respectivo juicio. 2 “Por el cual se reglamentan las leyes 75 de 1968, 27 de 1974 y 7o. de 1979”. En el escrito de denuncia se incluirá la afirmación de que el denunciante procede de buena fe. Esta afirmación se hará bajo la gravedad del juramento que se considerará prestado por la presentación personal del escrito. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar hará la estimación del valor comercial del bien denunciado. En el mismo documento el denunciante manifestará su propósito de celebrar el respectivo contrato para obtener la declaración judicial, que los bienes son vacantes o mostrencos y su adjudicación al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En el texto del contrato se estipulará la participación que corresponda al denunciante, de acuerdo con la escala establecida en el artículo 107 del presente Decreto. PARÁGRAFO. No se entenderá como descubrimiento el de aquellos bienes cuya existencia haya sido divulgada por cualquier medio de comunicación masiva o denunciada para el Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar por cualquiera de sus funcionarios, con anterioridad a la pretensión del particular interesado. (…) ARTÍCULO 103. La Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o la Dirección Regional respectiva, previa verificación de las condiciones a que se refiere el artículo 99 del presente Decreto, decidirá si hay o no lugar al reconocimiento del denunciante, mediante resolución motivada. Si hubiere varias denuncias sobre el mismo bien, y que reúnan las condiciones del artículo 99 de este Decreto, se reconocerá al que hubiere presentado la denuncia en primer término.” En efecto, la Resolución 2125 de 2009 (13 de agosto), fue expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con la finalidad de reconocer la calidad de denunciante del señor Mario Díaz Sandoval, respecto de la situación sucesoral de los bienes del señor Vaisberg Chetjer León, en la que la entidad podría eventualmente derivar un derecho patrimonial. Asimismo, se advierte que el reconocimiento de la calidad de denunciante tiene como finalidad la celebración de un contrato en virtud del cual el denunciante se obliga a iniciar el trámite judicial correspondiente para obtener la adjudicación de los bienes denunciados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a cambio del reconocimiento de una remuneración monetaria, según lo dispuesto en el artículo 107 del Decreto 2388 de 19793. Por su parte, de la lectura de la demanda se observa que la declaratoria de nulidad del acto acusado generaría un restablecimiento automático del derecho a favor de la señora Luz Marina Sandoval de Rincón, quien considera tener mejor

derecho sobre el bien inmueble denunciado como de vocación hereditaria por parte del señor Mario Díaz Sandoval. En efecto, de la lectura del concepto de violación4 se observa que el actor alega que la señora Luz Marina Sandoval de Rincón, presuntamente adquirió mediante contrato de compraventa el bien inmueble que el señor Mario Díaz Sandoval pretende sea adjudicado previo proceso judicial al ICBF. Asimismo, la Sala considera que no asiste razón al recurrente cuando señala que el acto administrativo acusado afecta gravemente el orden público y económico, en tanto que se encuentra fundamentado en documentos presuntamente falsos, pues la expedición del acto acusado únicamente legitima al denunciante del bien para celebrar un contrato con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que a su costa y en el marco de un proceso de jurisdicción ordinaria, demuestre que el bien es de vocación hereditaria de la entidad y que una vez finalizado el proceso con dicha declaración, se genere a su favor una remuneración económica. Así pues, del reconocimiento de dicha calidad tan solo surge una expectativa eventual económica hasta que el bien efectivamente ingrese en las arcas del Instituto, lo que desvirtúa la alegada afectación del orden económico o del orden público. Asimismo, respecto de la falsedad de los documentos en que se fundó el reconocimiento de la calidad de denunciante del señor Mario Díaz Sandoval, se pone de presente, que el actor tiene la posibilidad de alegarla en el proceso judicial que debe adelantarse para que el bien inmueble objeto de la controversia 3 “Artículo 107. <Artículo modificado por el artículo 4 del Decreto 3421 de 1986. El nuevo texto es el

siguiente:> Los denunciantes de bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias, una vez los respectivos bienes ingresen real y materialmente al patrimonio del Instituto, tienen derecho al pago de una participación económica, sobre el valor efectivamente percibido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo a la siguiente escala: Sobre los primeros veinte millones de pesos ($ 20.000.000.00) el treinta por ciento (30%); sobre el excedente de veinte millones de pesos ($ 20.000.000.00) hasta cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000.00) el veinte por ciento (20%); y sobre el excedente de cincuenta millones de pesos ($ 50.000.00) el diez por ciento (10%)”. 4 Cfr. Fls 56 y 61 del cuaderno del Tribunal. sea adjudicado en favor del ICBF; y, que conforme con lo señalado en la demanda se viene adelantando el correspondiente proceso penal en el cual se determinara si efectivamente los documentos señalados por el actor son falsos. Conforme a lo anterior, el actor tenía la carga procesal de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación, notificación, comunicación o ejecución. Ahora bien; el acto acusado fue notificado el 19 de agosto de 20095, por lo cual el término de caducidad de la acción empezó a correr del 20 de agosto al 20 de diciembre del mismo año, fecha en la cual la Administración de Justicia se encontraba en vacancia judicial, de modo que el término máximo para interponer la demanda concluía el 12 de enero de 2010.

Fuerza es, entonces concluir que la presentación de la demanda fue extemporánea (19 de diciembre de 2012), pues el 12 de enero de 2010, caducó el término para presentarla. En consecuencia, se confirmará el auto recurrido. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E CONFÍRMASE el proveído apelado, por las razones expuestas en esta providencia. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. 5 Cuaderno 1, folio 4. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO