CE-25000-23-41-000-2013-00164-02(AC)A-2015

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma y modifica sanción / INCIDENTE DE DESACATO - Incumplimiento a fallo proferido en acción de tutela La inconformidad de los accionantes y el motivo de la sanción impuesta radica en que pese a los pronunciamientos de la Alcaldía de Fúquene y de la UNGRD no se ha cumplido el fallo de tutela y con ello la entrega de los auxilios a los que hubiere lugar. Observa la Sala que la Alcaldía del Municipio de Fúquene entregó el 21 de marzo de 2013 las planillas respectivas para dar cumplimiento al fallo de tutela, y dicha información fue devuelva hasta el 25 de julio del mismo año por la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres, al encontrar inconsistencias en la información, falencia que fue subsanada en las listas entregadas el 30 del mismo mes. Pese a lo anterior, la UNGRD mediante oficio 031839 del 22 de agosto de 2013 solicita al Alcalde Luis Santiago Rodríguez un informe de las miembros de cada hogar, señalando el jefe o cabeza de familia del mismo, esto con base en el informe presentado el 27 de febrero del año en curso. Se traen a colación los informes presentados y las correcciones solicitadas con sus respectivas fechas para declarar, contrario a lo hecho por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que es la actuación dilatoria de una sola entidad la que ha impedido el cumplimiento a cabalidad de la orden judicial. (…) Así las cosas, con la corrección inicial se pudieron subsanar las falencias de los planillas. Sin embargo, la actuación de la Unidad accionada no solo retardó la decisión, sino que ha impedido el

cumplimiento del fallo, actuación contraria al principio de celeridad y economía de la administración, con lo que se configura la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, sin justificación alguna. En consecuencia de lo anterior, se confirmará la providencia objeto de consulta en el sentido de encontrar probado el incumplimiento, pero se modificará el numeral segundo, toda vez que sólo se encuentra como responsable al Director de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil trece (2013).

Radicación número: 25000-23-41-000-2013-00164-02(AC)

Actor: ARNULFO ANTONIO LÓPEZ CHIVIRI Y OTROS

Demandado: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y OTRO Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 04 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “A”, que sancionó al doctor Carlos Iván Márquez Pérez en su calidad de Director General de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y al Alcalde del Municipio de Fúquene, Luis Santiago Rodríguez Briceño, con multa para cada uno equivalente a dos (2) salarios

mínimos legales mensuales vigentes.

A. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Los señores Arnulfo Antonio López Chiriví, Gricelda Pachón Castiblanco, María Olga Acevedo Vega, María Naida Tinjacá Guatava, María Dolly Prado Buitrago,

Flor Marina Bejarano Castiblanco, Carlina Chacón Chiquiza, Rubia Helena Martínez Torres, Henry Alberto Fajardo Matiz, Leonardo Alexander Castiblanco Cortés, Jesús Alberto Fajardo Moreno, Jaime Enrique Castiblanco Forero, Luz Herminda Rodríguez Briceño, Silvino Forero Ramírez, Olga Martínez de Chacón, Macedonio Pacho Forero, Hugo Hernán Forero Briceño, Ana Lucía Páez de Forero, Jaime Martínez Forero, Ana Josefina Castiblanco Rodríguez, Ulises Cruz Galeano, Jorge Eliecer Castiblanco Neusa, María Teresa Forero Sánchez, Crisanta Forero de Redondo, Mercedes Rocha, Angelino Martínez Guevara, Janira Redondo Forero, Pablo Enrique Forero Ramírez, Claudia Milena Forero Cañón, Ana Luisa Forero Ramírez, Ana Beatriz Cañón Bonilla, María Lilia Navarrete Hurtado, Yeny Marcela Navarrete, Alvaro Cañón Romero, Leidy Tatiana Pinilla Marroquín, Jorge Efraín Espejo Gutiérrez, Daniel Fernando Parra Cañón, Nuvia Consuelo Pinilla, María Aliria Moreno Castiblanco, Belarmina Pachón de Castiblanco, Alicia Briceño Carrillo, Mario Edulfo Rincón Russi, José Nolberto

Lancheros Pachón, Amanda Cristina Pinilla López, Sergio Alfonso Briceño Navarrete, Pablo Achury Suárez, Alfredo Forero Ramírez, Nubia Yaneth Forero Gacha, William Germán Achury Aguilar, María del Tránsito Cañón Bonilla, Mayuri Pulido Castiblanco, Gregorio Cañón Neusa, María Luisa Pinilla López, Celenia Moscoso Rincón, Gloria Elisa Pachón Pinilla, Teófilo Castiblanco Cañón, José Humberto Rodríguez Rodríguez, Clara Natividad Martínez de Chacón, Julio Alberto Fuentes Manosalva, Hilario Castiblanco Bonilla, Biviana Forero Ramírez, Luis Orlando Márquez Pinilla, Omar Hernando Briceño Romero, Ricardo López, Ana Silvia Briceño de Castiblanco, Orlando Espejo Gutiérrez, María Epifania Forero Ramírez, Julio Cesar Cañón Forero, Leopoldo Forero Ramírez, María Graciela Cañón Ramírez, Argemiro Briceño Briceño, Sonia Forero Forero, Nini Yojhana Lancheros Chacón, Elsa María Rodríguez Rodríguez, Jimmy Andrés Pinilla Espejo, Anselmo Martínez Guevara, Alba Leonice Cortés Paez, Jaime Alirio Pinilla López, Nidya Rocío Cañón Forero, María Ernestina Forero Ramírez, Maryory Yesmy Carolina Sánchez Cortés, Idali Martínez Guevara, Dora Liz Forero Forero, Martha Cecilia Cruz Murcia, Ana Inés Castiblanco de Pulido, Alirio Martínez Forero, Ana Betulia Castiblanco de Moreno, José del Carmen Nieto

Vargas, Crispín forero Pulido, Patricia Forero Paez, Luis Eduardo Rodríguez Briceño, Luis Antonio Rodríguez Rodríguez, Flor alba Forero Chacón, Marcedonio Casas Salinas, Gloria Aurora Hurtado Forero, Eduardo Lancheros Cubillo, Rubén Darío Forero Bogoya, Misael Rodríguez Castiblanco, Gilberto Ángel, María Aguedita Castiblanco, Julia Guevara Ayanegua, Yolanda Ardila Santana, Jonny Alexander Arévalo Forero, Ligia Leonor Castiblanco Páez, Flor Matilde Rodríguez Rodríguez, Mario Sánchez Hurtado, Eduardo Chacón Peña, Mario Briceño Paez, Pablo Luis Cruz Pereira y Luz Adriana Pachón Castiblanco, por intermedio de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Municipio de Fúquene (Cundinamarca), por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna y a la vida en conexidad con la salud. Mediante sentencia del 26 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca accedió a las pretensiones de la acción de tutela y, en consecuencia, le ordenó a la Alcaldía municipal de Fúquene que en el término de 10 días contados a partir de la notificación de la providencia, revisara la situación particular de cada uno de los accionantes y determinara si se acreditaban los requisitos establecidos por la Resolución Nº 074 de 2011 y de comprobarse el cumplimiento, en un término igual, gestione la entrega del auxilio que brinda el

Gobierno Nacional a los damnificados y que está a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. La decisión fue impugnada ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que mediante providencia del 21 de junio de 2012 modificó la decisión tomada y en consecuencia ordenó al Alcalde del municipio accionado la remisión de las planillas diligenciadas relacionada a los afectados por la Ola Invernal a la UNGRD en un término de 10 días, para que esta última gestione lo correspondiente a la entrega del auxilio a las personas que cumplen con los requisitos de la Resolución No. 074 de 2011. Así las cosas, el 8 de mayo de 2013 el apoderado de los accionantes promovió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incidente de desacato, al considerar que las entidades accionadas no han dado cumplimiento al fallo de tutela.

B. La decisión objeto de consulta Mediante providencia del 10 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena sancionó al Alcalde del municipio de Fúquene y al Director de la UNGRD al no dar cumplimiento a la orden judicial.

Dicha providencia expuso que los informes rendidos por las entidades se desprende que sólo se trasladan entre ellos la culpa del incumplimiento, situación que conlleva a que no haya cesado la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.

C. Informes rendidos en el trámite del incidente La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres señaló que el municipio accionado entregó el 21 de marzo de 2013 las planillas de los censos

realizados sin la firma del alcalde, por lo cual le fueron devueltas a la entidad territorial el 11 de junio del año en curso. El 19 de junio de junio de 2013 se remitieron nuevamente las planillas y de la verificación de las mismas, la UNGRD encontró varias inconsistencias como personas reportadas dos veces, incongruencias en números de cédulas, ausencia de 8 tutelantes y 38 registros de personas que no intervinieron en la tutela, por lo cual devolvió a la Alcaldía, mediante oficio del 18 de julio, las planillas para que se hicieran las respectivas correcciones. Expuso que con ocasión del informe fechado el 27 de febrero de la presente anualidad, el Director de la UMATA verificó los listados correspondientes a la presente acción y en consecuencia mediante oficio remitido al Alcalde de Fúquene se le requirió presentara un informe señalando (i) los miembros de cada casa o familia de las 47 reportados como afectadas por la ola invernal, reportando el jefe de cabeza de dicho núcleo familiar, (ii) la situación particular del señor Argelina Martínez Guevara. Así las cosas, demostró que por su parte se ha dado cumplimiento a la acción de tutela y esta a la espera de la actuación de la administración municipal. La Alcaldía del municipio de Fúquene, por medio de apoderado judicial expuso que desde el 21 de marzo de 2013 entregó las planillas correspondientes, sin embargo han sido devueltas en diversas ocasiones, 25 de julio y 6 de agosto por presentarse inconsistencias, las cuales han sido resueltas y enviadas nuevamente

a la UNGRD en un término que no supera los tres días hábiles desde la devolución. Consecuencia de lo anterior, es el cumplimiento inmediato por parte de la administración municipal, en los términos de la tutela, toda vez que le corresponde es a la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres realizar el pago de los subsidios a las personas a quienes le asiste el derecho.

II. CONSIDERACIONES La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto".

Una vez protegido un derecho fundamental que resultare vulnerado, el juez constitucional debe velar por el inmediato y juicioso cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. Los artículos 27 y 52 del decreto mencionado consagran lo siguiente: ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras

cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Así las cosas, resulta claro que el juez de tutela debe hacer uso de todas las medidas necesarias para obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado. Al enterarse del incumplimiento del fallo el juez constitucional debe, en principio, requerir al superior del funcionario a quien correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que lo haga cumplir, y abra el correspondiente proceso disciplinario; y si pasadas 48 horas no ha cumplido, el juez ordenará abrir proceso

contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y se encargará directamente del cumplimiento del fallo. Además, el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. De manera que si bien es cierto que el juez está obligado a velar por el cumplimiento del fallo de tutela acudiendo, si lo considera del caso, a imponer sanción por desacato, también lo es que no siempre será necesario llegar al extremo de sancionar. Es preciso señalar que, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato, tocan el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, lo que quiere decir que basta con que se demuestre que el derecho permanece violado o bajo amenaza y que la orden impartida no se ha materializado; el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, que comporta establecer el grado de responsabilidad del funcionario o funcionarios que debían cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. CASO CONCRETO 1.- Mediante sentencia del 25 de abril de 2012, esta Corporación al decidir en segunda instancia la acción de la referencia ordenó:

1. CONFÍRMASE el fallo de primera instancia, en lo referente al amparo al debido proceso, por las razones expuestas en la presente providencia.

2. MODIFÍCASE la decisión impugnada en cuanto a la orden impartida, en consecuencia, ORDÉNASE al Alcalde del Muncipio de Fúquene para que si no lo ha hecho, en el término de diez (10) días contados a partir de la

notificación de esta providencia, remita las planillas que fueron diligenciadas y suscritas por las autoridades competentes en los formatos de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre, a efectos de que se gestione por parte de dicha unidad la entrega del auxilio económico correspondiente, a quienes cumplan las condiciones establecidas en la Resolución No. 074 de 2011 y tomando como base la información que para el efecto remita el Alcalde del Municipio de Fúquene. 2.- La inconformidad de los accionantes y el motivo de la sanción impuesta radica en que pese a los pronunciamientos de la Alcaldía de Fúquene y de la UNGRD no se ha cumplido el fallo de tutela y con ello la entrega de los auxilios a los que hubiere lugar. 3.- Observa la Sala que la Alcaldía del Municipio de Fúquene entregó el 21 de marzo de 2013 las planillas respectivas para dar cumplimiento al fallo de tutela, y dicha información fue devuelva hasta el 25 de julio del mismo año por la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres, al encontrar inconsistencias en la información, falencia que fue subsanada en las listas entregadas el 30 del mismo mes. Pese a lo anterior, la UNGRD mediante oficio 031839 del 22 de agosto de 2013 solicita al Alcalde Luis Santiago Rodríguez un informe de las miembros de cada hogar, señalando el jefe o cabeza de familia del mismo, esto con base en el informe presentado el 27 de febrero del año en curso. 4.- Se traen a colación los informes presentados y las correcciones solicitadas con sus respectivas fechas para declarar, contrario a lo hecho por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, que es la actuación dilatoria de una sola entidad la que ha impedido el cumplimiento a cabalidad de la orden judicial. La entrega inicial de las planillas fue realizada el 21 de marzo de 2013, fecha para la cual la UNGRD ya tenía conocimiento del informe con base en el cual solicitó corregir las listas entregadas, lo que bien pudo hacer desde esa fecha y no el 22 de agosto del mismo año, transcurridos 5 meses. Por lo menos, no reposa en el expediente prueba alguna, que permita concluir que no conocía desde el 21 de marzo. De igual forma, las correcciones solicitadas con anterioridad a la mencionada, pudieron pedirse desde el primer estudio de las planillas, es decir, situaciones como corrección de cédulas, registro doble de un ciudadano, la ubicación de los accionantes por grupo familiar, entre otros, se pudo señalar desde la primera devolución, a cuentas que el primer estudio se realizó en un plazo de 4 meses. 5.- Así las cosas, con la corrección inicial se pudieron subsanar las falencias de los planillas. Sin embargo, la actuación de la Unidad accionada no solo retardó la decisión, sino que ha impedido el cumplimiento del fallo, actuación contraria al principio de celeridad y economía de la administración, con lo que se configura la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, sin justificación alguna. 6.- En consecuencia de lo anterior, se confirmará la providencia objeto de consulta en el sentido de encontrar probado el incumplimiento, pero se modificará el numeral segundo, toda vez que sólo se encuentra como responsable al Director de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta,

RESUELVE

1. CONFÍRMASE la providencia consultada del 10 de septiembre de 2013, por lo razonado en la parte motiva de esta decisión. 2.- MODIFÍQUESE el numeral segundo, el cual quedará así: “Segundo: IMPÓNGASE sanción de multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional y a cargo de Director General de La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, doctor, Carlos Iván Márquez Pérez, por no cumplir de forma integral el fallo de tutela. El dinero de la multas deberá consignarse dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia.”

2. Notifíquese lo aquí resuelto a las partes, por el medio más expedito.

3. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS