CE-25000-23-41-000-2013-00236-01(AC)A-2013

ACCIÓN DE TUTELA / INCIDENTE DE DESACATO DE LA ACCIÓN DE

TUTELA / GRADO JURISDICCIÓN DE CONSULTA – Revoca sanción / CONFIGURACIÓN DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL DESACATO / INCUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DE TUTELA – Al proferirse la primera instancia del incidente de desacato / CUMPLIMIENTO TARDÍO DE SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / INCLUSIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE VÍCTIMAS / FINALIDAD DEL INCIDENTE DE DESACATO – Cumplimiento del fallo y no la imposición de una sanción / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / REVOCATORIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA Fase objetiva. (…) Al respecto se tiene que el fallo de tutela referido concedió un término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del mismo, plazo que venció sin que la entidad accionada cumpliera la orden impartida, hasta el punto que se dio inicio al incidente de desacato y el a quo requirió de la funcionaria informe sobre el cumplimiento mediante autos de 15 de agosto y 16 de septiembre de 2013, sin obtener respuesta. Es así como, la ausencia de respuesta a los requerimientos efectuados por el juez de tutela, sin lugar a dudas debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato (…) Adicional a lo anterior, del análisis de las pruebas allegadas con posterioridad a la providencia que impuso sanción a la

funcionaria -29 de octubre de 2013-, se encuentra que sólo el 28 de noviembre de 2013 la entidad ejecutó los actos encaminados a dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela, con el proferimiento del Oficio No. 201373014833561 de 28 de noviembre de 2013 y su envío a los actores. En el referido acto administrativo reconoció el hecho victimizante, consistente en el homicidio del señor [J.C.N.H.] y dispuso la inclusión de [K.N.] y [J.C.N.I.] en el Registro Único de Víctimas, acto que fue remitido a la dirección de notificaciones que mencionaron los accionantes en el escrito de desacato. Es así como del análisis de las pruebas allegas a la actuación se tiene que la funcionaria cumplió en forma tardía la orden tutelar, en consideración a que dio respuesta a la petición por fuera del término conferido por el juez de tutela y con posterioridad inclusive a la decisión sancionatoria. (…) Fase subjetiva. Habiéndose acreditado, en grado de plenitud probatoria, el incumplimiento de la orden de amparo en el término concedido en la sentencia de tutela -cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la decisión-, corresponde a la Sala analizar si se presentó responsabilidad de la funcionaria por negligencia o incuria, advirtiendo que la misma no expuso ni acreditó causal alguna de justificación de la conducta, pero solicitó tener como cumplida la orden de tutela, para lo cual allegó la prueba documental encaminada a demostrar que resolvió la petición de los actores en el sentido de reconocer su condición de víctimas y dispuso la correspondiente

reparación administrativa, con lo cual garantizó el derecho fundamental inicialmente conculcado. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la entidad en las condiciones analizadas en el acápite precedente, implica que deba revocarse la sanción y tenerse por cumplido el fallo, o por el contrario confirmar la decisión consultada. Para resolver el problema jurídico planteado no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar al funcionario encargado de cumplir la orden, corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma, la cual en el sub examine indudablemente se cumplió para la fecha en que se adopta la presente decisión. (…) Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la providencia de primera instancia porque la directora sancionada dio cumplimiento a la sentencia de tutela de 12 de marzo de 2013 y, en su lugar, declarará que no procede la sanción

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-00236-01(AC)A

Actor: LETICIA MARIA ISSA MARTINEZ Y OTROS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS La Sala revisa en grado de consulta la providencia de 29 de octubre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección “B” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato y, en consecuencia, la sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

1. Fallo de tutela Corresponde a la sentencia proferida el 12 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante la cual decidió: “1) Tutélase a la señora Leticia María Issa Martínez, a su menor hija Karol Natalia Nieto Issa y al señor Juan Carlos Nieto Issa el derecho constitucional fundamental de petición. 2) En consecuencia, ordénase al director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que dentro del término de 48 horas hábiles, contadas a partir de la notificación de esta providencia, emita y notifique la decisión de fondo que resuelva de fondo la solicitud elevada por el demandante ante dicha entidad calendada 15 de agosto de 2012, además, le informe a la parte demandante el procedimiento y requisitos para solicitar la indemnización administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 a 33 y 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo

(Ley 1437 de 2011)(…)” El Tribunal amparó el derecho fundamental de la parte accionante, al considerar que la solicitud elevada el 15 de agosto de 2012 no fue resuelta de fondo.

2. Solicitud de desacato Con escrito radicado el 14 de agosto de 2013 (fls. 8 a 10), la señora Leticia María

Issa Martínez, solicitó adelantar incidente de desacato contra directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en adelante UARIV, porque “(…) ha incumplido el fallo de tutela pues no ha resuelto de manera efectiva los derechos fundamentales que me fueron tutelados, han pasado más de tres meses y no se ha dado respuesta al derecho de petición que interpuse para que de manera clara y concreta se resuelva el derecho de petición que interpuse (…)”.

3. Trámite de la solicitud Por auto de 15 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, requirió a la entidad para que proporcionara el nombre de su representante legal y se pronunciara sobre el cumplimiento del fallo de tutela (folios 28 y 29). Esta decisión se notificó según oficio visible a folio 31.

Sin embargo, la entidad no se pronunció. Mediante auto de 16 de septiembre de 2013, se ordenó reiterar el anterior requerimiento (folios 33 y 34). Por auto de 15 de octubre de 2013, el Tribunal dio apertura al incidente de desacato (fls. 39 a 41) y de este corrió traslado a la entidad accionada, decisión que se ordenó notificar personalmente a la Directora General de la UARIV1, lo que se realizó a través del notificador de la Sección Primera del Tribunal, según constancia visible en folio 43 del expediente, quien certificó que le recibieron la notificación en el área de correspondencia de la entidad tutelada.

4. Providencia consultada 1 Según el informe de notificación que obra a folio 44 del expediente, por razones de seguridad las

notificaciones dirigidas a la UARIV son recibidas en la sección de correspondencia, por lo que no fue posible realizar la notificación de manera personal a la directora de la referida Unidad. Mediante auto de 29 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, resolvió: “1) Impónese sanción de multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la doctora Paula Gaviria Betancur en su condición de directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por el hecho de no cumplir lo ordenado en la sentencia de 12 de marzo de 2013 proferida por esta Corporación. (…)”2 Para arribar a la citada resolutiva, consideró que “(…) la imposición de una sanción por desacato procede una vez comprobada la responsabilidad subjetiva de quien incumplió, circunstancia que se acredita en el sub examine, ya que no existe prueba alguna en el proceso que explique ni mucho menos justifique el por qué aún no dio ni se ha dado estricto e integral cumplimiento al fallo de acción de tutela, al punto que ni siquiera dio respuesta a los requerimientos elevados en el trámite de este incidente”.3

5. Trámite en sede de consulta El 3 de diciembre de 2013, el Jefe de la Oficina Jurídica de la UARIV señaló que mediante Oficio 201373014833561 de 28 de noviembre de 2013, la entidad

contestó de fondo la solicitud elevada por la accionante el 15 de agosto de 2013, en los siguientes términos: “verificadas nuestras bases de información, encontramos que la Unidad para las Víctimas decidió de fondo reconocer la calidad de víctima del señor JUAN CARLOS NIETO HENAO por el hecho victimizante y, en consecuencia, se reconoció a las siguientes personas como destinatarios de la reparación por vía administrativa: (…) De acuerdo con lo anterior, la Unidad para las Víctimas procedió a revisar la documentación aportada para establecer el cumplimiento de los requisitos para otorgar la indemnización por vía administrativa, por lo que se realizará giro a nombre de JUAN CARLOS NIETO ISSA como destinatario de la indemnización por vía administrativa en calidad de hijo de la víctima directa. 2 Ver folios 50 y 51. 3 Ver folio 50 Por tanto, se procederá a la programación de los recursos que estarán disponibles para cobro a partir del 08 de enero de 2014, lo cual será notificado oportunamente a través de la Dirección Territorial. Por otro lado, atendiendo a la solicitud de indemnización por vía administrativa a favor de la menor KAROL NATALIA NIETO ISSA, la Unidad para las Víctimas le informa que el monto a reconocer está pendiente de pago y se procederá a hacerlo mediante un encargo financiero, pues así lo exige el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011. Esto quiere decir que los recursos correspondientes a su indemnización entrarán en un fondo fiduciario que le entregará los recursos a la menor KAROL NATALIA NIETO ISSA una vez cumplida la mayoría de edad.

(…)” Consideró que al haberse dado cumplimiento al fallo “existe un hecho superado”, motivo por el cual solicitó dar por cumplida la orden de amparo. Como elementos de prueba encaminados a demostrar lo alegado, aportó a folios 74 a 77 del expediente, copia del oficio señalado en precedencia y de la planilla de correo certificado 472, que consigna que el envío del mismo se hizo el 28 de noviembre de 2013. Con fundamento en lo expuesto solicitó revocar la decisión sancionatoria y dar por cumplida la orden tutelar.

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para revisar en grado de consulta el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, con fundamento en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se confirma o se revoca la sanción impuesta a la doctora Paula Gaviria Betancur en su calidad de directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por haber incurrido en desacato a la orden de tutela impartida en providencia de 12 de marzo de 2013, que concedió el amparo al derecho fundamental de petición de los accionantes y, en caso de haberla incumplido -desde el punto de vista objetivo-, si tal conducta obedece al actuar culposo de la funcionaria.

3. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció

en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). Ahora bien, en punto al desacato de la orden de tutela señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. (…) Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento (…).”4

En relación con la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: 4 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sanciones con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos.” Por su parte, esta Sección ha considerado que “(i) Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite

tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia.”5

4. Análisis del caso concreto Es así como la sanción objeto de consulta debe ser analizada bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009.

Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria sancionada incumplió la orden de tutela6, sino además verificar la responsabilidad subjetiva7.

4. 1. Fase objetiva Corresponde a la Sala determinar si la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas incurrió en desacato a lo ordenado en la sentencia de 12 de marzo de 2013 que tuteló el derecho de petición de la señora Leticia María Issa Martínez y a sus hijos Karol Natalia y Juan Carlos.

Al respecto se tiene que el fallo de tutela referido concedió un término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del mismo, plazo que venció sin que la entidad accionada cumpliera la orden impartida, hasta el punto que se dio inicio al incidente de desacato y el a quo requirió de la funcionaria informe sobre el cumplimiento mediante autos de 15 de agosto y 16 de septiembre de 2013, sin obtener respuesta. Es así como, la ausencia de respuesta a los requerimientos efectuados por el juez de tutela, sin lugar a dudas debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato, tal como lo ha previsto la Corte Constitucional: “[…] la presunción contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 conforme a la cual se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano la solicitud de amparo en aquellos eventos en los que el juez constitucional requiere informaciones de los demandados sin que éstos las proporcionen en el término procesal o informen sobre las razones que tengan para no hacerlo es una forma de evitar que la

incuria o desidia de las autoridades públicas o los particulares contra quienes se ha impetrado el amparo, entorpezca la celeridad y especialidad propias de la tutela como mecanismo de protección eficaz de los derechos fundamentales. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que "La presunción de veracidad consagrada en esta norma [Art. 20 Dec-ley 2591/91] encuentra sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las providencias judiciales, 6 Fase objetiva. 7 Fase subjetiva. que no se pueden desatender sin consecuencias, bien que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades públicas.”8 Adicional a lo anterior, del análisis de las pruebas allegadas con posterioridad a la providencia que impuso sanción a la funcionaria -29 de octubre de 2013-, se encuentra que sólo el 28 de noviembre de 2013 la entidad ejecutó los actos encaminados a dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela, con el proferimiento del Oficio No. 201373014833561 de 28 de noviembre de 2013 y su envío a los actores. En el referido acto administrativo reconoció el hecho victimizante, consistente en el homicidio del señor Juan Carlos Nieto Henao y dispuso la inclusión de Karol Natalia y Juan Carlos Nieto Issa en el Registro Único de Víctimas, acto que fue remitido a la dirección de notificaciones que mencionaron los accionantes en el escrito de desacato (folios 10, 76 y 77).

Es así como del análisis de las pruebas allegas a la actuación se tiene que la funcionaria cumplió en forma tardía la orden tutelar, en consideración a que dio respuesta a la petición por fuera del término conferido por el juez de tutela y con posterioridad inclusive a la decisión sancionatoria. 4.2. Fase subjetiva Habiéndose acreditado, en grado de plenitud probatoria, el incumplimiento de la orden de amparo en el término concedido en la sentencia de tutela -cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la decisión-, corresponde a la Sala analizar si se presentó responsabilidad de la funcionaria por negligencia o incuria, advirtiendo que la misma no expuso ni acreditó causal alguna de justificación de la conducta, pero solicitó tener como cumplida la orden de tutela, para lo cual allegó la prueba documental encaminada a demostrar que resolvió la petición de los actores en el sentido de reconocer su condición de víctimas y dispuso la correspondiente reparación administrativa, con lo cual garantizó el derecho fundamental inicialmente conculcado. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la entidad en las condiciones analizadas en el 8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-631 de 2008. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo. acápite precedente, implica que deba revocarse la sanción y tenerse por cumplido el fallo, o por el contrario confirmar la decisión consultada. Para resolver el problema jurídico planteado no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar al funcionario encargado de cumplir la orden,

corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma, la cual en el sub examine indudablemente se cumplió para la fecha en que se adopta la presente decisión. Al respecto se advierte que de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9 y por esta Colegiatura10 no resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela. En efecto, se ha precisado que “en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.”11 Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la providencia de primera instancia porque la directora sancionada dio cumplimiento a la sentencia de tutela de 12 de marzo de 2013 y, en su lugar, declarará que no procede la sanción, no sin antes advertir a la funcionaria encargada del cumplimiento que en aras de garantizar los derechos fundamentales y garantizar la tutela judicial efectiva, deberá dar oportuno cumplimiento a las decisiones contenidas en los fallos de tutela. En mérito de lo expuesto se RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR la providencia de 29 de octubre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección

9 Ver entre otras la sentencia T-527 de 2012. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2010. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-512 de 2011. “B” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para, en su lugar, declarar que no hay lugar a imponer la sanción, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO