CE-25000-23-41-000-2013-00427-01(ACU)-2013

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro mecanismo de defensa judicial En el caso concreto, el señor Molina Correa solicitó el cumplimiento del artículo 333 de la Ley 685 de 2001, con el propósito de que la Agencia Nacional de Minería proceda a inscribir en el registro minero el contrato de concesión No. 0187 - Z2. Revisado el mencionado contrato se evidenció que en la cláusula 5.1., se dispuso: REGISTRO MINERO.- Según lo establecido en el artículo 279 del Código de Minas, una vez suscrito el contrato el mismo será inscrito en el Registro Minero Nacional… Lo anterior, lleva a la Sala a concluir que la omisión al registro Minero Nacional, constituyó más un incumplimiento al contrato de concesión No. 187 – Z2 celebrado entre el departamento de Bolívar y el señor José Aníbal Molina Correa el 9 de diciembre de 2008, el cual debió ser revisado por el juez natural, esto es el juez contencioso administrativo. Así las cosas, se considera que el accionante contó con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir dicho contrato, como lo es la acción de controversias contractuales, por tratarse de un acto posterior a la celebración del mismo. Por lo anterior, la acción de cumplimiento no es el mecanismo indicado para acceder a este tipo de pretensiones, además no se probó la existencia de un perjuicio irremediable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-00427-01(ACU)

Actor: JOSE ANIBAL MOLINA CORREA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el señor José Aníbal Molina Correa contra la sentencia de 18 de abril de 2013, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” negó la acción de cumplimiento de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda Con escrito radicado el 21 de marzo de 2013 en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 – 7), el señor José Aníbal Molina Correa, a través de apoderada judicial, interpuso acción de cumplimiento contra la Agencia Nacional de Minería, con el ánimo de que dicha entidad diera cumplimiento al artículo 3331 de la Ley 685 de 2001 “Por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.

En consecuencia planteó las siguientes pretensiones: “Que ordene a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA dar estricto cumplimiento y de manera inmediata a lo dispuesto en el artículo 333 de la Ley 685 de 2001 y de esta forma permitirle al señor JOSÉ ANÍBAL MOLINA CORREA constituir, declarar y probar el derecho a explorar el área objeto de contrato de concesión minera No. 0187-Z2, de conformidad con lo establecido en el Código de Minas” (fl. 5).

2.- Hechos

1. El 9 de diciembre de 2008, el señor José Aníbal Molina Correa celebró contrato de concesión minera No. 0187-Z2 con el departamento de Bolívar, quien para esa época, por delegación del Ministerio de Minas y Energía, ejercía la función de Autoridad Minera en dicho territorio.

2. A la fecha de presentación de esta acción de cumplimiento, el mencionado contrato de concesión no ha sido inscrito en el Registro Minero Nacional, violando así lo dispuesto en el artículo 333 de la Ley 685 de 2001.

3. Como consecuencia de dicha omisión, el señor Molina Correa no ha podido constituir, declarar o probar el derecho a explorar el área objeto del contrato de concesión minera, por cuanto el Código de Minas en sus artículos 142 y 503,

1Articulo 333. Enumeración Taxativa. La enumeración de los actos y contratos sometidos a registro es taxativa. En consecuencia, no se inscribirán y serán devueltos de plano, todos los actos y contratos, públicos o privados, que se presenten o remitan por los particulares o las autoridades para inscribirse, distintos de los señalados en el articulo anterior. La inscripción de los actos y ddocumentos sometidos al Registro deberán inscribirse dentro de los quince (15) días siguientes a su perfeccionamiento o vigencia. 2ARTÍCULO 14. TÍTULO MINERO. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato

de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto. 3ARTÍCULO 50. SOLEMNIDADES. El contrato de concesión debe estar contenido en documento redactado en idioma castellano y estar a su vez suscrito por las partes. Para su perfeccionamiento y su prueba sólo necesitará inscribirse en el Registro Minero Nacional. establece para su perfeccionamiento la inscripción en el Registro Nacional Minero.

4. Mediante oficio de 4 de diciembre de 2012 radicado en la Secretaría de Minas de la Gobernación de Bolívar, el accionante solicitó remitir el expediente No. 018-Z2 a la Agencia Nacional de Minería, en razón a que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 4134 de 20114 dicha entidad es la encargada de administrar los recursos minerales del Estado.

5. Con escrito de 20 de diciembre de 2012, la Secretaría de Minas del departamento de Bolívar dio respuesta a la petición anterior, informando que el contrato de concesión No. 0187-Z2 había sido remitido el 28 de marzo de esa misma anualidad, a la autoridad minera de la época, esto es INGEOMINAS, a

fin de que realizara la inscripción en el respectivo registro minero.

6. El 17 de enero de 2013, el señor Molina Correa, en ejercicio de su derecho fundamental de petición, solicitó al Gerente del Registro Minero que le informara en que estado se encontraba su contrato de concesión y le explicara porque no se había realizado el registro. El 6 de febrero de la misma anualidad, la Agencia Nacional de Minería le dio respuesta en los siguientes términos: “Al respecto me permito informar que mediante memorando No. 2012 – 413 - 019480 – 1 de fecha 19 de septiembre de 2012 la Gerencia de Catastro y Registro Minero, realizó la devolución del acto administrativo a la Gobernación de Bolívar y no se realizó la inscripción en el Registro Minero Nacional, de la cesión del área del contrato 187, porque el área debe estar modificada en el CMC, creado el preliminar para poder avanzar la tarea de aplicativos CMC, adicionalmente para los contratos nuevos, producto de la Cesión de Áreas (0187/Z2) deben estar cargados en documentos electrónicos en el sistema.

Así las cosas, una vez la Gobernación de Bolívar realice el trámite anteriormente indicado la Gerencia de Catastro y Registro Minero, procederá a realizar la inscripción en el Registro Minero Nacional” (fl. 4).

7. Con escrito de 25 de febrero de 2013, y con el fin de agotar el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, el accionante pidió a la Agencia Nacional de Minería que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 333 de la Ley 685 de 2001 se inscribiera el contrato de concesión minera N°. 0187-Z2

4“Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica”. en el registro Minero Nacional. Petición respecto de la cual afirma no ha recibido respuesta a la fecha. 3.- Trámite e intervención de las autoridades accionadas Con auto de 21 de marzo de 2013 (fls. 40 – 41), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó notificar al Director de la Agencia Nacional de Minería. Una vez realizadas las respectivas notificaciones, la Agencia Nacional de Minería dio respuesta a la demanda, a través de apoderado judicial (fls. 45 – 53 Anv.), en los siguientes términos: Explicó que por delegación del Ministerio de Minas y Energía el INGEOMINAS ejerció funciones mineras hasta el 2 de junio de 2012, fecha en la cual y en virtud del cambio de su naturaleza jurídica mediante Decreto 4131 de 2011, hizo entrega de las mismas a la Agencia Nacional de Minería, entidad creada a través del Decreto 4134 de 2011. Indicó que mediante Resolución No. 18.0876 de 7 de junio de 2012, el Ministerio de Minas y Energía encomendó a la Agencia Nacional de Minería la función de fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros para la exploración y explotación de yacimientos minerales en el territorio nacional excepto en la jurisdicción y competencia que por delegación de funciones efectuó en los gobernadores de los departamentos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander.

Señaló que posteriormente mediante Resolución No. 18.1492 de 30 de agosto de 2012, el Ministerio de Minas y Energía delegó en la Agencia Nacional de Minería la función de ejecución de fiscalización, seguimiento, control y ejecución de los títulos mineros que estaban atribuidos entre otros al Departamento de Bolívar. Sostuvo que en cumplimiento del mencionado acto administrativo, la ANM expidió la Resolución No. 0005 de 10 de enero de 2013, a través de la cual suspendió los términos de los trámites y actuaciones administrativas pendientes por resolver dentro de los expedientes contentivos de los títulos mineros procedentes de las Gobernaciones de Boyacá, Caldas, Cesar, Norte de Santander y Bolívar, mientras se realizaba el procedimiento atinente a la entrega y recibo de los mismos, que para el caso del último departamento mencionado, culminó el 21 de marzo del año en curso. Afirmó que “el expediente minero objeto de la presente acción, tan solo fue recibido formalmente por la Agencia Nacional de Minería el 21 de marzo de 2013, implicando ello que hasta esa fecha la competencia para subsanar las inconsistencias advertidas respecto de los documentos electrónicos correspondientes al contrato de concesión No. 0187-Z2 y que no han permitido la inscripción en el registro minero nacional es atribuible única y exclusivamente a la Secretaría de Minas de la Gobernación de Bolívar” (fl. 49 Anv.). Manifestó que la entidad mediante oficio de 8 de abril de 2013 dio respuesta a la petición presentada por el accionante el 25 de febrero de la misma anualidad, y reiteró que con escrito de 14 de abril de 2012 “se había procedido a la devolución

del contrato de concesión en comento a la Gobernación de Bolívar, para que en su condición de autoridad minera por delegación procediera a subsanar las inconsistencias presentadas respecto de los documentos electrónicos y así continuar con el trámite de la inscripción” (fl. 51 Anv.). Adujo que en el presente asunto se configura la “excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva”, porque si bien la función de inscripción de los actos y documentos en el registro nacional minero son competencia de la ANM, los hechos y omisiones que dieron lugar a la imposibilidad a la fecha de realizar la inscripción del contrato de concesión 0187 – Z2, son atribuibles al Departamento de Bolívar. 4.- La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, con sentencia de 18 de abril de 2013, resolvió: “PRIMERO.- DENIÉGASE las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción de cumplimiento, por la razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DENIÉGASE la pretensión de la demanda, en consecuencia, y de conformidad con los artículo 21 y 7° de la Ley 393 de 1997, se advierte a la parte demandante que no pueden presentar nuevamente demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento en la que busque el cumplimiento del artículo 333 de la Ley 685 de 2001 por parte de la Agencia Nacional de Minería” (fl. 88). En síntesis expuso los siguientes argumentos: Con relación a la falta de legitimación en la causa por pasiva, indicó que si bien a

la fecha en que se solicitó la inscripción del contrato de concesión la entidad competente era el Departamento de Bolívar, lo cierto es que ésta perdió la competencia y no tiene facultades de inscripción de contratos de documentos en el Registro Minero Nacional, por lo tanto es sobre la ANM en quien recae la obligación de dar cumplimiento a la norma presuntamente incumplida. Respecto de la renuencia, señaló: “Al evaluar la petición del 25 de febrero de 2013, observa la Sala que en el petitum el demandante solicita el cumplimiento del artículo 333 de la Ley 685 de 2001, es decir, precisa y exige el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley. Adicionalmente, en el acápite de “ANTECEDENTES” plasmó los argumentos sobre los que basaba el presunto incumplimiento. Aunado a lo expuesto, del material probatorio allegado al proceso se evidencia que a folio 71 obra respuesta de la petición, en la que la Agencia Nacional Minera explica las razones por las cuales no le ha dado cumplimiento al artículo 333 de la Ley 85 de 2001. Corolario, la Sala concluye que el demandante constituyó renuencia frente a la entidad demandada, pues, por un lado, presentó una petición que cumple con los requisitos que jurisprudencialmente se han establecido, y además porque la entidad negó de manera expresa el cumplimiento de la norma que se predica incumplida”. Por último, con relación al deber jurídico incumplido advierte que la norma cuyo cumplimiento se pretende, no es exigible en el caso concreto, pues la ANM debe

esperar a que la Gobernación de Bolívar corrija las inconsistencias, para que de esta manera se pueda inscribir, en el Registro Minero Nacional, el contrato de concesión minera No. 0187 – Z2 y además, la misma no contiene un deber actualmente exigible. 5.- La impugnación Con escrito de 7 de mayo de 2013 (fls. 94 – 99), el señor José Aníbal Molina Correa, a través de apoderada judicial, impugnó la sentencia de 18 de abril de 2013, porque considera que sí existe un deber incumplido por parte de la Agencia Nacional de Minería, pues desde septiembre de 2012 esta última asumió las funciones mineras que ejercía la Gobernación de Bolívar, por lo tanto es a esta a quien le corresponde “corregir cualquier inconsistencia de tipo operativo”, y realizar la inscripción en el Registro Minero.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sección Quinta es competente para conocer de esta impugnación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado5, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19976 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: 5 Acuerdo de Sala Plena que continúa vigente. 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.- Lo que se solicita se ordene cumplir a las accionadas

En ejercicio de la acción de cumplimiento el señor José Aníbal Molina Correa solicita que se dé cumplimiento al artículo 333 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, que dispone: “Artículo 333. Enumeración taxativa. La enumeración de los actos y contratos sometidos a registro es taxativa. En consecuencia, no se inscribirán y serán devueltos de plano, todos los actos y contratos, públicos o privados, que se presenten o remitan por los particulares o las autoridades para inscribirse, distintos de los señalados en el artículo anterior. La inscripción de los actos y documentos sometidos al registro deberán inscribirse dentro de los quince (15) días siguientes a su perfeccionamiento o vigencia”. (Subrayado de la Sala). 4.- Del caso en concreto Entrará la Sala a determinar la procedencia de la impugnación incoada en contra de la sentencia de 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que negó la pretensión de la demanda. El escrito de impugnación se centró principalmente en señalar que a partir de septiembre de 2012 la Agencia Nacional de Minería asumió las funciones mineras que le habían sido otorgadas por delegación del Ministerio de Minas y Energía a la Gobernación de Bolívar, por tal razón es a esa entidad a quien le compete subsanar las inconsistencias advertidas con relación a los documentos electrónicos, para que de esta manera pueda con posterioridad inscribir en el Registro Minero Nacional, el contrato de concesión minera No. 0187-Z2.

Ahora bien, de los antecedentes y las pruebas que obran en el expediente la Sala advierte que la presente acción de cumplimiento es improcedente por las siguientes razones: El inciso 2° del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, dispone que la acción de cumplimiento no procede (…) “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. Respecto de la disposición anterior, la Sala ha precisado lo siguiente: “La razón de ser de esta causal de improcedencia es el garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar así la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No se puede entender que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios, porque ella simplemente es un mecanismo residual y subsidiario”7. En el caso concreto, el señor Molina Correa solicitó el cumplimiento del artículo 333 de la Ley 685 de 2001, con el propósito de que la Agencia Nacional de Minería proceda a inscribir en el registro minero el contrato de concesión No. 0187 – Z2. Revisado el mencionado contrato se evidenció que en la cláusula 5.1., se dispuso: “REGISTRO MINERO.- Según lo establecido en el artículo 279 del Código de Minas, una vez suscrito el contrato el mismo será inscrito en

el Registro Minero Nacional…”. 7Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 6 de septiembre de 2012, radicado No. 2012-00110-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Lo anterior, lleva a la Sala a concluir que la omisión al registro Minero Nacional, constituyó más un incumplimiento al contrato de concesión No. 187 – Z2 celebrado entre el departamento de Bolívar y el señor José Aníbal Molina Correa el 9 de diciembre de 2008, el cual debió ser revisado por el juez natural, esto es el juez contencioso administrativo. Así las cosas, se considera que el accionante contó con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir dicho contrato, como lo es la acción de controversias contractuales, por tratarse de un acto posterior a la celebración del mismo. Por lo anterior, la acción de cumplimiento no es el mecanismo indicado para acceder a este tipo de pretensiones, además no se probó la existencia de un perjuicio irremediable. Así las cosas, la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar que negó la pretensión de la demanda, para en su lugar declarar improcedente la acción de cumplimiento de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERA: Revocar la sentencia de 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que negó la pretensión de la demanda, para en su lugar, declarar improcedente la acción de

cumplimiento de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese al Tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO