CE-25000-23-41-000-2013-00988-01(AC)A-2013

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE

ACREDITACIÓN EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DADAS EN EL FALLO DE TUTELA / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIÓN – No ha sido resuelta / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL ISS EN LIQUIDACION Y COLPENSIONES - Incumplimiento de términos para resolver peticiones pensionales y acatar órdenes dictadas por jueces / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIÓN - Clase de reclamo prestación o trámites con prioridad / GRADO DE VULNERABILIDAD REQUERIDO PARA PERTENECER A LOS GRUPOS PRIORITARIOS – Actor se encuentra dentro de uno de los grupos de especial protección [C]orresponde a la Sala establecer si fue adecuada la multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al Presidente de COLPENSIONES, mediante auto del 12 de septiembre de 2013, por desacatar lo dispuesto por dicha Corporación en sentencia de tutela del 24 de junio del mismo año, que amparó el derecho fundamental de petición del señor [G.V.C.M.] y ordenó dar respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión radicada el 11 de julio de 2012. Se aprecia que una vez en curso la etapa de pruebas adelantada durante el incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó a la entidad

accionada, prueba documental que acreditara el cumplimiento de la orden impartida mediante la acción de tutela, la cual no fue aportada. Pues bien, después de valorar la decisión bajo examen, junto a los elementos probatorios y actuaciones adelantadas en el curso del trámite incidental, se da razón a la decisión del Tribunal adoptada mediante el auto del 12 de septiembre de 2013, pues se encuentra que no se ha dado cumplimiento a la orden proferida en sentencia del 24 de junio de 2013, con lo que persiste la vulneración de los derechos fundamentales protegidos en sede de tutela. Una vez revisado el expediente la Sala advierte, al igual que el Tribunal, que del mismo se desprende que el accionante está dentro de uno de los grupos de especial protección definidos por la Corte Constitucional en el Auto 110 de 5 de junio de 2013, por ser una persona que padece una enfermedad de alto costo. Por tanto, a su caso no se aplica la restricción de plazo otorgado a COLPENSIONES para efectuar la respuesta, lo que desde otro punto de vista significa, que la sanción impuesta por el Tribunal en el auto del 12 de septiembre de 2013 revisado en grado de consulta estuvo adecuada a la situación fáctica y jurídica del caso

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-00988-01(AC)A

Actor: GERMAN VICENTE CUELLAR MANRIQUE

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES Se revisa en el grado de consulta el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, el 12 de septiembre de 2013, mediante el cual sancionó al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar lo ordenado por dicha Corporación en sentencia de tutela del 24 de junio de 2013.

I. ANTECEDENTES La sentencia cuyo incumplimiento motiva el incidente fue dictada en la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Germán Vicente Cuéllar Manrique, contra COLPENSIONES, para que se le ordenara dar respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión radicada el 11 de julio de 2012.

Mediante sentencia del 24 de junio de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió la protección de los derechos fundamentales invocados y dispuso: “(…) ORDÉNESE al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este proveído, de respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión radicada por el actor el 11 de julio de 2012 y notifique la decisión confirme a los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011”

II. TRÁMITE DEL INCIDENTE En escrito recibido el 11 de julio de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el ciudadano Germán Vicente Cuéllar Manrique propuso incidente

de desacato contra COLPENSIONES, debido al incumplimiento del fallo de tutela de 24 de junio de 2013. Mediante providencia del 17 de julio de 2013, se abrió el incidente de desacato, y se requirió al Presidente de COLPENSIONES con el fin de que rindiera un informe detallado sobre las circunstancias por las cuales no había dado cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia antes referido. COLPENSIONES guardó silencio.

III. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Por auto del 12 de septiembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca impuso al Presidente de COLPENSIONES, multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incurrir en desacato de la sentencia del 24 de junio de 2013.

Consideró que la entidad demandada, no cumplió con la orden impartida en los términos señalados en dicha sentencia de tutela, y que además, teniendo en cuenta que el señor Germán Vicente Cuéllar Manrique padece de arritmia cardíaca, enfermedad que es de alto costo de conformidad con los artículos 58 y 66 del Acuerdo 29 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud – CRES, y que el Auto 110 de 2013 de la Corte Constitucional, ubica al actor en el grupo con prioridad uno, por lo que no había lugar a aplicar las restricciones previstas en la parte resolutiva de dicha providencia, es decir, el plazo para emitir respuesta a la petición radicada hasta el 31 de diciembre de 2013.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, es del siguiente tenor:

“Art. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” Esta norma desarrolla el artículo 86 de la Constitución Política, en la medida en que la protección de los derechos fundamentales se concreta en una orden de inmediato e ineludible cumplimiento «para que aquel respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo.» La Corte Constitucional sobre la naturaleza de la decisión del incidente de desacato, ha sostenido: “...no es más que un medio que utiliza el juez del conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, más exactamente correccional, para sancionar, inclusive con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, a favor de quien ha demandado su amparo”.1 4.1 Las medidas adoptadas por la Corte Constitucional respecto de COLPENSIONES, en relación con el represamiento de solicitudes relacionadas con prestaciones pensionales presentadas ante el ISS, su tramitación y sus respuestas. A los efectos de la decisión por adoptarse en esta providencia, es del caso tener

en cuenta que estando en curso el trámite incidental, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, profirió sendas providencias en relación con la problemática de COLPENSIONES, con incidencia directa en las resultas de trámites incidentales como el sub examine, cuyo contenido enseguida pasa a sintetizarse: 1 Sentencia T-554/96.

1. Mediante Auto 110 de 5 de junio de 2013, la Sala Novena de Revisión2 adoptó decisiones con relación al represamiento de peticiones y solicitudes de reconocimiento de pensiones ordenadas a través de fallos de tutela, otorgando a COLPENSIONES un plazo hasta el 31 de diciembre de 2013, para el cumplimiento de las órdenes de protección impartidas en las sentencias de tutela.

Asimismo, estableció unas reglas a ser tenidas en cuenta por los Jueces de la República, relativas a la contestación de derechos de petición o las solicitudes de reconocimiento de prestaciones pensionales presentadas ante el ISS, por grupos de especial protección, así: “La decisión a proferir estará dirigida a disponer que Colpensiones tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para responder los derechos de petición radicados ante el ISS. Dentro de ese mismo término límite deberá cumplir todas las sentencias dictadas en contra del ISS, pendientes de acatamiento, y las que se tomen luego de esta decisión, en las que se ordene responder una petición o el reconocimiento de una pensión negada en su momento por la entidad ahora en liquidación. Así, mientras no se cumpla dicho plazo, aunque se entenderá vulnerado el derecho de petición, se postergará el cumplimiento de la

sentencia hasta el 31 de diciembre de 2013. Lo expuesto, sin embrago, únicamente en relación con las solicitudes radicadas en su momento ante el ISS y los fallos que sean producto de acciones u omisiones de la misma entidad, y con las salvedades que se realizarán más adelante. (…) 1) sin perjuicio de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, para los precisos efectos de esta providencia se entenderán por sujetos de especial protección constitucional: (i) los menores de edad; (ii) las personas de la tercera edad (que tengan o superen los 60 años de edad) y; (iii) las personas en condición de 2 Expediente acumulado T-3287521, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. invalidez que hubieren perdido un 50% o más de su capacidad laboral y las que acrediten el padecimiento de una enfermedad de alto costo o catastrófica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 del Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud. Asimismo, (iv) independientemente de su edad o estado de salud, los potenciales beneficiarios de una pensión que aún sin hacer parte de los colectivos “(i), (ii) y (iii)” indicados en este párrafo, ellos o el afiliado del que derivan la prestación hubiere cotizado sobre una base salarial entre un (1) SMLM y tres (3) SMLM, vigentes en el respectivo año de cotización, o tuviere reconocida una pensión que no excediera dicho monto. (…) RESUELVE Primero.- Disponer con efectos inter comunis que a partir de la fecha de proferimiento de esta providencia y hasta el 31 de diciembre de

2013, los jueces de la República, al momento de resolver las acciones de tutela por violación del derecho de petición de solicitudes radicadas en su momento ante el ISS, o contra resoluciones en que el ISS resolvió sobre el reconocimiento de una pensión o, sobre los incidentes de desacato por tutelas concedidas por acciones u omisiones de la misma entidad, seguirán las siguientes reglas: 1) en los casos en que se cumplan las reglas de procedibilidad formal y material de la acción de tutela (SU-975/03 f.j. 3.2.2.), el juez concederá la tutela del derecho de petición o el reconocimiento de la pensión, según el caso, pero dispondrá que Colpensiones tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para cumplir el fallo de acuerdo al orden de prioridad de que trata esta providencia, salvo en el caso de las personas ubicadas en el grupo con prioridad uno, evento en el cual deberá acatarse la sentencia dentro del término dispuesto en el numeral Segundo de la parte resolutiva de esta providencia y; 2) Colpensiones tendrá hasta el 31 de diciembre de 2013 para cumplir las sentencias de tutela que ordenaron la contestación de una petición o el reconocimiento de una pensión, por lo que las sanciones por desacato dictadas a la fecha de proferimiento de este auto se entenderán suspendidas hasta dicho momento (Supra 30 a 39). Segundo.- Quedan excluidas de la restricción de que trata el numeral primero de la parte resolutiva de esta providencia, las personas ubicadas en el grupo con prioridad uno referido en el fundamento jurídico 37 de la misma. En ese sentido, cuando la acción de tutela sea

presentada por alguna de ellas, el juez seguirá la jurisprudencia constitucional corriente sobre derecho de petición (SU-975/03 f.j. 3.2.2.), procedibilidad de la acción de tutela, e imposición de sanciones por desacato. En este último evento, sin embargo, las sanciones por desacato solo serán posibles a partir del 30 de agosto de 2013, por lo que las dictadas a la fecha de proferimiento de este auto, se entenderán suspendidas hasta dicha data. Igualmente, al resolver la modalidad de protección, el juez ordenará al ISS que dentro de los tres días siguientes a la comunicación de la providencia, si aún no lo hubiere hecho, envíe el expediente pensional a Colpensiones, y a esta última que resuelva la petición o reconozca la pensión, según el caso, dentro de los cinco días siguientes al recibo del mismo o la comunicación de la providencia, en el evento en que ya lo tuviere en su poder. De la misma forma procederá, de oficio o a petición de parte, cuando ya hubiere fallado, incluso sin vincular a la liquidadora del ISS, sin que por ello se genere nulidad. Finalmente, el juez deberá requerir al ISS y Colpensiones para que informen sobre la base salarial del último año de servicios del afiliado, e indicar a los accionantes sobre la posibilidad de acceder a su historia laboral a través de la página web de Colpensiones con el número y fecha de expedición de la cédula de ciudadanía (Supra 42)”. Los siguientes cuadros que también se consignaron en la referida providencia, sistematizan y explican los niveles de prioridad según el grado de vulnerabilidad

de los sujetos que hacen la solicitud, y las clases de reclamos, prestaciones o trámites que deben atenderse primero: Grado de vulnerabilidad requerido para pertenecer a los grupos prioritarios:  Menores de edad.  Personas que tienen 74 años de edad o más.  Personas en condición de invalidez calificada, que han perdido un 50 % o más de su capacidad laboral, y las que acrediten el padecimiento de una enfermedad de alto costo o catastrófica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 del Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud. Prioridad  Afiliados que en los tres últimos meses de servicios uno (1) realizaron cotizaciones sobre una base salarial promedio máxima de uno y medio salarios mínimos legales mensuales (SMLM), vigentes en el respectivo año de cotización; y los casos de los potenciales beneficiarios de una pensión de sobreviviente en los que el afiliado cotizó sobre la anotada base salarial, o tenía reconocida una pensión que no excediera dicho monto.  Los beneficiarios del subsidio a la cotización o de los auxilios para los ancianos en condición de indigencia (Art. 25 a 30 y 257 a 262 L.100/93). Afiliados que no cumplan los criterios de acceso al grupo de prioridad uno, pero que en los tres últimos meses de servicios realizaron cotizaciones sobre una base salarial promedio superior a uno y medio SMLM y máxima de 3 Prioridad SMLM, vigentes en el respectivo año de cotización, y los dos (2) casos de los potenciales beneficiarios de una pensión de

sobreviviente en los que el afiliado cotizó sobre la anotada base salarial o una inferior, o tenía reconocida una pensión que no excediera dicho monto. Afiliados que no cumplan los criterios de acceso a los grupos de prioridad uno y dos, pero que en los tres últimos meses de servicios realizaron cotizaciones sobre una base salarial promedio superior a tres SMLM, vigentes en el respectivo Prioridad año de cotización, y los casos de los potenciales tres (3) beneficiarios de una pensión de sobreviviente en los que el afiliado cotizó sobre la anotada base salarial o una superior, o tenía reconocida una pensión que excediera dicho monto. Clase de reclamo, prestación o trámites con prioridad Dentro de los respectivos grupos preferentes, únicamente cuentan con prioridad las siguientes solicitudes, fallos judiciales (ordinarios y tutela), prestaciones y trámites de pensión:  Las concernientes al actual reconocimiento, reactivación o pago de una pensión en cualquiera de sus modalidades (pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes y; pensiones especiales).  Las referentes a los recursos administrativos que controviertan la negación de una pensión, u otro aspecto del acto administrativo de reconocimiento de pensión de primera oportunidad (por ejemplo el retroactivo).  Las alusivas a trámites que sean necesarios para el actual reconocimiento, reactivación o pago de una pensión, independientemente de si la carga corresponde a Colpensiones o al afiliado: (i) corrección de historia laboral de afiliados que radicaron

solicitud de reconocimiento de pensión (incluye beneficiarios de pensión de sobrevivientes) o que se encuentran en edad de pensión, estado de invalidez o padecen una enfermedad catastrófica; (ii) notificación de decisiones de reconocimiento o reactivación de la pensión, o de resolución de recursos administrativos relacionados con esta; (iii) inclusión en nómina de pensionados; (iv) trámites indispensables para el cumplimiento de sentencias ordinarias o de tutela que ordenaron la respuesta de una solicitud de pensión o dispusieron el reconocimiento, reactivación o pago de la misma y; (v) otros trámites directamente relacionados con el goce efectivo de la pensión.  Los aspectos que tienen conexión directa con el subsidio a la cotización o los auxilios para los ancianos en condición de indigencia (Art. 25 a 30 y 257 a 262 L.100/93).

2. Finalmente, mediante Auto 202 de 2013 (13 de septiembre) la misma Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional dictó otras medidas de salvaguarda constitucional, a saber: “Tercero.- Disponer que en lo sucesivo los jueces de instancia que conozcan acciones de tutela, trámites de cumplimiento o incidentes de desacato contra el ISS y Colpensiones, deberán incluir en sus providencias y oficios respectivos, la siguiente información: (i) el número de cédula de ciudadanía y nombre completo del asegurado y/o beneficiario del régimen de prima media a favor del cual se dictó la orden de protección; (ii) la identificación del proceso de acuerdo al sistema de registro judicial nacional, es decir el alusivo a los 23

números de registro en el sistema de consulta de procesos y; (iii) la petición y/o prestación concreta que salvaguardó el fallo (Supra 31). Sin embargo, la eventual falta de cumplimiento de esta carga por parte de los jueces de la República no excusa la obligación que tiene el ISS y Colpensiones de satisfacer las órdenes de tutela contenidas en las providencias.”. 4.2 El caso concreto De acuerdo con los antecedentes expuestos y las reglas establecidas en los autos referenciados, corresponde a la Sala establecer si fue adecuada la multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al Presidente de COLPENSIONES, mediante auto del 12 de septiembre de 2013, por desacatar lo dispuesto por dicha Corporación en sentencia de tutela del 24 de junio del mismo año, que amparó el derecho fundamental de petición del señor Germán Vicente Cuéllar Manrique y ordenó dar respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión radicada el 11 de julio de 2012. Se aprecia que una vez en curso la etapa de pruebas adelantada durante el incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó a la entidad accionada, prueba documental que acreditara el cumplimiento de la orden impartida mediante la acción de tutela, la cual no fue aportada. Pues bien, después de valorar la decisión bajo examen, junto a los elementos probatorios y actuaciones adelantadas en el curso del trámite incidental, se da razón a la decisión del Tribunal adoptada mediante el auto del 12 de septiembre de 2013, pues se encuentra que no se ha dado cumplimiento a la orden proferida

en sentencia del 24 de junio de 2013, con lo que persiste la vulneración de los derechos fundamentales protegidos en sede de tutela. Una vez revisado el expediente la Sala advierte, al igual que el Tribunal, que del mismo se desprende que el accionante está dentro de uno de los grupos de especial protección definidos por la Corte Constitucional en el Auto 110 de 5 de junio de 2013, por ser una persona que padece una enfermedad de alto costo. Por tanto, a su caso no se aplica la restricción de plazo otorgado a COLPENSIONES para efectuar la respuesta, lo que desde otro punto de vista significa, que la sanción impuesta por el Tribunal en el auto del 12 de septiembre de 2013 revisado en grado de consulta estuvo adecuada a la situación fáctica y jurídica del caso, y por lo tanto, la Sala confirmará el auto consultado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE: PRIMERO. CONFÍRMASE el auto del 12 de septiembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO. En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente en comisión Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA