CE-25000-23-41-000-2013-01709-02(ACU)-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro mecanismo de defensa judicial / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto No escapa a la Sala que los argumentos expuestos por el actor, más allá de pretender el efectivo cumplimiento de la Ley 314 de 1996, están encaminados a cuestionar la legalidad del Decreto Reglamentario 2011 de 2012, el cual, en consideración del actor fue expedido con desconocimiento a las normas constitucionales y legales, pues la liquidación de CAPRECOM solo pudo ser ordenado a través de una ley expedida por el Congreso. Para la Sección, estos argumentos deben ser conocidos por el juez natural, esto es el juez de lo contencioso administrativo quien determinará sí, el Gobierno Nacional tenía la facultad de liquidar la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM a través un Decreto Reglamentario, asunto este, ajeno a la finalidad de esta acción constitucional, pues no depende solamente del cumplimiento de una ley o acto administrativo. En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el sub lite va más allá de exigir el cumplimiento de la Ley 314 de 1996 y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo a toda la actuación administrativa desplegada por el Gobierno Nacional, con ocasión de la expedición del Decreto 2011 de 2012, que

modificó las funciones de CAPRECOM como administradora de pensiones. Así las cosas, para la Sala la petición del actor es improcedente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues el accionante dispone de otro mecanismo de defensa judicial para controvertir la legalidad del Decreto 2011 de 2012 y exigir la observancia de la norma invocada como incumplida. Ahora bien, el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio… encuentra esta Sala que la razón principal para negar las pretensiones presentadas por el actor no es, como lo aseguró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que la norma que cuyo cumplimiento se persigue no contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de las entidades accionadas, sino la existencia de mecanismos de defensa judicial idóneos para controvertir la legalidad del Decreto 2011 de 2012, como lo es la acción de simple nulidad consagrada en el CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01709-02(ACU)

Actor: HILVO CARDENAS RUIZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS La Sala se pronuncia sobre la impugnación presentada por el señor Hilvo Cárdenas Ruiz, contra la providencia de 27 de febrero de 2014, mediante la cual la Subsección “A”, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.1. La demanda El señor Hilvo Cárdenas Ruiz presentó acción contra los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social, Trabajo y Seguridad Social y, el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de solicitar el cumplimiento de la Ley 314 de 1996 “por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones”, específicamente el parágrafo 1° del artículo 2°, según el cual, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, en el campo de las pensiones, debe operar como una entidad Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993.

El actor considera que la anterior disposición legal fue incumplida por parte de las entidades accionadas, al expedir el Decreto 2011 de 2012 que trasladó las funciones de CAPRECOM a la Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES. 1.1.1. Hechos

 La Ley 82 de 1912, creó la Caja de Auxilios en los ramos Postal y Telégrafos, “con el objeto de reconocer a los empleados de los ramos mencionados, las pensiones de jubilación y auxilios por muerte, invalidez, enfermedad, marcha y cesantías”1.  El Gobierno Nacional, a través del Decreto 3267 de 1963, dispuso que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, tendría a cargo 1 Ver http://www.caprecom.gov.co “las prestaciones sociales y los servicios asistenciales de los empleados del Ministerio de Comunicaciones, de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, de la Administración Postal Nacional, del Instituto Nacional de Radio y Televisión y de los suyos propios”.  La Ley 314 de 1996 transformó la naturaleza jurídica de CAPRECOM de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.  Posteriormente, mediante la Ley 1151 de 2007 se creó la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, como empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social y, se dispuso, que su objeto principal sería la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida.  La misma norma de creación de COLPENSIONES dispuso que el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, debería proceder a la liquidación de CAJANAL EICE, CAPRECOM y del ISS, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

 Así las cosas, el Presidente expidió el Decreto No. 2011 de 2012 que declaró el inicio de operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, como administradora del régimen de prima media con prestación definida, a partir del 28 de septiembre de 2012.  El mismos acto administrativo señaló que los afiliados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM, mantendrían su condición, derechos y obligaciones, en el mismo régimen administrado por la nueva entidad, sin que ello implicara una selección o traslado de régimen. 1.1.2. Fundamentos de la acción El accionante, en su calidad de pensionado de CAPRECOM, considera que el Gobierno Nacional incumplió con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 2° de la Ley 314 de 1996, cuando a través del Decreto Reglamentario No. 2011 de 2012, traslado la función de administración de las pensiones del régimen de prima media con prestación definida a cargo de CAPRECOM a COLPENSIONES. Agrega que CAPRECOM no está en liquidación, pues si bien la Ley 1151 de 2007, en su artículo 155 dispuso la creación de COLPENSIONES, el Congreso de la República no ha ejercido la facultad consagrada en el artículo 150 de la Constitución Política, esto es “expedir una ley que interprete, derogue o reforme la Ley 314 de 1996 y ordene la liquidación de CAPRECOM”2. Insiste el actor en que la liquidación de CAPRECOM sólo es jurídicamente posible a través de la expedición de una ley ordinaria por parte del Congreso de la

República y no, como lo hizo el Gobierno Nacional, a través de un Decreto Reglamentario, hecho que en últimas, terminaría por alterar la regularidad y estabilidad del pago de las pensiones. 1.1.3. Pretensiones En el escrito se precisó la siguiente: “Solicito señor Juez, ordene al señor Ministro del Trabajo (…) responsable de la seguridad social, el cumplimiento de la Ley 314 de 20 de agosto de 1996, que confiere a CAPRECOM la facultad de administrar y pagar las pensiones del ‘régimen solidario de prima media con prestación definida, para que aquellas personas afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993’, toda vez que con la expedición del Decreto 2011 de 28 de septiembre de 2012, se deduce el inminente incumplimiento de la ley vigente y, efectivamente, a la fecha, se están dando órdenes a CAPRECOM para que traslade la base de datos a COLPENSIONES” 3. 1.2. Trámite ante el Consejo de Estado. 2 Folio 3 del expediente. 3 Folio 1 del cuaderno principal del expediente. Debe advertirse que el Despacho Ponente ya había recibido, el 16 de septiembre de 2013, el expediente de la referencia para pronunciarse en segunda instancia, y que con auto de 15 de octubre de 2013, evidenció que la acción de la referencia no había sido notificada a la Presidencia de la República, ni al Departamento Administrativo de la Función Pública, a pesar de que estos también suscribieron el Decreto 2011 de 2012, que a consideración

del actor, materializa el incumplimiento de la Ley 314 de 1996. En dicha providencia, se advirtió la presencia de una causal de nulidad saneable, esto es, la prevista en el numeral 8º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, la cual fue alegada por las entidades vinculadas. Por ello, mediante auto de 6 de noviembre de 2013 el Despacho Ponente, decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso desde la admisión de la demanda Así, se remitió el expediente a la Subsección “A”, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que adelantará las actuaciones correspondientes, autoridad judicial que mediante de auto de 12 de diciembre de 2013, avocó el conocimiento de la acción de cumplimiento, la admitió y dispuso notificar a las entidades demandadas. 1.3. La contestación de la demanda. 1.3.1. El Departamento Administrativo de la Función Pública A través de su apoderado judicial, el Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la acción de cumplimiento y solicitó negar las súplicas del actor. Como sustento de su defensa indicó que del análisis de las normas y la jurisprudencia que resultan aplicables al caso, debía concluirse que no existe una vulneración real u objetiva de los derechos de los pensionados, tal como lo alegó el accionante, toda vez que el reajuste institucional pretendió garantizar los derechos de los asegurados y la continuidad en la prestación de los servicios de pensiones, y lograr la seguridad jurídica, la sostenibilidad financiera y la eficiencia operativa del régimen. Igualmente, aseguró que la norma que se señaló como incumplida, esto es la Ley

314 de 1996, fue modificada mediante la Ley 1151 de 2007, que: (i) introdujo los cambios institucionales anteriormente señalados; (ii) facultó al Gobierno Nacional para que creara a COLPENSIONES como una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida y; (iii) le ordenó que procediera a la liquidación de Cajanal EICE, CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refería. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues según el demandado, la acción pretende el cumplimiento de una disposición del sistema de seguridad social en pensiones, competencia directa del Ministerio de Salud y Protección Social, y no del Departamento Administrativo de la Función Pública. 1.3.2. Ministerio de Salud. Por medio de su apoderado judicial solicitó declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento. Como sustento de su defensa indicó que del análisis de las normas que regulan la acción, se evidencia claramente que esta sólo es procedente cuando hay un efectivo o inminente incumplimiento por parte de la autoridad de una disposición con fuerza material de ley o un acto administrativo. En tal sentido, señaló que la norma cuyo cumplimiento solicita el señor Hilvo Cárdenas Ruiz, no establece ninguna obligación a cargo del Ministerio de Salud y de Protección Social y que, en todo caso la acción no es procedente de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para lograr el cumplimiento efectivo de la norma, como lo es en su concepto “la acción de

inconstitucionalidad”. 1.3.3. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República A través de su apoderado judicial, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la acción de cumplimiento y solicitó se negaran las súplicas del actor. Indicó que el Presidente de la República, en virtud de lo establecido en artículo 189 numeral 15 de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, tiene la facultad para suprimir o fusionar entidades u organismos del orden nacional. Finalmente, propuso la excepción de inepta demanda por incumplimiento de requisitos legales, por considerar que no se cumplió con el deber de constituir en renuencia a la entidad antes de formular la acción. 1.4. El fallo impugnado Por sentencia de 27 de febrero de 2014, la Subsección “A”, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la acción de cumplimento. Lo anterior, por considerar que las normas señaladas como incumplidas por parte del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social y, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no contienen “una obligación clara, expresa y exigible a cargo de los demandados”4. Por la cual, era imperioso concluir que la acción no cumplió con los requisitos sustanciales desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado como indispensables para la procedencia de las acciones de cumplimiento. Para llegar a la mencionada decisión, el tribunal encontró que la norma que el actor solicita se cumpla, está contenida en la Ley 314 de 1996 y que analizados

cada uno de sus artículos, solo se encontraron obligaciones impuestas en cabeza de CAPRECOM y en ningún caso de competencia de los ministerios demandados. Finalmente, aseguró que la acción de cumplimiento es improcedente para realizar el control de legalidad de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la función reglamentaria, pues para tal fin existe el medio de control de nulidad simple contemplado en el artículo 137 y 149 numeral 1° del CPACA. 4 Folio 288 del expediente. 1.5. La impugnación Con escrito radicado el 7 de marzo de 2014, el señor Hilvo Cárdenas Ruiz, impugnó la decisión del Tribunal y solicitó que se declararan procedentes las pretensiones de la acción de cumplimiento incoada. Señaló como de extrema gravedad que pese a estar vigente la Ley 314 de 1996, el Gobierno Nacional, haya procedido mediante un Decreto Reglamentario a trasladar las funciones de administradora de pensiones a Colpensiones. Finalmente manifestó que, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” no ha sido liquidada, reiterando que para su liquidación era necesaria una ley que así lo ordenara.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la sentencia de 27 de febrero de 2014 proferida de la Sección Primera – Subsección “A” del Tribunal Administrativo Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y el 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta

del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es

otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 5. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)6. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al

cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3. Análisis del caso concreto En el caso bajo estudio, el señor Hilvo Cárdenas Ruiz persigue que se revoque la sentencia de 27 de febrero de 2014, proferida por la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. En su escrito inicial, el accionante solicitó al juez constitucional el cumplimiento de la Ley 314 de 1996, “por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan

otras disposiciones”, norma que considera fue incumplida por el Gobierno Nacional, cuando a través del Decreto Reglamentario No. 2011 de 2012, trasladó la función de administrar las pensiones del régimen de prima media con prestación definida a COLPENSIONES. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “A” decidió negar las pretensiones de la demanda por considerar que la norma jurídica accionada no contiene un deber claro, expreso y exigible a cargo de los demandados. Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación. Argumentó que el Gobierno Nacional no tiene la facultad para trasladar, a través de un Decreto Reglamentario, las funciones de la administradora de pensiones CAPRECOM a COLPENSIONES. 2.4. De la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber solicitado a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, antes de avanzar en el análisis de la Ley 314 de 1996 que se dice incumplida, la Sala debe estudiar si el solicitante cumplió con el deber de probar

que constituyó en renuencia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Trabajo, a la Presidencia de la República y al Departamento Administrativo de la Función Pública antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”7. Para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 7Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Al amparo de esa decisión, se examinará el contenido de las peticiones radicadas ante las entidades demandadas, a través de las cuales, el accionante pretende acreditar el requisito de procedibilidad.

En escrito radicado el: (i) 23 de octubre 2012 en el Departamento Administrativo de la Función Pública y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y, de Salud y Protección Social y; (ii) el día 24 del mismo mes y año ante el Ministerio de

Trabajo, el señor Hilvo Cárdenas Ruiz, solicitó “dar cumplimiento a la Ley 314 del 1996, por la cual se reorganizó a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM”, cuando ordena en su artículo 2° Parágrafo 1° << La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, en el campo de las pensiones, operará como entidad administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993>>”. Del contenido de la petición antes transcrita, concluye la Sala que sí se constituyó en renuencia a las entidades que el actor consideró llamadas a cumplir la Ley 314 de 1996 enunciada en su escrito. 2.5. De la norma que se dice incumplida Para estudiar la norma cuyo cumplimiento se solicita, se transcribirá el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 314 de 1996, norma que el demandante pretende se cumpla por parte de las entidades accionadas. “PARÁGRAFO 1o. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, en el campo de las pensiones, operará como una entidad Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993.” 2.6. Planteamiento del problema jurídico En el caso bajo análisis, el actor solicitó dar cumplimiento la Ley 314 de 1996, “por

la cual se reorganizó a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM”, que en su artículo 2 parágrafo 1°, dispuso que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, operaría como una entidad Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993. En criterio del accionante, la norma citada fue incumplida por el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto Reglamentario 2011 de 2012, que además de trasladar las funciones de administradora de pensiones de CAPRECOM a COLPENSIONES, fue expedido sin que las autoridades administrativas que lo suscribieron tuvieran la facultad legal o constitucional para ello. 2.6.1. Improcedencia por subsidiariedad. No escapa a la Sala que los argumentos expuestos por el señor Hilvo Cárdenas, más allá de pretender el efectivo cumplimiento de la Ley 314 de 1996, están encaminados a cuestionar la legalidad del Decreto Reglamentario 2011 de 2012, el cual, en consideración del actor fue expedido con desconocimiento a las normas constitucionales y legales, pues la liquidación de CAPRECOM solo pudo ordenado a través de una ley expedida por el Congreso. Para la Sección, estos argumentos deben ser conocidos por el juez natural, esto es el juez de lo contencioso administrativo quien determinará sí, el Gobierno Nacional tenía la facultad de liquidar la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” a través un Decreto Reglamentario, asunto este,

ajeno a la finalidad de esta acción constitucional, pues no depende solamente del cumplimiento de una ley o acto administrativo. En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el sub lite va más allá de exigir el cumplimiento de la Ley 314 de 1996 y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo a toda la actuación administrativa desplegada por el Gobierno Nacional, con ocasión de la expedición del Decreto 2011 de 2012, que modificó las funciones de CAPRECOM como administradora de pensiones. Así las cosas, para la Sala la petición del señor Hilvo Cárdenas Ruiz es improcedente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues el accionante dispone de otro mecanismo de defensa judicial para controvertir la legalidad del Decreto 2011 de 2012 y exigir la observancia de la norma que invocada como incumplida. Ahora bien, el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. En el caso de la referencia, aunque el actor asegura que el traslado de la carga pensional de CAMPRECOM a COLPENSIONES pone

en riesgo el pago cumplido de las prestaciones, no se encargó de probar los mencionados extremos. Por lo tanto, encuentra esta Sala que la razón principal para negar las pretensiones presentadas por el actor no es, como lo aseguró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que la norma que cuyo cumplimiento se persigue “no contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de las entidades accionadas”, sino la existencia de mecanismos de defensa judicial idóneos para controvertir la legalidad del Decreto 2011 de 2012, como lo es la acción de simple nulidad consagrada en el CPACA. De esta manera, se modificará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, por subsidiariedad, causal de improcedencia de la acción de cumplimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: MODIFÍQUESE la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de febrero de 2014, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA