CE-25000-23-41-000-2013-01927-01(AC)-2013

RESOLUCION 074 DE 2011 - Requisitos para acceder al apoyo económico / DAMNIFICADO DIRECTO - Son los legitimados para recibir la ayuda económica contenida en la resolución 074 de 2011 La resolución N° 074 de 15 de diciembre de 2011 dispuso el pago de hasta $1.500.000 como apoyo económico para cada damnificado directo de la ola invernal ocurrida entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, que se encontrara incluido como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres-CLOPAD. De lo anterior se colige que para que una persona resultara ser beneficiaria del subsidio económico al que se ha hecho referencia otorgado por el Gobierno Nacional, se requería: i) ser damnificado directo por la segunda temporada de lluvias del 2011, esto es, en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de dicha anualidad; y ii) ser identificado como tal por la entidad competente para el efecto, es decir, por el Comité Local para la Prevención y Atención de DesastresCLOPAD o el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias-FOPAE. OLA INVERNAL - Para acceder a las ayudas el damnificado tiene que tener la calidad de afectado directo Teniendo en cuenta que según la Resolución 074 de 2011, la entrega de dineros debía entregarse a los afectados directos de la segunda ola invernal de 2011 que hubiesen visto su inmueble y bienes muebles al interior del mismo afectados, se concluye que la actora cumple con los requisitos para acceder a las ayudas, según se desprende del material probatorio allegado al plenario. Con lo anterior

se tiene que al no haber recibido aún la ayuda humanitaria prometida por el Gobierno Nacional, el perjuicio aún persiste, porque se encuentra a la espera de una solución frente a los daños que la misma administración reconoce en el censo, producidos con ocasión de la ola invernal del año 2011, lo que implica que existe una relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de sus derechos, porque como se observa aún no se ha hecho entrega del apoyo económico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / RESOLUCION 074 DE 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01927-01(AC)

Actor: SANDRA VIVIANA ARIAS CIFUENTES

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C. Y OTROS Decide la Sala la impugnación formulada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres contra la sentencia proferida el 20 de agosto de 2013 por

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. ANTECEDENTES Sandra Viviana Arias Cifuentes presentó acción de tutela con el fin de que sean protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital y debido proceso administrativo, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Mayor de Bogotá-Secretaría de Integración Social, la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres y el Fondo de Prevención y Atención de EmergenciasFOPAE.

PRETENSIONES Las concreta así: “1. Con base en los anteriores hechos solicito proteger el derecho fundamental a la igualdad al mínimo vital, debido proceso administrativo.

2. Como consecuencia de lo anterior pido que se ORDENE a las entidades demandadas, que en un término de 48 horas proceda a cancelar el auxilio aprobado por el gobierno nacional en cuantía de UN MILLÓN QUINIENTOS MIL PESOS ($1.500.000) a la suma que legalmente corresponda o que adelante los trámites administrativos necesarios para proceder a la adjudicación del subsidio.

3. Igualmente solicito se tomen todas las medidas necesarias y urgentes para proteger mis derechos.”

Fundamenta su petición en los siguientes hechos: Su vivienda, ubicada en la carrera 104 A Bis No. 60-38 Manzana 4 casa 60, Alameda del Rio II, barrio Bosa El Recreo de Bogotá, fue afectada directa de la ola invernal ocurrida el 6 de diciembre de 2011, por lo cual fue censada el día 10 de diciembre del mismo año e incluida para recibir los auxilios del Gobierno Nacional. No obstante lo anterior, al momento de la entrega del subsidio no fue tenida en cuenta, a pesar de que sus vecinos sí recibieron la suma de $1.500.000 a que se comprometió el Gobierno Nacional para atender a las familias damnificadas directas en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 por la segunda temporada de lluvias en el territorio nacional. En acta suscrita el 16 de diciembre de 2011 entre delegados de la Secretaría de Integración Social, FOPAE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de

Desastres y FIDUPREVISORA, se acordó el bloqueo de 6.577 registros, entre los cuales se encuentra, la actora. Sin justificación alguna, las entidades demandadas decidieron excluirla de los listados de beneficiarios, lo que considera una violación fragrante de los derechos fundamentales invocados. CONTESTACIÓN La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres dio contestación a los hechos narrados en el escrito de tutela indicando que el FOPAE remitió un primer registro de damnificados el 14 de diciembre de 2011, e incluso se alcanzo a enviar el listado al Banco Agrario, pero se detectó que muchas personas incluidas podrían no tener derecho a las ayudas por cuanto no cumplían los parámetros de la Resolución No. 074 de 2011, razón por la que fue necesario suspender los pagos mientras se aclaraba este asunto. En reunión de 16 de diciembre de 2011, se acordaron unos compromisos entre funcionarios del FOPAE, de la Secretaría Distrital de Integración Social y de la UNGRD, con el fin de verificar los registros de las familias damnificadas de la localidad de Bosa y se elabora un oficio acompañado de 4723 registros correspondientes a los datos de la población afectada. Posteriormente el FOPAE, remite el 28 de febrero de 2012, a esta Unidad el Censo de afectados el cual incumple de varias maneras la Resolución No. 074 de 2011. En el caso de la actora el registro oficial como afectado fue remitido de manera extemporánea el 28 de febrero de 2012, pero esto no prueba que cumple con los requisitos establecidos en el acto administrativo, y el hecho de que se encuentre

censada no le otorga la calidad de damnificada directa, porque no todas las personas tienen derecho de acceder al apoyo económico. No se presenta transgresión del derecho fundamental a la igualdad por cuanto los damnificados no se encontraban en las mismas condiciones ni cumplen los requisitos establecidos por las Resoluciones 074 de 2011 y 002 de enero de 2012. De acuerdo con la citada resolución, correspondía al CLOPAD en cada municipio y al FOPAE en el Distrito Capital, diligenciar las planillas que incluyeran las personas damnificadas que cumplieran las condiciones para acceder a las ayudas. Dicha información debía ser reportada a la Unidad a más tardar el 30 de enero de 2012, según Resolución 02 del 2 de enero del mismo año. Para ser beneficiario del apoyo económico de hasta $1.500.000 que la Nación otorgaba a los damnificados directos de la ola invernal de finales de 2011, se establecieron algunos requisitos con la intención de determinar quiénes eran los destinatarios de la ayuda. Dichas exigencias son las siguientes: Estar residiendo en un sitio afectado por los fenómeno hidrometeorológicos ocurridos entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2010; ser damnificado directo, según el alcance que la Resolución 074 de 2011 da a tal concepto; ser cabeza de núcleo familiar (Circular del 16 de diciembre de 2011), y aparecer en el listado de damnificados directos enviado por el CLOPAD/FOPAE a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Por su parte el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias de Bogotá

D.C. “FOPAE”, al dar respuesta a la acción de tutela incoada en su contra, se opuso a las pretensiones de la demandante, argumentando su falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la entidad encargada de reconocer y pagar el apoyo económico ofrecido por la Presidencia de la República con ocasión de la ola invernal acaecida en diciembre de 2011, es el Fondo Nacional de Calamidades administrado por la Dirección General de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres (UNGRD), en virtud de lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 1523 de 2012. La base oficial de registro de afectación fue aprobada por el Comité Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias el 10 de febrero de 2012, la cual fue remitida a la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres el día 28 del mismo mes, dentro de la cual se encontraba incluido el demandante, en su calidad de afectado. El Comité de Atención y Prevención de Emergencias en sesión extraordinaria del 10 de febrero de 2012 evaluó las circunstancias padecidas por los afectados del 6 de diciembre de 2011 y estableció cuales familias tenían derecho a ser favorecidos con los auxilios o beneficios. Así, la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres en su Resolución No. 074 de 2011 definió los criterios que debía aplicar a quienes son damnificados directos y por tanto beneficiarios del apoyo. Por lo anterior, el “FOPAE” no tiene injerencia alguna en la distribución y entrega del referido auxilio, su obligación se circunscribía a suministrar a la UNGRG1 los

registros de los damnificados directos, la cual se cumplió al remitir el consolidado definitivo, donde estaba incluido el demandante. En este entendido, no ha vulnerado derecho fundamental alguno a la actora. Finalmente, advierte sobre la improcedencia de la acción de tutela puesto que no cumple con el requisito de la inmediatez y la inexistencia de un perjuicio irremediable2. La Alcaldía Mayor de Bogotá –Secretaría de Integración Social, contestó la demanda luego de proferido el fallo de tutela de primera instancia y manifestó que había hecho la entrega de un kit de aseo a la demandante, y que procedió a reconocer al grupo familiar la ayuda alimentaria de emergencia consistente en un bono por $131.808, que fue redimido por SANDRA VIVIANA ARIAS CIFUENTES 1 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Fue creada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4147 de 3 de noviembre de 2011, como una Unidas Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 2 Folios 61 a 62 vto. el 31 de enero de 2012, en el almacén No.10 de Cencosud, mediante la transacción No. 0085584043. En cuanto a los demás auxilios consistentes en subsidios de arrendamiento, el auxilio monetario de $1500.000 y exoneración en el pago del impuesto predial, señaló que no corresponden a las funciones ni a la misión de la Secretará Distrital

de Integración, sino que le corresponden al FOPAE, a la UNGRD o a la Secretaría de Hacienda Distrital atender dichas ayudas dentro de sus competencias. Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, pues no ha incurrido en ninguna violación de los derechos fundamentales o conexos a estos, en tanto que la entidad cumplió con la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia conforme al Plan de Emergencia del Distrito3. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 20 de agosto de 2013 amparó los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de Sandra Viviana Arias Cifuentes y ordenó al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo, determine el monto del apoyo económico a que tiene el derecho y proceda a su pago en un término no superior a quince días. Advirtió que el FOPAE es el encargado de emitir certificación de las personas que fueron afectadas con la ola invernal ocurrida, verificando el cumplimiento de los requisitos contenidos en la Resolución 074 de 2011. Agrega que existen pruebas suficientes que demuestran que la actora se encontraba incluida en los listados del FOPAE y que la UNGRD, se abstuvo de hacer el pago, con lo que se genera la violación al debido proceso administrativo ya que este hizo caso omiso del procedimiento establecido en la Resolución 074 de 2011, y del derecho al mínimo vital, pues se trata de una persona en debilidad manifiesta que no ha recibido el apoyo correspondiente.

3 Folios 68 vto a 70. Niega la declaratoria de prosperidad en relación con el derecho fundamental de igualdad, por al carencia específica de medios de prueba que acrediten tal vulneración. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la impugna manifestando que no es posible extender indefinidamente en el tiempo el pago de esta ayuda ni tampoco a todos los colombianos que sufren a daños con ocasión de las temporales invernales cada año. La Nación dada la crudeza de la segunda temporada invernal 2011, destino cierta cantidad de recursos para los más vulnerables al fenómeno debiendo los respectivos municipios determinar quienes eran los destinatario de la ayuda, pero ello no significa que deba extenderse a todos los que sufrieron algún daño y sin importar dentro de qué período. La condición de afectado por el fenómeno invernal no significa que la parte actora que tuviera derecho a recibir el apoyo económico pues para ello es necesario que se demuestre con los medios probatorios idóneos y suficientes que se reunían los requisitos establecidos en el acto administrativo que reglamentó su reconocimiento y pago. Además el despacho niega toda validez y consecuencia jurídica a la circunstancia del no reporte del actor de manera oportuna, cuando lo que realmente hace es inaplicar los actos administrativos en cuanto al plazo máximo que tenía el Fopae para el envió de la lista de damnificados con derecho a recibir apoyo económico. Tampoco tuvo en cuenta que la acción es improcedente para cobrar sumas liquidas de dinero al Estado, y se encuentra en ausencia del principio de

inmediatez, de un daño irreparable y grave no evitable y del principio de subsidiariedad y se está frente a un hecho superado. C O N S I D E R A En el presente asunto se invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento: La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política, como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Cualquier persona puede interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados. El problema jurídico se contrae a establecer si la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres incurrió en vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de la actora, al no adjudicarle el apoyo económico otorgado por el Gobierno Nacional, en su condición de damnificada por la segunda temporada de lluvias del 2011. Previo a adoptar la decisión a que haya lugar, la Sala hará las siguientes precisiones: Mediante el Decreto 4147 de 3 de noviembre de 2011 se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República. Dicha Unidad tiene como objeto, dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el avance continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Con fundamento en el Decreto 4570 de 2010 se declaró la situación de desastre en el territorio Colombiano4 y se expidió la Resolución N° 074 de 15 de diciembre de 2011 “Por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011” en la que se estableció: “(…) el Decreto 919 de 1989 en su artículo 60 crea y determina la conformación básica de los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres y el artículo 61 les asignan funciones por lo cual, los Comités Regionales y Locales (…) en ejercicio de sus funciones deberán diligenciar las planillas de entrega del apoyo económico, de acuerdo a las directrices que para esos efectos trace la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (…) Que es función de las entidades territoriales, dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva entidad, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para atender las situaciones de desastre regional y local (…) Que la UNGRD ordenará el pago del apoyo económico basados únicamente en los registros enviados por los CLOPAD debidamente firmados y refrendados por acta del Comité y a su vez con aval del

CREPAD (…)”

La mencionada resolución dispuso el pago de hasta $1.500.000 como apoyo económico para cada damnificado directo de la ola invernal ocurrida entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, que se encontrara incluido como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres-CLOPAD. También se definió como damnificado directo, la familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que ha sufrido daño directo en el inmueble y mueble al interior del mismo, ocasionado por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. Asimismo, se dispusieron como entidades encargadas de entregar el subsidio económico a los correspondientes beneficiarios registrados como damnificados 4 Derivado de la grave situación originada por el Fenómeno de la Niña para los años 2010-2011. directos, previo cumplimiento de una serie de requisitos, al Banco Agrario de Colombia y a la Fiduciaria La Previsora S.A., como representante legal del Fondo Nacional de Calamidades. Con el fin de dar cumplimiento a las directrices señaladas en cada uno de los municipios donde se registraron las situaciones calamitosas, los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres5 y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (para el caso del Distrito Capital), en cabeza del Alcalde Municipal, debían diligenciar las planillas de apoyo económico de los damnificados directos, las cuales a su turno, requerían reportarse a la Unidad

Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, teniendo como plazo máximo para ello el 30 de diciembre de 2011, postergado luego6 hasta el 30 de enero de 2012. De lo anterior se colige que para que una persona resultara ser beneficiaria del subsidio económico al que se ha hecho referencia otorgado por el Gobierno Nacional, se requería: i) ser damnificado directo por la segunda temporada de lluvias del 2011, esto es, en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de dicha anualidad; y ii) ser identificado como tal por la entidad competente para el efecto, es decir, por el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres-CLOPAD o el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias-FOPAE. El 16 de diciembre de 2011, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres emitió una circular con destino a los Gobernadores, Alcaldes, Entidades Técnicas y Operativas del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, CREPAD y CLOPAD, en la que informó lo siguiente: “Para acceder a la asistencia económica es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos: 5 Resolución No. 074 de 2011. Artículo 5. “Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD’S-, en cabeza del respectivo alcalde, son la única instancia responsable para el diligenciamiento veraz de las planillas, inclusión total de damnificados y entrega de éstas en los términos señalados, como del acompañamiento en el proceso de pago a los beneficiarios. Parágrafo. Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres –

CLOPAD’S-, en cabeza del respectivo alcalde, son responsables en todo orden de la veracidad, cumplimiento del suministro de la información en los términos señalados en la presente Resolución, así mismo el seguimiento y acompañamiento de la entrega del apoyo económico al beneficiario.” 6 Mediante Resolución No. 002 del 2 de enero de 2012.

1. Ser cabeza de hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias, periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.

2. Habitar el primer piso de la vivienda afectada.

3. Estar registrado en la Planilla correspondiente, avalada por los

CLOPAD y CREPAD.

4. Presentación de la cédula de ciudadanía amarilla con holograma.

5. Cada jefe de hogar deberá registrarse una sola vez en la planilla.

A continuación se describe el procedimiento para la entrega de esta asistencia económica:

1. Los CLOPAD deberán analizar y evaluar el nivel de afectación que se presenta en su jurisdicción. Imprimir la Planilla de Entrega de Asistencia Económica / Humanitaria septiembre 01 a diciembre 10 de 2011 cuantas veces se requiera según la cantidad de registros que se debe hacer.

2. Diligenciar físicamente la planilla y elaborar el acta del CLOPAD que avala dicho registro…”.

Del caso concreto La señora Sandra Viviana Arias Cifuentes solicita el pago del subsidio económico, pues fue censada por las autoridades correspondientes por haber sido damnificada por la segunda temporada de lluvias del año 2011. Revisado el material probatorio que obra en el expediente, se observa que a folios 7 y 8 reposan certificaciones expedidas por el Fondo de Prevención y

Atención de Emergencias en las que constan que Sandra Viviana Arias Cifuentes se encuentra registrada en el censo oficial de familias damnificadas por la inundación del día 6 de diciembre de 2011, ocurrida en la Localidad de Bosa. También aparece copia del registro del grupo familiar con número 7768 en el Censo de Emergencias elaborado por la Secretaría Distrital de Integración Social, en donde se constata que la vivienda se encontraba ubicada en la carrera 104 A BIS N 60 38Sur manzana 4 casa 60, con diagnóstico geográfico de manzana de afectación directa, con constancia de evacuación y con daños en vivienda, específicamente sala, comedor, cocina, eléctricos y ornamentación7. Así las cosas, teniendo en cuenta que según la Resolución 074 de 2011, la entrega de dineros debía entregarse a los afectados directos de la segunda ola 7 Folios 71 y 72 invernal de 2011 que hubiesen visto su inmueble y bienes muebles al interior del mismo afectados, se concluye que la actora cumple con los requisitos para acceder a las ayudas, según se desprende del material probatorio allegado al plenario. Con lo anterior se tiene que al no haber recibido aún la ayuda humanitaria prometida por el Gobierno Nacional, el perjuicio aún persiste, porque se encuentra a la espera de una solución frente a los daños que la misma administración reconoce en el censo, producidos con ocasión de la ola invernal del año 2011, lo que implica que existe una relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de sus derechos, porque como se observa aún no se ha hecho entrega del apoyo económico.

Además la administración no puede excusarse en que el registro de la actora por parte del FOPAE fue enviado de manera extemporánea, porque debido a su calidad de damnificada de la ola invernal, no tiene la carga de soportar los errores que se susciten en el trámite de la información de las entidades encargadas de suministrar este tipo de ayudas. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de 20 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se decretó el amparo de los derechos al debido proceso y mínimo vital y amparará el derecho a la igualdad invocado en el escrito de tutela por la actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA CONFÍRMASE la providencia proferida el 20 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de la señora Sandra Viviana Arias Cifuentes. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO