CE-25000-23-41-000-2013-01948-01(ACU)-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Generalidades / ACCION DE CUMPLIMIENTORequisitos de procedibilidad La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad la renuencia -artículo 8-, esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / LEY 393 DE 1997

CAMBIO DE LAS LICENCIAS DE CONDUCCION - El cambio gratuito se refiere específicamente a la sustitución de licencias de conducción / LICENCIAS DE CONDUCCION - No serán gratuitas la renovación o recategorización de éstas / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Las obligaciones que consagran los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2009 no son responsabilidad del Ministerio de Transporte Entrará la Sala a determinar la procedencia de la apelación incoada en contra de la sentencia de 10 de septiembre de 2013…En el escrito de impugnación el

accionante reiteró los argumentos de la demanda, esto es, que: (i) el cambio de licencias de conducción debe ser gratuito; y (ii) el plazo para renovar el pase vence el 16 de junio de 2015. Ahora bien, con relación a los preceptos cuyo cumplimiento se pretende a través de esta acción, la Sala debe realizar las siguientes precisiones: El parágrafo 1 del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011, consagra una obligación para el titular de la licencia, de cambiarla o reemplazarla si ésta no cumple con las especificaciones técnicas fijadas en el inciso 4 del artículo 17…Así mismo, éste deberá para el efecto presentar paz y salvo por infracciones de tránsito…Respecto de la anterior, es importante precisar: (i) el cambio gratuito se refiere específicamente a la sustitución de licencias de conducción, no se extiende a la renovación o recategorización de éstas y, (ii) el término autorización que se emplea en el parágrafo 2, no trae como consecuencia que este precepto pierda su carácter de mandato imperativo e inobjetable, pues, esa autorización se refiere a los rubros que se verían afectados en el presupuesto para garantizar la gratuidad de la sustitución. De lo expuesto, se concluye que las obligaciones que consagran los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2009 cuyo cumplimiento se pretende, recaen en el titular de la licencia y los organismos de tránsito, respectivamente, y no en el Ministerio de Transporte FUENTE FORMAL: LEY 769 DE 2002 / LEY 1450 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01948-01(ACU)

Actor: ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Decide la Sala la impugnación interpuesta por el señor Andrés de Zubiría Samper contra la sentencia de 10 de septiembre de 2013, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” negó las pretensiones de la acción de cumplimiento de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda Con escrito radicado el 5 de agosto de 2013 en la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (fls. 1 – 5), el señor Andrés de Zubiría Samper interpuso acción de cumplimiento contra el Ministerio de Transporte, con el ánimo de que dicho organismo dé cumplimiento a los parágrafos 1° (modificado por el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011) y 2° del artículo 4° de la Ley 1383 de 2010.

En consecuencia planteó la siguiente pretensión: “…que, de acuerdo de con lo regulado en la Ley 393 de 1997 'Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política', se proceda a ordenarle al Ministerio de Transporte el cumplimiento de lo

establecido en el artículo 4° de la Ley 1383 de 2010 'Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 – Código Nacional del Trasporte y se dictan otras disposiciones', es decir, garantizar la gratuidad del cambio de licencias de conducción para los más de ocho millones de ciudadanos colombianos que son portadores de la misma (sic), al igual que lo regulado en el parágrafo 1° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, porque el plazo para la sustitución de las licencias de conducciones deberá realizarse dentro de los 48 meses de expedida la Ley 1450 de 2011, es decir, el 16 de junio de 2015” (fl. 4). 2.- Hechos Señaló que con fundamento en el parágrafo 2° del artículo 4°1 de la Ley 1383 de 20102, el Ministerio de Transporte tiene la obligación de garantizar a los conductores del país el cambio de sus licencias de conducción de manera gratuita. Precisó que el término de 48 meses para sustituir las licencias de conducción establecido en el artículo 2443 de la Ley 1450 de 20114, vence el 16 de junio de 2015, en razón a que ésta se promulgó el 16 de junio de 2011. Sostuvo que el Ministerio demandado tiene el deber de orientar a todos los organismos de tránsito departamentales, distritales y municipales para que cumplan el plazo fijado para sustituir las licencias de conducción. Indicó que mediante oficio de 18 de julio de 2013 solicitó al Ministerio de Trasporte dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1383 de 2010 con relación a la gratuidad

del cambio de las licencias de conducción en Colombia. 1 Artículo 4o. El artículo 17 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 17. Otorgamiento. La licencia de conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de este código, por la entidad pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción. El formato de la licencia de conducción será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondiente. Las nuevas licencias de conducción contendrán, como mínimo, los siguientes datos: Nombre completo del conductor, número del documento de identificación, huella, tipo de sangre, fecha de nacimiento, categoría de licencia, restricciones, fecha de expedición y organismo que la expidió. Dentro de las características técnicas que contendrán las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional u otro dispositivo electrónico, magnético u óptico con los datos del registro que permita la lectura y actualización de estos. Las nuevas licencias de conducción deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con las normas de ley vigentes sobre la materia, sin costo alguno. Parágrafo 1o. Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de

2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito y el certificado indicado en el artículo 19 del presente Código.

Parágrafo 2o. Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales. 2 “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones”. 3 Artículo 244. Licencias de conducción. El parágrafo 1o del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 4o de la Ley 1383 de 2010, quedará así: “Parágrafo 1o. Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente Artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito. Por razones de seguridad vial, las personas que tengan licencias con más de 5 años de expedición, deberán realizarse los respectivos exámenes médicos”. 4 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.

Afirmó que a la fecha el organismo demandado no ha dado respuesta a su petición. 3.- Trámite e intervención de la autoridad accionada De la demanda conoció primero el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el cual con auto de 6 de agosto de 2013 declaró su falta de competencia para conocer del presente asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 13 de agosto de 2013 (fls. 20 -21), admitió la demanda y ordenó notificar al Ministro de Transporte. Surtida la respectiva notificación, el organismo accionado, a través de apoderado judicial, solicitó negar la acción de cumplimiento teniendo como fundamento el oficio No. MT20134200304271 de 21 de agosto de 2013, a través del cual la Subdirectora de Tránsito del Ministerio de Transporte, después de analizar las diferentes normas que regulan las licencias de conducción, dio respuesta a la petición presentada por el accionante de 18 de julio de la misma anualidad en los siguientes términos: “…no es posible acceder a su solicitud, toda vez que:

1. El alcance del deber de realizar una renovación de una licencia vencida, no puede confundirse con la posibilidad de una sustitución por cambio de formato, de lo contrario existiría una controversia interpretativa.

2. Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la 'Acción de Cumplimiento' no puede perseguir el cumplimiento de normas que comprometan los presupuestos de

carácter nacional y Municipal, cualquier inversión para la sustitución de licencias requiere un rubro presupuestal. Por lo expuesto, con todo respeto consideramos en principio, que no es pertinente ni jurídicamente viable, atender su solicitud en cuanto a suspender el proceso de renovación, pues el mismo se realiza como consecuencia del vencimiento del término para el cual fue otorgada una licencia. (…) Por lo anteriormente señalado, (…) no es posible que el Ministerio de Transporte instruya a los organismos de tránsito para que sustituyan de manera gratuita las licencias de conducción, ni para que devuelvan de manera inmediata los recursos que hayan recibido por las licencias de conducción, a partir del 15 de julio de 2003 pues no existe mandato, imperativo, inobjetable y expreso, que contenga tal obligación”. 4.- La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, negó las pretensiones de la demanda, porque: “…los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el artículo 4° de la Ley 1383 de 2010, no establecen la obligación de reglamentar lo concerniente al plazo de 48 meses para sustituir la licencia ni lo relacionado con la gratuidad de este trámite. Adicionalmente, el término de 48 meses establecido en el parágrafo 1° que se menciona, debe contarse a partir de la fecha de promulgación de la Ley 1383 de 2010 y no desde la fecha de promulgación de la Ley 1454 de 2011, pues esta última preceptiva no se ocupó de hacer

modificaciones sobre el tópico de que se trata” (fl. 66). En síntesis expuso las siguientes consideraciones para arribar a las conclusiones indicadas anteriormente:  Del término de 48 meses para sustituir la licencia de conducción: Explicó que el parágrafo 1° de la Ley 1383 de 2010 está orientado a quienes ya poseen licencia de conducción, esto es, establece para estas personas, la obligación de sustituir el pase cuando no cumpla con las características exigidas por la ley y la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Transporte. Indicó que el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011, que modificó el mencionado parágrafo, no introdujo ningún cambio respecto al término de los 48 meses, razón por la cual el mismo debe contarse desde la promulgación de la Ley 1383 de 2010, “no así desde la fecha de expedición de la Ley 1450 de 2011 como erróneamente lo interpreta el actor, luego el mencionado término no vence el día 16 de junio de 2015” (fl. 69). Aclaró que “la reglamentación que se ordena al Ministerio de Transporte se refiere a las características técnicas de la licencia de conducción, no al términos de 48 meses para sustituir las licencias de conducción que no cumplan con las características que prevean la ley y el reglamento” (fl. 69).  De la garantía de gratuidad en la sustitución de la licencia de conducción Frente a este aspecto precisó: “…la reglamentación a que hace referencia el parágrafo 1° bajo análisis, a cargo del Ministerio de Transporte, se refiere a las características

técnicas que debe tener la licencia de conducción, no a la garantía de gratuidad de la sustitución de la licencia o del término para hacer efectiva dicha sustitución. En esos términos, la garantía de gratuidad en el cambio de licencia de conducción se materializa desde el mismo instante en que la Ley autoriza a las entidades territoriales descontar, por una sola vez, una suma igual a un (1) salario mínimo legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, descontar el valor antes indicado, por una sola vez, de los recursos que debe transferir al Ministerio por concepto de especies venales. La norma no exige que el Ministerio de Transporte deba reglamentar lo concerniente a la gratuidad en la sustitución de la licencia, razón por la cual la pretensión sobre este aspecto no debe prosperar” (fl. 71). 6.- La impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia el señor Andrés de Zubiría Samper, presentó escrito de impugnación de 20 de septiembre de 2013 (fls. 80 – 85), en los siguientes términos: Reiteró que: (i) conforme con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 1310 de 2010, que modificó el parágrafo del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, el cambio de las licencias de conducción de vehículos debe ser gratuito; y, (ii) el plazo de 48 meses para renovar el pase conforme con lo dispuesto en el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011 vence el 16 de junio de 2015, en atención a que dicha normatividad entró

a regir 16 de junio de 2011. Indicó que el Ministerio de Transporte violó “flagrantemente” lo ordenado en la Ley 1383 de 2010, pues expidió la Resolución No. 623 de 2013, en la cual fijó los siguientes costos: “La expedición licencia de conducción de automóvil por primera vez: $ 135.500, para Moto $109.600; la refrendación de licencia de conducción para automóvil: $105.200; el de Moto $79.300; la expedición de licencia de conducción por cambio de tarjeta de identidad a cédula $109.600 y la de moto: $83.700; la recategorización de licencia de conducción: $105.200 y la de moto $79.300”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sección es competente para conocer de esta apelación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado5, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19976

que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e 5 Acuerdo de Sala Plena que continúa vigente. 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.- Lo que se solicita se ordene cumplir a la autoridad accionada En ejercicio de la acción de cumplimiento el señor Andrés de Zubiría Samper solicita que se dé cumplimiento a los parágrafos 1° (modificado por el artículo 244

de la Ley 1450 de 2011) y 2° del artículo 4° de la Ley 1383 de 2010 “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones”, que establecen: “ARTÍCULO 4°. El artículo 17 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 17. Otorgamiento. La licencia de conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de este código, por la entidad pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción. El formato de la licencia de conducción será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondiente. Las nuevas licencias de conducción contendrán, como mínimo, los siguientes datos: Nombre completo del conductor, número del documento de identificación, huella, tipo de sangre, fecha de nacimiento, categoría de licencia, restricciones, fecha de expedición y organismo que la expidió. Dentro de las características técnicas que contendrán las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional u otro dispositivo electrónico, magnético u óptico con los datos del registro que permita la lectura y actualización de estos. Las nuevas licencias de conducción deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con las normas de ley vigentes sobre la materia, sin costo alguno. PARÁGRAFO 1°. (Modificado por el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011). Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que

no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de

2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito. Por razones de seguridad vial, las personas que tengan licencia con más de 5 años de expedición, deberán realizarse los respectivos exámenes médicos.

PARÁGRAFO 2o. Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales”. 4.- Del caso en concreto Entrará la Sala a determinar la procedencia de la apelación incoada en contra de la sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. En el escrito de impugnación el accionante reiteró los argumentos de la demanda, esto es, que: (i) el cambio de licencias de conducción debe ser gratuito; y (ii) el plazo para renovar el pase vence el 16 de junio de 2015. Ahora bien, con relación a los preceptos cuyo cumplimiento se pretende a través

de esta acción, la Sala debe realizar las siguientes precisiones: El parágrafo 1° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011, consagra una obligación para el titular de la licencia, de cambiarla o reemplazarla si ésta no cumple con las especificaciones técnicas fijadas en el inciso 4 del artículo 17, esto es, entre otros, “un código de barra bidimensional u otro dispositivo electrónico, magnético u óptico con los datos del registro que permita la lectura y actualización de estos…”, y en la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte, en un término de 48 meses – contados a partir de la vigencia de la Ley 1450 de 2011 -. Así mismo, éste deberá para el efecto presentar paz y salvo por infracciones de tránsito. Adicionalmente, el mencionado precepto establece para aquellos titulares de licencias de conducción con más de 5 años de expedición, el deber de realizarse los respectivos exámenes médicos. Por su parte, el parágrafo 2° contiene un mandato imperativo e inobjetable exigible a los diferentes organismos de tránsito, pues en aras de garantizar la gratuidad de la sustitución de las licencias de conducción, se les autoriza descontar, por una sola vez, una suma igual a un salario mínimo diario legal vigente por cada licencia expedida, “de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales”. Respecto de la anterior, es importante precisar: (i) el cambio gratuito se refiere específicamente a la sustitución de licencias de conducción, no se extiende a la renovación o recategorización de éstas y, (ii) el término “autorización” que se

emplea en el parágrafo 2°, no trae como consecuencia que este precepto pierda su carácter de mandato imperativo e inobjetable, pues, esa autorización se refiere a los rubros que se verían afectados en el presupuesto para garantizar la gratuidad de la sustitución. De lo expuesto, se concluye que las obligaciones que consagran los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la Ley 769 de 2009 cuyo cumplimiento se pretende, recaen en el titular de la licencia y los organismos de tránsito, respectivamente, y no en el Ministerio de Transporte. Así las cosas y por las razones expuestas en esta providencia, la Sala confirmará la decisión de 10 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERA: Confirmar la sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese al Tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO