CE-25000-23-41-000-2013-01987-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es improcedente por cuanto el actor no agotó los mecanismos judiciales que tuvo a su disposición / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No procede para subsanar los yerros en que incurrió el actor durante el trámite de un proceso ordinario / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es de carácter residual y subsidiario En el sub judice se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia atacada, es de 10 de abril de 2013 -debidamente notificada por estado del 11 de abril de la misma anualidady la solicitud de tutela se presentó el 13 de agosto de 2013. Así, entre la última actuación y la interposición de la tutela transcurrieron cuatro meses, plazo que la Sala considera razonable. No ocurre lo mismo con el requisito de subsidiariedad de la acción, como pasa a explicarse: Encuentra la Sala que las decisiones judiciales por medio de las cuales se improbó el acuerdo conciliatorio y se confirmó la referida decisión al resolver el recurso de reposición, no hacen tránsito a cosa juzgada, de tal manera que la actora tenía la oportunidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener la reparación del daño ocasionado por la acción u omisión de la administración… En este orden de ideas, la actora tenía a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, que de ser el caso le hubiera permitido obtener lo que ahora quiere hacer valer mediante esta acción constitucional, como es el medio de control de reparación directa previsto en el

artículo 140 del C.P.A.C.A… En consecuencia, se tiene que las inconformidades planteadas por la actora no habilitan al Juez Constitucional para abordar el fondo del asunto en sede de tutela, por cuanto para ello se dispuso el medio de control de reparación directa, de tal manera que emitir un pronunciamiento al respecto sería considerar que la labor del juez de tutela puede llegar al punto de suplantar las competencias propias del juez natural del asunto, lo cual no es posible hacer por medio del ejercicio de este mecanismo constitucional por cuanto significaría desconocer los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial sobre los que se funda el Estado de Derecho

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ver, Corte Constitucional, sentencia C-590 de

2005. Respecto de la sentencia de la Sala Plena de esta corporación que aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar EXP:

11001-03-15-000-2009-01328-01. C.P. María Elizabeth García González

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01987-01(AC)

Actor: MARIA NELLY GUERRERO SALAZAR

Demandado: JUZGADO 36 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTA

La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 27 de agosto de 2013 dictada por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora María Nelly Guerrero Salazar, por medio de apoderado judicial ejerció acción de tutela1 para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 10 de abril de 2013 por el Juzgado 36

Administrativo del Circuito de Bogotá que decidió no reponer el auto recurrido y confirmó la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio adelantado ante la Procuraduría General de la Nación. 1.2. Hechos • El 3 de agosto de 2010 la actora fue atropellada por el vehículo de placas RIH031 de propiedad de la Policía Nacional, que le ocasionó lesiones que aún subsisten con graves secuelas físicas, morales y patrimoniales2. • El 18 de julio de 2012 presentó ante la Procuraduría 138 Judicial Administrativa solicitud de acuerdo conciliatorio para lo cual se convocó a la NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional, a La Previsora S.A., Compañía de Seguros. • El 9 de octubre de 2012, las partes convocante y convocadas suscribieron acta con el acuerdo, que fue remitida a los Juzgados Administrativos de Bogotá para su aprobación. 1 La tutela se presentó el 13 de agosto de 2013.

2 En el escrito de tutela no se precisa que tipo de secuelas físicas, morales y patrimoniales padece la actora • El 20 de noviembre de la misma anualidad el Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá dictó auto en el que improbó el acuerdo conciliatorio3, porque “…no se encuentra demostrada la responsabilidad del asegurado Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional”. Consideró el despacho judicial que en realidad no existió ánimo conciliatorio, por cuanto el Comité de Conciliación de la Nación - Ministerio de DefensaPolicía Nacional recomendó no conciliar por cuanto no existe informe completo en cuanto al siniestro y la responsabilidad de la Policía en el hecho. El 10 de abril de 2013 el juzgado resolvió no reponer el auto recurrido y denegó el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, por improcedente. (fls. 1 a 5). 1.3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la tutelante, la decisión judicial no tuvo en cuenta que se acreditó “…la existencia de un accidente de tránsito (existe dentro del expediente la copia del Informe de Policía sobre el accidente de tránsito) y que del mismo se produjo un daño, causado por el policial que conducía (actividad riesgosa), no se entiende de dónde concluye el operador judicial que no se encuentra demostrada la responsabilidad del asegurado, olvidó que entratándose de actividades riesgosas, es a quien la realiza al que compete demostrar una de las eximentes de responsabilidad, pues la culpa se presume”.4 1.4. Petición de amparo constitucional “TUTELAR a favor de mi representada y de todos los convocantes

dentro del trámite de conciliación prejudicial, los derechos fundamentales invocados APROBANDO EL ACUERDO CONCILIATORIO por contar con las pruebas necesarias, no ser violatorio de la ley ni lesivo para el patrimonio público, o en su defecto ORDENÁNDOLE a la autoridad accionada que así proceda”.5 3 Revisado el expediente no se aportaron las providencias objeto de tutela, ni el acuerdo conciliatorio adelantado en la Procuraduría 138 Judicial II Administrativa 4 Folio 3. 5 Folios 11 y 12. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 14 de agosto de 2013 se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar a la Juez 36 Administrativo del Circuito de Bogotá. 1.6. Contestación de la autoridad judicial accionada La Juez 36 Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó que la acción de tutela se rechazara por improcedente. Señaló que se: “… determinó la falta de responsabilidad del asegurado NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional, precisamente por la ausencia de ánimo conciliatorio de la entidad, pues se reitera no se trata de un proceso declarativo, sino que no encontró que el acuerdo conciliatorio contara con las pruebas necesarias para su aprobación, decisión que requiere en principio la manifestación de la voluntad de la entidad aceptando las pretensiones del convocante, por lo tanto, el mismo resultaba lesivo para el erario público, basándose en lo consignado en la certificación de la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación de dicha entidad (…) el que señaló que no existía material probatorio

concreto, útil y conducente que permitiera determinar la responsabilidad de la Policía Nacional con relación al accidente de tránsito que la convoca, y por consiguiente, esa fue la razón para no llegar a un acuerdo conciliatorio, y el juzgado no puede avalar un acuerdo, cuando la entidad que eventualmente puede ser demandada en un juicio de reparación directa, carece de ánimo conciliatorio”. Finalmente sostuvo que si bien se llegó a un acuerdo conciliatorio por parte de la aseguradora, no lo fue por la entidad, razón por la que se improbó en sede judicial, por lo tanto, la actora puede hacer uso del medio de control de reparación directa, es decir cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para hacer efectivos sus derechos. (fls. 24 a 30). 1.7. Fallo impugnado La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 27 de agosto de 2013, declaró improcedente la acción de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez. Sostuvo que la accionante luego de transcurridos cinco meses de dictada la providencia de 10 de abril de 2013 que resolvió el recurso de reposición y negó la apelación, presentó la tutela “…desbordándose así el tiempo razonable y el principio de inmediatez para interponer la acción”. Señaló que el hecho generador, que presuntamente causó a la actora daños y perjuicios, fue un accidente de tránsito ocurrido el 3 de agosto de 2010, y la solicitud del acuerdo conciliatorio extrajudicial, se presentó el 18 de julio de 2012,

interrumpiendo la caducidad del medio de control, aplicable a este tipo de casos, como es el de reparación directa, para lo cual la tutelante tenía dos (2) años, para acudir a la jurisdicción. Afirmó que en virtud de lo anterior el término “…se reanudó al día siguiente de la resolución de los recursos interpuestos de reposición y apelación, por parte de la Jueza 36 Administrativa de Oralidad del Distrito Judicial de Bogotá, esto es el día (10) de abril de 2013, por lo que a la accionante solo le restaban 15 días para acudir al juez ordinario, y la demanda de tutela se verificó que fue presentada el 13 de agosto de 2013. Es decir la accionante pretende revivir los términos para acudir a la vía ordinaria, si el juez de tutela encontrara violado el debido proceso, situación descrita que denota la inoportunidad de este medio tutelar”. Manifestó que “…no aparecen demostrados (sic) en el expediente razones suficientes o de peso, que permitan demostrar o justificar la tardanza o demora para ejercer la acción constitucional por parte de la accionante, máxime si el hecho de que su interposición sea oportuna y se realice dentro de un plazo que se considere razonable y urgente por la protección que se busca, ha sido entendido como requisito de procedibilidad de la acción, por lo que se entenderá por esta Corporación, como no cumplido el presupuesto de inmediatez de la acción6. 1.8. La impugnación 6 Folios 32 a 54. La accionante, inconforme con la decisión de la Subsección “A” de la Sección

Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó escrito de impugnación, sin fundamentación alguna (fl. 56). 1.9. Trámite en segunda instancia Revisado el expediente se encontró que no se vinculó a las entidades que participaron en el acuerdo conciliatorio, pese a tener un interés directo en su resultado, razón por la que en auto de 11 de diciembre de 2013, se puso en conocimiento de la Procuraduría 138 Judicial Administrativa, de la NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional y de la Previsora S.A., Compañía de Seguros, la nulidad saneable que se presentó en el proceso para que la alegaran o la sanearan7. En esta oportunidad el Secretario General de la Policía Nacional, solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela. Adujo que en la etapa de conciliación ante la Procuraduría 138 Judicial II Administrativa se aportó certificación del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad en la que se decidió “…No conciliar, con base a lo expuesto por el apoderado en su propuesta quien expresa: ‘por cuanto no se encuentra acreditado en debida forma el perjuicio presuntamente causado por el policial vinculado en el accidente de tránsito”. Señaló que no había vulneración a los derechos fundamentales invocados por la actora, en tanto “…contó con la oportunidad procesal adecuada para controvertir las determinaciones que le resultaren desfavorables, no solo en vía gubernativa, también en sede judicial, instancia esta que, reiteró, ya fue resulta desfavorablemente a las pretensiones del actor”. Sostuvo que la acción constitucional fue creada para dar solución eficiente a

situaciones generadas por actos u omisiones que implican la transgresión de un 7 Folios 65 a 66. derecho fundamental, siempre que no haya previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante la administración de justicia, o que teniéndolo exista un alto riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, pero en el caso concreto “…ya fue utilizado y resuelto de manera desfavorable a las pretensiones del actor. Se evidencia entonces que ninguna de las garantías que conforman el debido proceso han sido objeto de agravio, no existió acción u omisión del despacho que generara vulneración a las garantías fundamentales, quedando en evidencia (sic) que la acción carece de relevancia constitucional”. (fls. 76 a 80). La Procuraduría 138 Judicial Administrativa, ni La Previsora S. A., Compañía de Seguros, se pronunciaron al respecto, a pesar de que fueron notificadas en debida forma.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la sentencia de 27 de agosto de 2013 que declaró improcedente la acción de tutela ejercida por la actora, para lo cual se analizará si la providencia proferida el 10 de abril de 2013 por el Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá, lesionó los derechos

fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al confirmar la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio adelantado ante la Procuraduría 138 Judicial II Administrativa y negar el recurso de apelación interpuesto por ser improcedente. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) análisis en el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Esta Sección, mayoritariamente8, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11. 8 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra

providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todos las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Referencia: Acción de Tutela. 9 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” En la parte motiva se dijo sobre el particular: “se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se

admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [los fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”12 (Negrilla fuera de texto) A partir de ese fallo de la Sala Plena, la Corporación tuvo que modificar su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, ha tenido que estudiar las que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Como la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”, la Sección se dio a la tarea de fijar los que ella tendría en cuenta para su análisis, en cuanto no era claro cuáles eran aquellos. Indicó, entonces, que por tratarse de un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, artículo 86 Constitucional, su procedencia contra providencia judicial no podía ser ajena a esas características. Bajo esa idea y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia13 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de 12 Ídem. 13 Entre otras en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003; T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 8 de junio de 2005. la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o se niegue el amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarse al

fondo del asunto -procedencia adjetiva-, la Sala distinguió entre unos y otros para indicar que: Se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos que se derivan del artículo 86 constitucional y del Decreto 2591 de 1991. Esos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, se debe declarar improcedente el amparo solicitado y no se analiza el fondo del asunto. Comprobada la procedencia adjetiva, se impone examinar el objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación de la acción impetrada, se requerirá i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión; y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Lo anterior, bajo la égida de que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Con fundamento en las anteriores directrices, se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de agosto de 2013 dictada por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la improcedencia de la acción de tutela ejercida por la señora María Nelly Guerrero Salazar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA