CE-25000-23-41-000-2013-02161-01(ACU)-2013

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Finalidad y objeto La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87

RENUENCIA - Requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia La Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad la renuencia (artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo

cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se niegan las pretensiones porque el acto administrativo no contiene un mandato imperativo e inobjetable que deba ser cumplido por el Instituto de Seguros Sociales Anticipa la Sala que la decisión de primera instancia será confirmada en la medida en que el acto administrativo cuyo cumplimiento pretende el accionante se ordene, no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la autoridad demandada, requisito indispensable para que esta acción prospere. Lo anterior, porque la Resolución No. 4107 de 2004 fue el acto administrativo, confirmado por la Resolución No. No. 10090 de 18 de noviembre de 2004, con el cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, previo análisis de la situación fáctica y jurídica del actor, le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez porque no contaba con los requisitos establecidos en el artículo 1 de la Ley 33 de

1985. Entonces, sin realizar mayores disquisiciones, concluye la Sala que la actuación administrativa presuntamente incumplida no contiene un mandato imperativo e inobjetable que deba ser cumplido por el Instituto de Seguros Sociales – en liquidación, condición que, como se advirtió, se requiere para la prosperidad de la acción de cumplimiento. Por tanto, se confirmará la sentencia de

primera instancia que negó la pretensión de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02161-01(ACU)

Actor: ARTURO OLIVEROS JIMENEZ Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - EN LIQUIDACION Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra el fallo de 1º de octubre de 2013, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Arturo Oliveros Jiménez, obrando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento en contra del Instituto de Seguros Sociales – en liquidación (fls. 1 - 6), en la que solicitó se le ordene “…el cumplimiento de lo establecido en la Resolución No. 4107 de febrero 24 de 2004 de CAJANAL, que dispone otorgar 5.714 días laborados equivalente a 816 semanas prestados (sic) al Estado y al INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL (sic).”

2. Hechos Afirmó el accionante que laboró en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 1º de agosto de 1968 hasta el 9 de noviembre de 1982.

Indicó que con Resolución No. 4107 de 24 de febrero de 2004, CAJANAL le negó

el reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en que no cumplía con los requisitos del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, pues solo contaba con 816 de semanas cotizadas. Decisión que fue confirmada por la entidad con Resolución No. 10090 de 18 de noviembre de 2004. El 25 de enero de 2005, el accionante presentó solicitud al ISS para que le fuera reconocida y pagada la pensión de jubilación, que fue negada por esa entidad con Resolución No. 047909 de 17 de noviembre de 2006, pues solo contaba con 19 años, 1 mes y 14 días de servicios prestados al Estado. Esta decisión fue confirmada por Resolución No. 030331 de 12 de julio de 2007. El actor solicitó la revocatoria directa de la anterior actuación administrativa, que también fue negada mediante Resolución No. 0100090 de 6 de marzo de 2008, la cual fue confirmada por Resolución No. 000500 de 30 de abril de 2008, en la que se aumentó el período de servicios al Estado a 19 años, 2 meses y 14 días. En Resolución No. 011967 de 7 de abril de 2011, con la cual el ISS resolvió “… una solicitud de prestaciones económicas…”, le fue negada la pensión de vejez con fundamento en que tenía 19 años, 2 meses y 14 días “…o 987 semanas, o 1.955 días…”.

3. Sustento de la solicitud Indicó que a efectos de que se le reconozca y pague su pensión de jubilación, tiene derecho a que le sean contabilizadas las 816 semanas que le fueron reconocidas por CAJANAL en la Resolución No. 4107 de 24 de febrero de 2004.

Afirmó que por ser beneficiario del régimen de transición, puede acceder a la pensión de vejez con la aplicación de la Ley 71 de 1988, según la cual cumple los requisitos con 1000 semanas de cotización “…y no con 1050 o 1075 como lo ha querido establecer el ISS…”.

4. Trámite procesal e intervención de la autoridad demandada Por auto de 12 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” admitió la tutela y ordenó su notificación al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), quien no se pronunció (fls. 43-44).

5. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” mediante fallo de 1º de octubre de 2013, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

Analizó el contenido de la Resolución No. 4107 de 24 de febrero de 2004 e indicó que con ese acto administrativo CAJANAL le negó la solicitud de pensión de jubilación al actor, de manera que ese acto administrativo no contiene un mandato imperativo que sea de obligatorio cumplimiento para la autoridad demandada (fls. 51-59).

6. La impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante la impugnó con escrito en el que indicó que la acción de cumplimiento está prevista para obtener la protección “de sus derechos fundamentales”.

Adujo que “…los considerandos de un Acto Administrativo están armonizados con las otras partes de la pieza procesal…”, lo que significa que habiéndole reconocido la Resolución No. 4107 de 2004, 5714 días laborados equivalentes a 816

semanas, el cumplimiento de esa decisión se puede obtener en ejercicio de esta acción (fls. 65-66).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sección es competente para conocer de esta impugnación, con fundamento en lo dispuesto en el artículos 150 y 152, numeral 16 del CPACA, y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Ahora bien, para que la demanda tenga éxito se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de esa autoridad pública o de ese particular en

ejercicio de funciones públicas, a los cuales se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o del acto. b) Que el actor pruebe que antes de demandar exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber. c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en la norma, salvo el caso que, de no actuar el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la tutela. 3.- Lo que se solicita se ordene cumplir por la accionada En ejercicio de la acción de cumplimiento el señor Arturo Oliveros Jiménez solicita que el Instituto de Seguros Sociales – en liquidación dé cumplimiento a la Resolución No. 4107 de 24 de febrero de 2004, expedida por CAJANAL, “por la cual se niega una pensión de vejez…”, cuya parte resolutiva dice: “ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR la solicitud de pensión de jubilación elevada por el (la) señor (a) OLIVEROS JIMÉNEZ ARTURO ya identificado (a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. (…).” 4.- Del requisito de procedibilidad de la acción – renuencia La Sala en primer lugar estudiará si el accionante cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, es decir, si constituyó en renuencia al Instituto de

Seguros Sociales – en liquidación. La Ley 393 de 1997, en su artículo 8°, establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.” (Negrillas de la Sala). Como se observa, la mencionada ley exige al actor, como uno de los requisitos mínimos para que la acción de cumplimiento proceda, que aporte con la demanda la prueba de haber requerido directamente a la entidad demandada el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desconocido por esta, previo al ejercicio de la acción. Este incumplimiento deberá haberse ratificado por la autoridad, ya sea de manera expresa mediante escrito

comunicado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la petición, o tácitamente por haber guardado silencio dentro de ese mismo término. En el caso en concreto, obra en el expediente petición suscrita por el señor Arturo Oliveros Jiménez radicada el 5 de julio de 2013 ante el Instituto de Seguros Sociales – en liquidación (Colpensiones) en la cual le solicita a esa autoridad dar cumplimiento a la Resolución No. 4107 de 2004, proferida por CAJANAL. Y en la demanda el accionante indicó que no ha recibido respuesta por parte de la entidad. A partir de lo anterior, encuentra la Sala que con el mencionado escrito y el silencio de la entidad demandada, el señor Arturo Oliveros Jiménez acreditó el requisito de la renuencia para el ejercicio de la acción de cumplimiento. 5.- Del caso en concreto Entrará la Sala a examinar el contenido de la impugnación incoada por el actor en contra de la sentencia de 1º de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual se centra en señalar que a efectos de reconocer su pensión de vejez, la entidad demandada debe dar cumplimiento a la Resolución No. 4107 de 2004 en la cual CAJANAL le había liquidado 5714 días laborados equivalentes a 816 semanas. En la sentencia impugnada el Tribunal negó la pretensión de la acción de cumplimiento porque encontró que la Resolución No. 4107 de 2004 no contiene un mandato imperativo que deba cumplir la autoridad demandada. Pues bien, anticipa la Sala que la decisión de primera instancia será confirmada

en la medida en que el acto administrativo cuyo cumplimiento pretende el accionante se ordene, no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la autoridad demandada, requisito indispensable para que esta acción prospere1. Lo anterior, porque la Resolución No. 4107 de 2004 fue el acto administrativo, confirmado por la Resolución No. No. 10090 de 18 de noviembre de 2004, con el cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, previo análisis de la situación fáctica y jurídica del actor, le negó el reconocimiento y pago de la 1 La jurisprudencia de esta Corporación, ha determinado que según la Ley 393 de 1997, “los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del

deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.” (negrillas fuera del texto origina) Sentencia de 6 de mayo de 2004, Radicación número: 63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU). pensión de vejez porque no contaba con los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. Entonces, sin realizar mayores disquisiciones, concluye la Sala que la actuación administrativa presuntamente incumplida no contiene un mandato imperativo e inobjetable que deba ser cumplido por el Instituto de Seguros Sociales – en liquidación, condición que, como se advirtió, se requiere para la prosperidad de la acción de cumplimiento. Por tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERA: Confirmar la sentencia de 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese al Tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO