CE-25000-23-41-000-2013-02192-01 ACU(SU)-2014

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA - Noción / UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA - La competencia para unificar jurisprudencia, es tanto de la Sala Plena como de las Secciones que conforman el Consejo de Estado / UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA - Las Secciones deben unificar la jurisprudencia que proviene de las subsecciones o de los Tribunales / UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA - Casos en que procede excepcionalmente la unificación por parte de la Sala Plena / GRATUIDAD DE LAS LICENCIAS DE CONDUCCION - Sentencia de unificación En memorial presentado por los accionantes el 10 de febrero de 2014, ante la Secretaria General y remitido al despacho del Consejero Ponente el 11 de mismo mes y año, los accionantes solicitaron que, en aplicación del articulo 217 del CPACA, el proceso de la referencia fuera asumido por la Sala Plena a efectos de unificar jurisprudencia, dada la importancia y transcendencia del tema a definir: la sustitución gratuita de las licencias de tránsito. Sobre el particular, es importante señalar que la competencia para unificar jurisprudencia, bien por la importancia jurídica del caso; la trascendencia económica o la necesidad de sentar jurisprudencia, es de la Sala Plena como de las Secciones que conforman el Consejo de Estado. En el primer caso, la Sala Plena está llamada a unificar jurisprudencia en relación con asuntos que provengan de las secciones, normal o generalmente, cuando estas conozcan en única instancia, como se analizará más adelante. En el segundo caso, las Secciones deben unificar en relación con asuntos que provengan de las subsecciones o de los Tribunales, como

expresamente lo advierte el inciso segundo del artículo 271 del CPACA. Por regla general, la Sala Plena debe unificar frente a la diferencia de criterio que se presente entre sus Secciones o en los asuntos que a estas les corresponda conocer en única instancia, porque en relación con la discrepancia de razonamientos entre los Tribunales, el asunto lo asumen las secciones, según su competencia. Excepcionalmente, la Sala Plena podrá asumir en estos casos la competencia, cuando así lo pida uno de sus miembros o toda una sección. En el caso de la referencia, corresponde a la Sección Quinta la unificación que solicitan los accionantes, en cuanto es a esta a la que le está asignada la competencia para resolver en segunda instancia de las decisiones que en materia de acción de cumplimiento profieran los Tribunales Administrativos del país, en los términos del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Así, la Sección Quinta es la llamada a unificar las distintas posiciones jurídicas que frente al cumplimiento de una determinada norma o acto administrativo tengan los Tribunales Administrativos… Ese pronunciamiento que echan de menos los solicitantes ya se produjo en los fallos del pasado de 23 y 30 de enero de 2014, en el que se abordó el tema, cuya reiteración será expuesta en esta providencia por constituir la posición de la Sala frente al asunto puesto a su conocimiento. En consecuencia, el fallo en mención y este, han de tenerse como una providencia de unificación en lo que hace a la gratuidad de las licencias de conducción FUENTE FORMAL: LEY 769 DE 2002 - ARTICULO 17 PARAGRAFO 1 / LEY 769

DE 2002 - ARTICULO 17 PARAGRAFO 2 / LEY 1383 DE 2010 - ARTICULO 4 / LEY 1450 DE 2011ARTICULO 244 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 271 / RESOLUCION 00623 DE 2013 (MINISTERIO DE TRANSPORTE) NOTA DE RELATORIA: Sobre la tesis de unificación que ha manejado esta Sección respecto al tema en estudio, ver las siguientes sentencias; exp. 68001-2333-000-2013-00846-01 del 23 de enero de 2014, exp. 25000-23-41-000-201302192-01, del 13 de febrero de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro y exp. 2500023-41-000-2013-01948-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Concepto / ACCION DE CUMPLIMIENTORequisitos de procedibilidad / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y alcance La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política… para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos… Sin embargo, para que la acción de cumplimiento

prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del deber exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento… iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997

NOTA DE RELATORIA: Al respecto consultar, Corte Constitucional, sentencia C157 de 1998

RENUENCIA - Noción / RENUENCIA - Presupuestos / RENUENCIA - No es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa

que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad / RENUENCIAConstituir en renuencia a la autoridad accionada es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento El inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5 del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que el actor aporte en la demanda prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento… Para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención… Encuentra la Sala que la solicitud se dirigió ante el Ministerio de Transporte para que de conformidad con los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, procedieran a la sustitución gratuita de las licencias de conducción de aquellas personas que no tuvieran un documento con los requisitos técnicos previstos en la ley y en la reglamentación que para el efecto expidió esa cartera ministerial… De

conformidad con lo expuesto y comoquiera que el Ministerio dio una respuesta negativa a la solicitud presentada por los accionantes, es claro para la Sala que sí se constituyó en renuencia a la entidad accionada y el requisito de procedibilidad se observó FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8 / LEY 393 DE 1997ARTICULO 10 LICENCIA DE CONDUCCION - Las formas para cambiar la licencia son la recategorización la renovación y la sustitución / RECATEGORIZACIONSignificado / RENOVACION - Concepto / SUSTITUCION - Definición / SUSTITUCION - Para que proceda la sustitución es necesario que la licencia de conducción se encuentre vigente / SUSTITUCION - La persona que tenga vencida la licencia deberá adelantar los trámites propios de la renovación asumiendo los costos y agotando los trámites exigidos para el efecto / LICENCIA DE CONDUCCION - Los organismos de tránsito tienen la obligación de sustituir gratuitamente las licencias de conducción / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Las obligaciones que consagran los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2009 no son responsabilidad de esta entidad En efecto, existen en el mencionado Código por lo menos tres formas en las que una licencia de conducción debe ser cambiada o reemplazada por otra: la recategorización, la renovación y la sustitución. A continuación, la Sala hará un breve estudio de dichos conceptos, el alcance de los mismos, como las obligaciones o cargas que se derivan para el titular de la licencia, según se trate

de una u otra figura. La recategorización de las licencias consiste en que el titular pretende el cambio de una categoría a otra, ya sea de servicio público a particular, o viceversa, o dentro del servicio público, la posibilidad de conducir vehículos de mayor capacidad, para lo cual se debe presentar y aprobar un nuevo examen teórico-práctico para la categoría solicitada y presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por el centro respectivo, artículo 24 de la Ley 769 de 2002. La renovación o refrendación de las licencias de tránsito implican su modificación, cambio o remplazo por razón de su vigencia, artículos 22 y 23 de la Ley 769 de

2002. Es decir, que se debe dar cuando aquella expira. En ese sentido, es importante señalar que los términos o plazos de vigor de estos documentos han estado sujetos a una serie de reformas legislativas y diferencias según se trate de la habilitación para conducir automotores de servicio público o particular… De lo anterior puede extraerse la siguiente conclusión parcial: una vez entró en vigencia el Decreto Ley 019 de 2012, independientemente del tipo de licencia de conducción, es decir, para conducir servicio público o un vehículo particular, se impuso un término de vigencia, al cabo del cual se hace necesaria la renovación o refrendación; con lo que el legislador extraordinario buscó garantizar la aptitud e idoneidad de las personas que portaban una habilitación para conducir, en aras de dotar de mayor seguridad esta actividad… La sustitución, por su parte, se refiere a la necesidad de cambiar o reemplazar la licencia de conducción por no cumplir

con las nuevas especificaciones técnicas fijadas en la ley y la reglamentación que para el efecto expida el órgano competente. En otros términos, la sustitución es el cambio de un plástico por otro, en los términos del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por los artículos 4 de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011. Es importante advertir que para que proceda la sustitución es necesario que la licencia de conducción se encuentre vigente, pues, se reitera, esta modalidad tiene por objeto o finalidad que quien porte este documento, lo reemplace por uno que cumpla con los nuevos estándares técnicos establecidos por el legislador y el Ministerio de Transporte. En este contexto, la persona que pretenda obtener una nueva licencia, encontrándose expirada la anterior, deberá adelantar los trámites propios de la renovación y no la sustitución, asumiendo los costos y agotando los trámites exigidos para el efecto, como por ejemplo, la realización de los exámenes médicos para garantizar las aptitudes físicas del portador. Igual acontece con la recategorización… Una simple lectura de este precepto, permite afirmar que la obligación o mandato que él contiene lo es para el titular de la licencia de tránsito y no para el Ministerio de Transporte o para los organismos de tránsito, como en forma errada lo entienden los accionantes… Es fácil concluir, entonces, que este apartado del artículo 17 no asigna una obligación clara, imperativa e inobjetable para el Ministerio de Transporte como se afirma en la demanda, pues, se repite, la obligación en él descrita, lo es para los titulares de

las licencias de tránsito de cambiar su documento por no cumplir con las nuevas especificaciones técnicas… se concluye: Primera: Los organismos de tránsito tienen la obligación de sustituir gratuitamente las licencias de conducción, sin embargo, ello no obsta para que los ciudadanos paguen por los exámenes médicos en los casos en que la ley lo exige. Segunda: En aras de garantizar la gratuidad de la sustitución, el legislador previó que los organismos de tránsito descontarán, por una sola vez, un salario mínimo diario vigente por cada licencia, es decir, actualmente existe una fuente de recursos para que se dé cumplimiento a lo establecido en la norma. Tercera: La recategorización y la renovación de las licencias de tránsito no están reguladas en el texto del artículo 17 analizado. En consecuencia, por obedecer a figuras distintas al reemplazo por los cambios técnicos introducidos por el legislador y en razón a la pérdida de vigencia del documento o del cambio de categoría, se impone al titular o portador adelantar los trámites necesarios, asumiendo los pagos y exámenes que sean del caso.

FUENTE FORMAL: LEY 769 DE 2002 / LEY 1383 DE 2010 / LEY 1450 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02192-01 ACU (SU)

Actor: PLINIO ALARCON BUITRAGO Y OTRO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE La Sala se pronuncia sobre la impugnación presentada por los ciudadanos Plinio Alarcón Buitrago e Ingrid Payares Anillo contra la providencia de 12 de noviembre de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda Los ciudadanos Plinio Alarcón Buitrago e Ingrid Payares Anillo ejercieron la presente acción de cumplimiento contra el Ministerio de Transporte para que se cumpliera lo dispuesto por los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por los artículos 4° de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011, de conformidad con los cuales la entidad demandada está obligada a realizar la sustitución gratuita de las licencias de conducción que no cumplan con los requisitos técnicos establecidos en la Ley 769 de 2002 y la Resolución 623 de 2013 proferida por el Ministerio de Transporte. 1.2. Hechos  Los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificados por los artículos 4° de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011, señalaron que en los cuarenta y ocho (48) meses siguientes a la entrada en vigencia de dicha norma, se debían cambiar de forma gratuita las licencias de conducción que no cumplían con las condiciones técnicas previstas por

la ley y el reglamento que para el efecto expida el Ministerio de Transporte. Los parágrafos que se solicitan cumplir son del siguiente tenor: “PARÁGRAFO 1°: Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente Artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito. Por razones de seguridad vial, las personas que tengan licencias con más de 5 años de expedición, deberán realizarse los respectivos exámenes médicos. “PARÁGRAFO 2° Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales”.  En cumplimiento de lo establecido en la norma antes mencionada, la Subdirectora de Tránsito del Ministerio del Transporte expidió la Resolución 00623 de 2013 “por medio de la cual se adopta la Ficha Técnica del Formato Único Nacional para licencia de conducción y se dictan otras disposiciones” y definió los criterios técnicos que debían tener las licencias de conducción que se debían expedir a partir del 15 de julio de 2013.

 Los diferentes órganos de tránsito a nivel nacional empezaron un proceso de renovación de las licencias de conducción de quienes conducían vehículos particulares con una licencia de conducción vencida para operar servicio público, aun cuando según los actores, debía realizarse la sustitución de las mismas.  En los términos de la demanda, los diferentes organismos de tránsito están cobrando por la renovación de las licencias de conducción, pese a que los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 ordenaron el cambio gratuito de las licencias que no cumplieran con las condiciones técnicas previstas por la ley y la reglamentación expedida por el Ministerio de Transporte. 1.3. Fundamentos de la acción Los demandantes consideraron que debido a la omisión del Ministerio de Transporte en impartir instrucciones a los diferentes organismos de tránsito del país, se incumplió con lo dispuesto en los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificados por los artículos 4° de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011, pues no realizó la sustitución gratuita de las licencias de conducción sino que, en su lugar, procedió al cobro por la renovación de las mismas. Adicionalmente sostienen que la interpretación dada por el Ministerio de Transporte según la cual las licencias de conducción que se encontraban vencidas para conducir servicio público también lo estaban para vehículos particulares, era equívoca y no podía, por tanto, conminar a los conductores a realizar el proceso de renovación, cuando lo procedente era la sustitución gratuita de las licencias.

1.4. Pretensiones En el escrito de demanda se leen las siguientes: “1. Ordenar a la entidad demandada el cumplimiento de lo dispuesto en los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 de la ley 769 de 2002, modificado por el artículo 4° de la ley 1383 de 2010 y por el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011. “2. Como consecuencia de la pretensión 1. ORDENAR al Ministerio del Transporte y por conducto de este a los organismos de tránsito del orden departamental, distrital y municipal para que a partir de la ejecutoria de la sentencia, expidan la sustitución gratuita de las licencias de conducción como consecuencia de la pretensión 1. ORDENAR al Ministerio de Transporte y por conducto de este, a los organismos de tránsito departamental, distrital y municipal, suspender la renovación de las licencias de conducción vencidas para servicio público para quienes conducen servicio particular, hasta tanto se cumpla con el mandato legal de la sustitución gratuita de estas. “3. Como consecuencia de la pretensión 1, ORDENAR al Ministerio de Transporte y por conducto de este a los organismos de tránsito departamental, distrital y municipal que a partir de la ejecutoria de la sentencia, la devolución de volver (sic) de los pagos que han recaudado a los ciudadanos que teniendo derecho a la sustitución gratuita se les entregó el nuevo formato de la licencia de conducción adoptado por la Resolución 623 de 2013, a los cuales se cobró los derechos por la renovación de la licencia de conducción cuando por mandato legal se debió expedir de manera gratuita”1.(Mayúsculas propias del original).

1.5. Trámite en primera instancia La demanda fue radicada en la oficina de reparto de los Juzgados Administrativos de Bogotá, y correspondió, de acuerdo con el acta individual de reparto2, al Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá. Por auto de 4 de septiembre de 20133, el mismo despacho judicial declaró la falta de competencia para conocer de la acción constitucional, pues de conformidad 1Folios 19 y 20 del expediente. 2 Folio 50 del expediente. 3Folios 52 y 53 del expediente. con el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de la misma correspondía en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por dirigirse contra el Ministerio de Transporte, entidad del orden nacional. Así las cosas, el juzgado ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia. Recibido el expediente en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 17septiembre de 2013, admitió la demanda y notificó personalmente al Ministro de Transporte4. 1.6. Contestación de la demanda El Ministerio de Transporte señaló que: (i) las licencias de conducción para servicio público siempre han estado sujetas a una fecha de vencimiento; (ii) existe una obligación por parte del conductor de mantener su licencia vigente y; (iii) de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 019 de 2012, actualmente las licencias de conducción para servicio particular están vigentes atendiendo a la edad del titular de la misma. Finalmente la entidad expuso que: “En consecuencia, siendo un requisito indispensable ser titular de una

licencia de conducción, y retomando las reglas establecidas por el mismo Código Nacional de Tránsito, se debe determinar que alcance, el hecho de ser titular de una licencia (sic) y si la misma puede ser sustituida incluso cuando está vencida, lo anterior por cuanto todas las disposiciones legales deben ser entendidas en su contexto y en forma integral. “En este orden de ideas es preciso destacar que según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, la palabra sustituir es aplicada para ‘poner a alguien o algo en lugar de otra persona o cosa’, es decir que debe existir una licencia de conducción precedente que pueda ser sustituida, en consecuencia, no podría una sustitución de licencias ampliar la vigencia del documento o darle vigencia a un documento expirado, ni mucho menos evitar el cumplimiento legal de la renovación en los casos específicamente señalados en la ley”5 (Subrayas propias del original). Por lo anterior concluyó que, de acuerdo con el parágrafo 1° y 2° del artículo 17 de 4Folios 61 a 64 del expediente. 5Folio 78 del expediente. la Ley 769 de 2002, modificado por los artículos 4 de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011, no es cierto que exista un mandato claro e inobjetable a su cargo. 1.7. Fallo impugnado Por sentencia de 12 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en una providencia que no es muy clara, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, al parecer

porque el precepto que se solicitaba acatar imponía gastos. “[…] de conformidad con los parágrafos primero y segundo del artículo 4 de la Ley 1383 de 2010 se establece que las licencias de conducción que no cumplan con las condiciones técnicas especificadas en el mismo artículo deberán sustituirse dentro de los 48 meses siguientes a la promulgación de la mencionada ley, pero la gratuidad del trámite solo opera para el cambio de la referida licencia, más no para la sustitución de esta que es en últimas lo que pretende la parte actora “De igual forma, el Tribunal ha puesto de presente que al pretenderse el cumplimiento de los parágrafos del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, la consecuencia es que los organismos de tránsito descuenten una suma de dinero por cada licencia expedida de los recursos que deben transferirse al Ministerio de Transporte por otros conceptos, además que sean esas entidades las que asuman los costos de la renovación de estas licencias, lo cual implica un gasto y de contera se traduce en la improcedibilidad de la acción de conformidad con el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997”6. 1.8. Impugnación Por escrito radicado el 26 de noviembre de 2013, los demandantes apelaron la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para los accionantes, contrario a lo que manifestó el a quo, sí existe un mandato claro e inobjetable para el Ministerio de Transporte pues a este le corresponde como suprema autoridad de tránsito, la orientación, vigilancia e inspección de la ejecución de la política nacional en materia de tránsito.

Por lo anterior, se señaló que “el Ministerio de Transporte ha intervenido en el cumplimiento del mandato legal de la sustitución gratuita, por lo que acudimos al ad quem para que por conducto del Ministerio de Transporte se ordene a los entes territoriales la aplicación de la sustitución gratuita de las licencias de conducción”. 6Folio 147 del expediente. Adicionalmente manifestó que no es cierto que la norma que se solicita cumplir imponga un gasto.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y el 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Solicitud para unificación de jurisprudencia En memorial presentado por los accionantes el 10 de febrero de 2014, ante la Secretaria General y remitido al despacho del Consejero Ponente el 11 de mismo mes y año, los accionantes solicitaron que, en aplicación del articulo 217 del CPACA, el proceso de la referencia fuera asumido por la Sala Plena a efectos de unificar jurisprudencia, dada la importancia y transcendencia del tema a definir: la sustitución gratuita de las licencias de tránsito.

Sobre el particular, es importante señalar que la competencia para unificar jurisprudencia, bien por la importancia jurídica del caso; la trascendencia económica o la necesidad de sentar jurisprudencia, es de la Sala Plena como de las Secciones que conforman el Consejo de Estado. En el primer caso, la Sala Plena está llamada a unificar jurisprudencia en relación con asuntos que provengan de las secciones, normal o generalmente, cuando estas conozcan en única instancia, como se analizará más adelante. En el segundo caso, las Secciones deben unificar en relación con asuntos que provengan de las subsecciones o de los Tribunales, como expresamente lo advierte el inciso segundo del artículo 271 del CPACA. Por regla general, la Sala Plena debe unificar frente a la diferencia de criterio que se presente entre sus Secciones o en los asuntos que a estas les corresponda conocer en única instancia, porque en relación con la discrepancia de razonamientos entre los Tribunales, el asunto lo asumen las secciones, según su competencia. Excepcionalmente, la Sala Plena podrá asumir en estos casos la competencia, cuando así lo pida uno de sus miembros o toda una sección. En el caso de la referencia, corresponde a la Sección Quinta la unificación que solicitan los accionantes, en cuanto es a esta a la que le está asignada la competencia para resolver en segunda instancia de las decisiones que en materia de acción de cumplimiento profieran los Tribunales Administrativos del país, en los términos del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Así, la Sección Quinta es la llamada a unificar las distintas posiciones jurídicas que

frente al cumplimiento de una determinada norma o acto administrativo tengan los Tribunales Administrativos. Además, advierten los demandantes que el cambio gratuito de las licencias de conducción ha generado disímiles pronunciamientos en los jueces y magistrados, lo que amerita un criterio unificado. Ese pronunciamiento que echan de menos los solicitantes ya se produjo en los fallos del pasado de 237 y 308 de enero de 2014, en el que se abordó el tema, cuya reiteración será expuesta en esta providencia por constituir la posición de la Sala frente al asunto puesto a su conocimiento. En consecuencia, el fallo en mención y este, han de tenerse como una providencia de unificación en lo que hace a la gratuidad de las licencias de conducción. 2.3. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto 7 Consejo de Estado, Sección Quinta. C.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 23 de enero de 2014, número de radicado 68001-23-33-000-2013-00846-01. Actor: Luis Carlos Cáceres Suárez. Demandado: Municipio de San Juan de Girón y otro. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia de 30 de enero de 2014, número de radicado 25000-23-41-000-2013-01948-01. Actor: Andrés de Zubiría. Demandado: Ministerio de

Transporte. administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la aut