CE-25000-23-41-000-2013-02329-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA - Objeto El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales cuando éstos se amenacen o se vulneren por la acción o por la omisión de la autoridad pública o por particulares en algunos casos especiales. Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. Esta causal de improcedencia tiene una salvedad: cuando la solicitud de amparo se eleva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

ACCION DE TUTELA - Para que se configure un hecho superado es necesario demostrar que ya feneció la situación que vulneraba los derechos fundamentales / HECHO SUPERADO - Noción A la luz de los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si se configura el hecho superado que invoca la Secretaría Distrital del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en virtud de la orden de pago que dicha entidad allega

al expediente…A juicio de la Sala y contrario a lo expuesto por la recurrente, el referido documento no tiene la potencialidad para demostrar el supuesto hecho superado que se plantea en la impugnación objeto de estudio. Debe tenerse en cuenta que, el fallo de primera instancia, ordenó a las autoridades públicas demandadas adelantar las acciones tendientes al pago efectivo de los subsidios reconocidos en favor de la tutelante, en consideración a que no se probó que tales valores le hubiesen sido efectivamente desembolsados. Entonces, la orden de pago allegada tampoco permite evidenciar tal proceder y solo prueba que los dineros del subsidio serán consignados...En otras palabras, no prueba que los dineros fueron desembolsados. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala precisa que ni siquiera en el evento en el que se hubiese procedido al desembolso del subsidio en cumplimiento de la orden del a quo se configura el hecho superado. Éste, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, opera cuando la situación que motiva la presentación de la tutela ha cesado antes de que se profiriera sentencia de primera instancia, lo cual no ocurre en el caso de estudio.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance y la aplicación de la figura de hecho superado, ver jurisprudencia de esta corporación, EXP: 2013-0744. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y de la Corte Constitucional consultar sentencias T727 de 2010 y SU-540 de 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02329-01(AC)

Actor: MARYSOL MARTINEZ LEGUIZAMON Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA Y OTROS Procede la Sala a resolver la impugnación que propuso la Secretaría del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá contra la sentencia del 17 de octubre de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Marysol Martínez Leguizamón.

I. ANTECEDENTES

1. Petición de amparo constitucional Con escrito del 4 de octubre de 2013, la señora Marysol Martínez Leguizamón, quien manifestó actuar en nombre propio, presentó acción de tutela para que se le amparara su derecho fundamental a la vivienda digna, que consideró trasgredido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda, la Secretaría del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Caja de

Compensación Familiar Colsubsidio.

A título de amparo pidió: “Tutelar mi derecho fundamental a la vivienda digna, en consecuencia, ordenar que en un término no mayor de 48 horas se le desembolse en dinero para dar solución a la vivienda de mi núcleo familiar, y con esto poder tener la entrega material del bien mediante desembolso de los dineros a nuestro favor entregarlos al vendedor para que se perfeccione la entrega material del bien por la casa que compré en la ciudad de Armenia con los dineros del auxilio por ser una familia desplazada por la

violencia y del cual anexo escrituras en nombre del grupo familiar”. La solicitud de tutela se apoya en los siguientes hechos que la Sala resume así:  La señora Martínez Leguizamón y su grupo familiar (compuesto por su esposo y cuatro menores hijos), fueron víctimas de desplazamiento forzado producto del conflicto interno, por lo que considera se encuentra en una circunstancia de especial protección del Estado.  Que hace más de tres años le fue reconocido el subsidio para la adquisición de vivienda, pero este no ha sido desembolsado por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Secretaría Distrital del Hábitat y el Fondo Nacional de Vivienda.  Que la omisión de esas autoridades le ha causado serios perjuicios y lesiona su derecho fundamental a la vida digna, toda vez que pese a haber adelantado los trámites para la adquisición de una vivienda en el municipio de Armenia, no ha logrado materializar la compraventa, “exponiéndose al incumplimiento contractual con las consecuencias económicas que implican la cláusula penal”.

2. Trámite de la solicitud de amparo Por auto de 7 de octubre 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la solicitud de tutela y ordenó notificarla al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, a los Representantes Legales del Fondo Nacional de Vivienda de la Caja de Compensación Familiar Colsubsidio, así como al Secretario Distrital del

Hábitat de Bogotá.

3. Argumentos de defensa 3.1. Del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Por conducto de apoderado judicial, este Ministerio solicitó que se declarara la

falta de legitimación en la causa por pasiva, en consideración a que el otorgamiento de subsidios de vivienda le corresponde al Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-. Explicó que FONVIVIENDA celebró un contrato con las Cajas de Compensación Familiar del país, para que éstas adelantaran los procesos de “divulgación, comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de la información, digitación, ingreso al Registro Único de Postulantes, prevalidación, apoyo a las actividades de preselección y asignación a cargo del fondo y seguimiento y verificación de los documentos para hacer efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus modalidades” (sic). 3.2. De la Caja de Compensación Familiar COLSUBSIDIO El apoderado judicial de esta entidad expuso que la tutelante es beneficiaria del subsidio familiar de vivienda del programa de población desplazada por valor de $14.907.000 que se otorgó mediante Resolución No. 600 del 16 de diciembre de 2008 modificada por la Resolución No. 681 de 2010, las cuales fueron expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Expresó que a la señora Martínez se le desembolsó el valor del subsidio en la cuenta del Banco agrario que ésta registró (a nombre de Iván de Jesús Ríos Herrera en calidad de vendedor del inmueble que adquirió), con lo cual se “cerró el ciclo del subsidio y el proceso con el hogar beneficiario”. Señaló que la tutelante firmó un acta de entrega y de recibo a satisfacción del inmueble1 de fecha 5 de

abril de 2013, con el señor Iván de Jesús Ríos Herrera. Por lo anterior, solicitó que se declarara la existencia de un hecho superado. 3.3. Del Fondo Nacional de Vivienda Por conducto de apoderada especial, FONVIENDA pidió que se declarara la carencia actual de objeto, en consideración a que el monto del subsidio que se reconoció mediante la Resolución No. 600 de 2008, modificada por la Resolución No. 681 de 2010, fue efectivamente desembolsado a la señora Martínez y posteriormente “movilizado” a la cuenta del señor Iván de Jesús Ríos Herrera, en calidad de vendedor de la vivienda que adquirió la actora. Para probar tal afirmación, allegó impresión del módulo de consulta de pagos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio2. 3.4. De la Secretaría del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá La Subsecretaria Jurídica de esta entidad solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo. Comenzó por señalar que el Subsidio Distrital de Vivienda (SDV) es complementario al Subsidio Familiar de Vivienda, que se otorga a la población desplazada y solo se entrega cuando se ha desembolsado el subsidio 1 fl. 154 2 fl. 166-168 del Gobierno Nacional. Argumentó que el hogar de la tutelante es beneficiaria del SDV que se otorgó mediante Resolución No. 195 del 30 de junio de 20083 por valor de $12.442.500, vigente hasta el 31 de marzo de 2014, el cual le será desembolsado, una vez

reciba por parte de FONVIVIENDA el certificado de auditoría y existencia de la vivienda que adquirió en el municipio de Armenia, según lo prevé el artículo 58 de la Resolución No. 922 de 20114.

4. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en fallo del 17 de octubre de 2013 tuteló el derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Marysol Martínez Leguizamón y ordenó al Secretario del Hábitat de Bogotá y al Representante Legal de FONVIVIENDA que adelantara “todas las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para efectuar el pago de los subsidios de vivienda de interés social reconocidos a la tutelante, previa verificación de los requisitos establecidos para ello”.

Como fundamento de su decisión señaló que pese a que se aportó la impresión del módulo de consulta del Ministerio accionado, en el que se registra el pago efectuado, lo cierto es que no se acreditó que tales dineros hayan sido efectivamente desembolsados. Que tampoco hay constancia de los movimientos financieros que respalden el pago.

5. La impugnación La Subsecretaria Jurídica de la Secretaría del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá impugnó el fallo de primera instancia. Consideró que existe hecho superado, en tanto, una vez recibió de FONVIVIENDA el certificado de auditoría requerido, otorgó viabilidad jurídica para el desembolso del subsidio complementario SVD otorgado a favor de la tutelante. Adjuntó la orden de pago No. 1940 a favor del señor Jesús Ríos Herrera por valor de $12.422.500.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3 fl. 137-142 4 No identifica la autoridad que expide el acto

1. Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales cuando éstos se amenacen o se vulneren por la acción o por la omisión de la autoridad pública o por particulares en algunos casos especiales.

Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. Esta causal de improcedencia tiene una salvedad: cuando la solicitud de amparo se eleva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente. Entonces para que la tutela proceda excepcionalmente cuando el actor cuenta con la posibilidad de acudir a otro mecanismo de defensa judicial -por cuanto aún no ha caducado el término establecido para instaurar el proceso judicial ordinario-, requiere que se pruebe la necesidad de la intervención con carácter inmediato para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, mientras el juez natural decide de fondo sobre el proceso ordinario.

2. Del caso concreto

A la luz de los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si se configura el hecho superado que invoca la Secretaría Distrital del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en virtud de la orden de pago que dicha entidad allega al expediente. En efecto, a folio 270 obra la orden de pago No. 1970, en la que se destaca lo siguiente: “Orden de Pago No. 1970 Secretaría Distrital del Hábitat Fecha de diligenciamiento: noviembre 1 de 2013.

Datos del beneficiario: Nombre: Iván de Jesús Ríos Herrera

Banco: Banco Agrario de Colombia S.A.

Datos del Compromiso: Detalle: Respaldar un pasivo exigible generado por concepto de subsidio distrital de vivienda otorgados por la entidad durante la vigencia fiscal 2009 y 2010 que a 31 de diciembre de 2012 no fue desembolsado, cuyo pago se ha hecho exigible en la presente vigencia. Desembolso de subsidio distrital de vivienda a favor de Marysol Martínez Leguizamón identificado (a) con C.C. 20.927.667 de Silvania. Desembolso total para adquisición de vivienda de acuerdo al consecutivo SDHT-SGP-SDRPI-101-012. Inmueble MZ A vivienda 5

Urb. Nuestra Señora La Paz Armenia Quindío.

Movimiento presupuestal: Rubro: 3 3 4 00 00 00 0000 00

Fuente detalle: 01 24

Valor: $12.422.500

Detalle: Recursos Pasivos Exigibles Otros

Secretaría Distrital del Hábitat

Dirección de Gestión corporativa y CID Gina Janneth Chappe Chappe Ordenadora del Gasto” A juicio de la Sala y contrario a lo expuesto por la recurrente, el referido documento no tiene la potencialidad para demostrar el supuesto hecho superado que se plantea en la impugnación objeto de estudio. Debe tenerse en cuenta que, el fallo de primera instancia, ordenó a las autoridades públicas demandadas “adelantar las acciones tendientes al pago efectivo de los subsidios reconocidos en favor de la tutelante”, en consideración a que no se probó que tales valores le hubiesen sido efectivamente desembolsados. Entonces, la orden de pago allegada tampoco permite evidenciar tal proceder y solo prueba que los dineros del subsidio serán consignados, en el caso concreto, en favor del señor Iván de Jesús Ríos Herrera, quien participó como vendedor en el negocio jurídico de compraventa del inmueble que adquirió la señora Martínez Leguizamón en el Municipio de Armenia. En otras palabras, no prueba que los dineros fueron desembolsados. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala precisa que ni siquiera en el evento en el que se hubiese procedido al desembolso del subsidio en cumplimiento de la orden del a quo se configura el hecho superado. Éste, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, opera cuando la situación que motiva la presentación de la tutela ha cesado antes de que se profiriera sentencia de primera instancia, lo cual no ocurre en el caso de estudio. Sobre el particular esta Corporación5, y la Corte Constitucional han considerado: “…se configura un hecho superado cuando en el trámite de la acción sobrevienen circunstancias fácticas, que permiten concluir que la alegada

vulneración o amenaza a los derechos fundamentales ha cesado. Cuando ello ocurre, se extingue el objeto jurídico sobre el cual gira la tutela, de tal forma que cualquier decisión al respecto resulta inocua. El hecho superado se restringe a la satisfacción por acción u omisión de lo pedido en tutela. Por ello, no depende necesariamente de consideraciones sobre la titularidad o la existencia efectiva de la vulneración de los derechos. En este mismo sentido, la sentencia SU-540 de 2007 sostuvo, que: Si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual ‘la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío'. De este modo, cuando el juez constitucional verifica la existencia de un hecho superado debe declarar la carencia actual de objeto y, de manera excepcional, si estima indispensable pronunciarse respecto del fondo del asunto por la gravedad de la vulneración del derecho invocado, podrá emitir consideraciones adicionales sin proferir otro tipo de órdenes”6. (Subrayas fuera del texto original). Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión impugnada. 5 En reciente pronunciamiento se señaló: “Entonces, como bien lo consideró el Tribunal Administrativo de Risaralda en el escrito de contestación de la tutela, en este asunto se

presenta el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto que las actuaciones que se surtieron dentro de la acción de grupo con radicado No. 66001333100120080043001, entre ellas la sentencia de segunda instancia de 12 de febrero de 2013, ya no existen, en virtud de la providencia de 5 de abril del año en curso, que decretó la nulidad de todo lo actuado, la cual fue anterior al auto admisorio de esta solicitud de amparo de 19 de abril. Por tal razón, ante esta situación no tiene sentido proferir una orden de protección a los derechos fundamentales del tutelante, por sustracción de materia”. Sentencia de 25 de julio de 2013, C.P. doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp. 2013-0744. 6 Sentencia T727 de 2010. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la providencia del 17 de octubre de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO