CE-25000-23-41-000-2013-02389-01-2014

RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedencia del rechazo por declaratoria de inexequibilidad de la norma que sirvió para su sustento En el asunto bajo examen, sería del caso que la Sala determinara si era procedente rechazar la demanda de la referencia, con fundamento en la no acreditación del pago del arancel judicial establecido en la Ley 1563 de 2013; o si por el contrario, debía admitirse la demanda por ser aplicable por analogía la excepción al pago de dicho arancel conforme con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 5° de la Ley 1653 de 2013, sin embargo, comoquiera que dicha norma fue declarada inexequible por parte de la Corte Constitucional, se revocará la providencia recurrida, para que, en su lugar, el Tribunal continúe con el trámite del proceso. Debe precisarse que si bien es cierto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió la providencia recurrida amparado en lo dispuesto en la Ley 1653 de 2013, vigente al momento de la presentación de la demanda, también lo es, que encontrándose en trámite la resolución del recurso de apelación contra la presente providencia por la cual se rechazó la demanda, sobrevino la inconstitucionalidad de la disposición que consagraba el arancel judicial, por lo cual al no ser exigible actualmente, se impone continuar con el trámite del presente proceso. Fuerza es, entonces, revocar la decisión recurrida; y, en su lugar, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera,

Subsección “B”), proveer sobre la admisión de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1653 DE 2013 – ARTICULO 4 / LEY 1653 DE 2013 – ARTICULO 5 / LEY 1653 DE 2013 – ARTICULO 6 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTICULO 169

NOTA DE RELATORIA: Inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013, Corte

Constitucional, sentencia C-169 de 2014, MP. María Victoria Calle Correa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02389-01

Actor: GLOBAL AEROVIAS DE CARGA S.A.S

Demandado: AERONAUTICA CIVIL

Referencia: APELACION AUTO – MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la providencia de 12 de diciembre de 2013, por la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”), rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES El 9 de octubre de 2013, GLOBAL AEROVÍAS DE CARGA S.A.S., mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio 1062193201246200 de 2012 (26 de noviembre) y la Resolución 00454 de 2013 (12 de febrero) por las cuales la Aeronáutica Civil, le negó autorización para la operación de la actividad de transporte aéreo comercial de carga con aviones PA 34 y/o PA31. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la demandada a indemnizarle por concepto de daño emergente la suma de doscientos cincuenta mil dólares (US $250.000,oo), correspondiente a los gastos en que incurrió para la preparación, presentación y tramitación del permiso de operación como Empresa de Transporte Aéreo Comercial de carga no regular; y por concepto de lucro cesante la suma de dos millones cuatrocientos mil dólares (US $2.400.000,oo). Mediante auto de 5 de noviembre de 20131, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”) inadmitió la demanda por cuanto la actora no aportó copias integrales y auténticas de los actos acusados; ni de la demanda y sus anexos en medio magnético; y, no acreditó el pago del arancel judicial2. Por memorial de 20 de noviembre de 2013, la actora subsanó la demanda en el sentido de aportar el documento original contentivo del Oficio 1062193201246200 de 2012 (26 de noviembre); copia autenticada de la Resolución 00454 de 2013 (12

de febrero); copia de la demanda y sus anexos en medio magnético; y, manifestó bajo la gravedad de juramento, encontrarse en la imposibilidad de pagar el arancel judicial, toda vez que la decisión objeto del litigio, le impidió desarrollar sus 1 Cuaderno 1 del Tribunal, folios 103 a 104. 2 Para el momento en que se profirió el proveído apelado, la Corte Constitucional no había dictado la sentencia C-169 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), que lo declaró inexequible. actividades empresariales. Asimismo, solicitó aplicar por analogía lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 5° de la Ley 1653 de 2013, y abstenerse de cobrarle el arancel judicial, habida cuenta de que la decisión de la Aeronáutica Civil que le negó la aprobación a la operación hizo inviable el desarrollo de sus actividades.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia de 12 de diciembre de 20133, el Tribunal rechazó la demanda, por cuanto consideró que la actora no subsanó la totalidad de los defectos formales señalados en auto de 5 de noviembre de 2013.

Señaló que la excepción al pago del arancel judicial contemplada en el parágrafo tercero del artículo 5° de la Ley 1653 de 20134, es aplicable únicamente respecto del medio de control reparación directa y no del de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que estimó que en el caso presente si era procedente el pago de dicho arancel.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El apoderado de la actora considera que debe revocarse la providencia recurrida y, en su lugar, proveer sobre la admisión de la demanda, por las siguientes razones: Señala que el parágrafo tercero del artículo 5° de la Ley 1653 de 2013, se refiere expresamente a los procesos de reparación directa, sin embargo, solicitó se aplicara la norma por analogía al presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Cuaderno 1 del Tribunal, folios 127 a 130. 4 “ARTÍCULO 5o. EXCEPCIONES. (…) PARÁGRAFO 3o. En los procesos de reparación directa no se cobrará arancel judicial siempre que sumariamente se le demuestre al juez que el daño antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto activo en situación de indefensión, de tal manera que cubrir el costo del arancel limita su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En estos eventos, el juez deberá admitir la demanda de quien alegue esta condición y decidir de forma inmediata sobre la misma. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”. Indica que si bien es cierto, la ley no estableció expresamente la excepción de pagar el arancel judicial en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la demandante alega la imposibilidad de sufragar dicho costo como consecuencia del perjuicio causado con ocasión de la expedición del acto acusado, nada impide que con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, primacía de las normas sustanciales sobre las formalidades y la buena fe, se aplicara por analogía, la excepción establecida en el parágrafo tercero del artículo

5° de la Ley 1653 de 2013, para los procesos de reparación directa al presente proceso.

IV. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si en el caso presente, debía rechazarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por GLOBAL AEROVÍAS DE CARGA S.A.S., contra el Oficio 1062193201246200 de 2012 (26 de noviembre) y la Resolución 00454 de 2013 (12 de febrero) por las cuales la Aeronáutica Civil negó a la actora autorización para la operación de la actividad de transporte aéreo comercial de carga con aviones PA 34 y/o PA31.

En lo referente al arancel judicial, el artículo 4 de la Ley 1653 de 20135, regulaba su hecho generador, en el sentido de indicar que el arancel se generaba en todo proceso judicial con pretensiones dinerarias, salvo las excepciones previstas en su artículo 5 y en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. En efecto, la norma disponía: “ARTÍCULO 4o. HECHO GENERADOR. El arancel judicial se genera en todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias, con las excepciones previstas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en la presente ley. Asimismo, el artículo 5 de la Ley 1653 de 2013, establecía los casos en los cuales la parte demandante estaba exenta de pagar el arancel judicial. Respecto de los procesos contencioso administrativos indicaba que dicho pago no procedía en los procesos de naturaleza laboral; cuando la persona natural no hubiera estado 5 Norma declarada inexequible, mediante sentencia C-169 de 19 de marzo de 2014, Expedientes

acumulados D-9806, 9811, 9814, 9815, 9820, 9832, 9833 y 9835; actores: Fernando Alberto García Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel Antonio Suarez Martínez (D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro Felipe Gutiérrez Sierra (D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro Bejarano Guzmán y Juan David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo Pinzón (D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D9835). M.P. María Victoria Calle Correa. obligada a declarar renta el año anterior; se hubiese decretado el amparo de pobreza; o, para el caso de los procesos de reparación directa, cuando se demostrara siquiera sumariamente que el daño antijurídico la había dejado en situación de indefensión, de tal manera que cubrir el costo del arancel limitara su derecho al acceso a la administración de justicia. La norma disponía: ARTÍCULO 5o. EXCEPCIONES. No podrá cobrarse arancel en los procedimientos arbitrales, de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, procesos liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción voluntaria, ni en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de acciones de tutela, populares, de grupo, de cumplimiento y demás acciones constitucionales. No podrá cobrarse arancel judicial a las personas jurídicas de derecho público, salvo las que pertenezcan al sector financiero o que sean vigiladas por la

Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza jurídica y los colectores de activos públicos señalados como tales en la ley cuando sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector financiero. En los procesos contencioso administrativos diferentes al contencioso laboral, cuando el demandante sea un particular, se causará y pagará el arancel judicial de acuerdo con las reglas generales previstas en la presente ley. Sin embargo, en caso de que prosperen total o parcialmente las pretensiones, el juez ordenará en la sentencia que ponga fin al proceso la devolución, total o parcial, del arancel judicial y dará aplicación al parágrafo 1o del artículo 8o de esta ley. Cuando el demandante sea una persona natural y en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no hubiere estado legalmente obligada a declarar renta, o cuente con amparo de pobreza, el pago del arancel judicial estará a cargo del demandado vencido en el proceso. En este caso, la base gravable serán las condenas económicas decretadas en la sentencia. El juez que conozca del proceso, al admitir la demanda, reconocerá tal condición, si a ello hubiere lugar. La circunstancia de no estar obligado a declarar renta es una negación indefinida que no requiere prueba. En los procesos contencioso administrativos diferentes al contencioso laboral cuando el demandado sea un particular, se aplicará la misma regla prevista en el inciso anterior para las personas que no están legalmente obligadas a declarar renta. Cuando se demande ante una autoridad administrativa en ejercicio de función jurisdiccional en aquellos asuntos en los que está y el juez tengan competencia a prevención para conocer de la actuación, el

arancel judicial se causará a favor de la autoridad administrativa respectiva. PARÁGRAFO 1o. Quien utilice información o documentación falsa o adulterada, o que a través de cualquier otro medio fraudulento se acoja a cualquiera de las excepciones previstas en el presente artículo, deberá cancelar, a título de sanción, un arancel judicial correspondiente al triple de la tarifa inicialmente debida, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. PARÁGRAFO 2o. En las sucesiones procesales en las que el causante hubiere estado exceptuado del pago del arancel judicial, será obligatorio su pago, salvo que el causahabiente, por la misma u otra condición, se encuentre eximido. El juez no podrá admitir al sucesor procesal sin que este hubiere pagado el arancel judicial, cuando a ello hubiere lugar. PARÁGRAFO 3o. En los procesos de reparación directa no se cobrará arancel judicial siempre que sumariamente se le demuestre al juez que el daño antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto activo en situación de indefensión, de tal manera que cubrir el costo del arancel limita su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En estos eventos, el juez deberá admitir la demanda de quien alegue esta condición y decidir de forma inmediata sobre la misma. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. PARÁGRAFO 4o. Serán sujetos de exención de arancel judicial las víctimas en los procesos judiciales de reparación de que trata la Ley 1448 de 2011. Por su parte, el artículo 6° de la Ley 1653 de 2013, disponía que la parte

demandante tenía la obligación de cancelar el arancel judicial antes de presentar la demanda y de anexar el comprobante de pago, con los anexos de la demanda, so pena de que se procediera a su inadmisión. En efecto, la norma señalaba: ARTÍCULO 6o. SUJETO PASIVO. El arancel judicial está a cargo del demandante inicial, del demandante en reconvención o de quien presenta una demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias. De la misma manera, estará a cargo del llamante en garantía, del denunciante del pleito, del ad excludendum, del que inicie un incidente de liquidación de perjuicios cuando no se trate del mismo demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que ejerza una pretensión dineraria. El demandante deberá cancelar el arancel judicial antes de presentar la demanda y deberá acompañar a ella el correspondiente comprobante de pago, salvo en los casos establecidos en el artículo 5o de la presente ley. En caso de no pagar, no acreditar su pago o hacer un pago parcial del arancel judicial, su demanda será inadmitida en los términos del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil. El juez estará obligado a controlar que el arancel judicial se haya pagado de acuerdo con lo establecido en la ley o que la persona o el proceso se encuentren exonerados de pagar el arancel judicial, de lo cual dejará constancia en el auto admisorio de la demanda. El arancel se tendrá en cuenta al momento de liquidar las costas, de conformidad con lo previsto en los artículos 393 del Código de Procedimiento Civil y subsiguientes. Al momento de liquidar las costas

solo se tendrá en cuenta el valor indexado del arancel judicial, excluyendo del mismo las sanciones previstas en el parágrafo 1o del artículo 5o de la presente ley”. Finalmente, conforme al artículo 169 del C.P.A y C.A. son causales de rechazo de la demanda: “Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. (Se subraya). 4.1. El caso concreto.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”) rechazó la demanda por cuanto la actora no cumplió con la carga de acreditar el pago del correspondiente arancel judicial conforme a lo previsto en la Ley 1653 de 2013. Por su parte, el apoderado de la parte actora considera que debe admitirse la demanda por cuanto en el caso presente, al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho debía aplicarse, por analogía, la excepción al pago del arancel judicial prevista en el parágrafo tercero del artículo 5° de la Ley 1653 de 2013, para los procesos de reparación directa. 4.1.1. La providencia recurrida y el problema jurídico a resolverse en el caso concreto. En el asunto bajo examen, sería del caso que la Sala determinara si era procedente rechazar la demanda de la referencia, con fundamento en la no

acreditación del pago del arancel judicial establecido en la Ley 1563 de 2013; o si por el contrario, debía admitirse la demanda por ser aplicable por analogía la excepción al pago de dicho arancel conforme con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 5° de la Ley 1653 de 2013, sin embargo, comoquiera que dicha norma fue declarada inexequible por parte de la Corte Constitucional, se revocará la providencia recurrida, para que, en su lugar, el Tribunal continúe con el trámite del proceso. En efecto, se advierte que la Corte Constitucional mediante sentencia C-169 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), declaró inexequible la totalidad de la Ley 1653 de 2013, por estimar que la regulación del arancel judicial violaba los principios de equidad y progresividad y los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Respecto de la razonabilidad de la medida, la Corte manifestó: “- Nivel de sacrificio de los principios mencionados. Creación de una barrera prima facie de acceso a la justicia y de ejercicio de facultades de defensa. (…) - Conclusión sobre la intensidad del escrutinio constitucional. Lo anterior significa que el instrumento de tributación previsto en la Ley 1653 de 2013 debe perseguir un fin imperioso, y en cuanto medio ha de ser conducente y exacto para alcanzarlo; es decir, no sólo adecuado, sino además efectivo (producir los efectos que persigue), y no desestimular otras prácticas o usos que resulten lícitos y no perjudiciales para la

administración de justicia. Además, la medida en cuanto tal debe ser necesaria y proporcional. Aclarado esto, la Corte pasa a enjuiciar la razonabilidad del arancel. 50.2. Las finalidades son legítimas. De acuerdo con la exposición de motivos que justificó la iniciativa de reformar el diseño del arancel judicial, la reconfiguración de este último persigue dos finalidades conjuntamente: por una parte, crear una mejor fuente de recaudo de recursos para inversión en la administración de justicia (mejor que el arancel previsto en la Ley 1394 de 2010), y por otra desestimular ciertos usos de la administración de justicia, que se representan en demandas o recursos procesales infundados, o en pretensiones temerarias. La Corte advierte que ambos fines son legítimos, y uno de ellos imperioso. La adquisición de mayores caudales para financiar las inversiones en la Rama Judicial es constitucional, en la medida en que de esta manera se promueve un mejor funcionamiento del aparato judicial, y se asegura un servicio de administración de justicia cada vez más celero, más eficiente y eficaz, en beneficio de quienes lo usan. El otro propósito, que es el de desestimular la presentación de demandas o pretensiones dinerarias infundadas o temerarias, es un fin inmediato para alcanzar el más remoto de reforzar el deber de la persona y el ciudadano de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia, que está expresamente exigido en el texto de la Constitución (CP art 95-7). 50.3. Los medios empleados son inconducentes e inexactos. El arancel judicial establecido en los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de

2013 no supera este paso del escrutinio. En concepto de la Corte, la reforma acusada introduce un gravamen que ciertamente puede concretarse en un aumento de los recursos en favor de la administración de justicia. Igualmente, tiene la virtualidad de producir un efecto disuasorio frente a la instauración de pretensiones o ejercicios procesales infundados o temerarios, que es uno de los fines de la reforma. El instrumento resulta más útil, en este punto, respecto de quienes cuentan con menor capacidad de pago, y menos con quienes tienen capacidades contributivas superiores, ya que estos últimos pueden sortear la barrera. Pero más allá de ese efecto, la nueva versión del arancel judicial tiene implicaciones disuasivas no sólo para quien instaura pretensiones dinerarias abusiva o infundadas, sino también para otros sujetos, aunque presentan pretensiones dinerarias legítimas, lícitas y no abusivas ni perjudiciales. Esto ocurre respecto de quienes, sin estar por debajo de la línea de pobreza, y obligados a pagar el arancel, no cuentan necesariamente con facilidades económicas para pagar el monto de una contribución tributaria que, en tanto no se define en función de la capacidad de pago del obligado, puede llegar a exigirle a este último el cumplimiento de un imperativo incluso imposible o muy difícil de cumplir, lo cual está prohibido por la Constitución, según la jurisprudencia de esta Corte Constitucional. 50.4. Los medios son innecesarios y desproporcionados. A todo lo anterior, que ya de suyo es suficiente para declarar inexequible el esquema tributario demandado, debe sumarse que la escogencia del

arancel -en el diseño que tiene actualmentecomo instrumento para obtener recursos y disuadir la instauración de pretensiones infundadas o temerarias, es innecesaria y desproporcionada. Es innecesaria, por una parte, porque existen otros medios disponibles para impedir la interposición de pretensiones dinerarias infundadas o temerarias, dentro de los cuales se encuentran el juramento estimatorio, o las sanciones por temeridad. Asimismo, puede haber otras formas de obtener recaudos para financiar las inversiones en la administración de justicia, dentro de las cuales se encuentra por supuesto el amplio universo de posibilidades que deja la política fiscal y, en menor medida, parafiscal. Por ejemplo, es posible diseñar la contribución del arancel de un modo distinto, y adoptar la configuración del mismo, tal como se encontraba prevista en versiones anteriores de la Ley 1394 de 2010. La nueva versión del arancel, contenida en la Ley 1653 de 2013, tal vez resulte más eficaz que las medidas alternativas reseñadas, para alcanzar los propósitos antes referidos. La Corte no insinúa lo contrario. Pero observa que lo que la Ley 1653 de 2013 alcanza en mayor eficacia, no compensa el manifiesto y enorme sacrificio que introduce en los principios de equidad y progresividad tributaria y, en especial, en los derechos a acceder a la justicia y al debido proceso. El acceso a la justicia y el debido proceso son instrumentos al servicio de todos los derechos fundamentales, y su desconocimiento acarrea por tanto el de todos los demás. En esa medida, cada vez que por razones económicas un reclamo no se tramita ante la justicia, o un reclamo ante

la justicia es desoído por el juez, o bien es una controversia menos que se decide, o que se resuelve por otras vías, y en cualquier opción hay un sacrificio enorme para derechos fundamentales, incompensable por las eventuales virtudes en términos dinerarios y disuasivos del nuevo arancel.

51. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional considera inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, en tanto erigen una barrera económica para acceder a la administración de justicia, que impide ejercicios lícitos, legítimos y no perjudiciales de la misma, o de los derechos procesales”.

En este sentido, debe precisarse que si bien es cierto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió la providencia recurrida amparado en lo dispuesto en la Ley 1653 de 2013, vigente al momento de la presentación de la demanda, también lo es, que encontrándose en trámite la resolución del recurso de apelación contra la presente providencia por la cual se rechazó la demanda, sobrevino la inconstitucionalidad de la disposición que consagraba el arancel judicial, por lo cual al no ser exigible actualmente, se impone continuar con el trámite del presente proceso. Fuerza es, entonces, revocar la decisión recurrida; y, en su lugar, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”), proveer sobre la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E

REVÓCASE la providencia de 12 de diciembre de 2013, por la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”), rechazó la demanda; y en su lugar: REMÍTASE el expediente al despacho del Dr. Oscar Armando Dimaté Cárdenas, Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que provea sobre la admisión de la demanda. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con permiso