CE-25000-23-41-000-2013-02479-01(ACU)A-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - El auto que rechaza la demanda es susceptible de apelación / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Es improcedente cuando se dirige contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideración En primer lugar es necesario recordar que si bien el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 dispone que Las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas...esta Corporación ha entendido que el auto que rechaza la demanda es susceptible de apelación teniendo en cuenta que aún no se ha dado trámite a la acción misma…A partir de lo dicho anteriormente, en este caso, la Sala se circunscribe a determinar si las razones del rechazo de la demanda de cumplimiento se ajustan o no a la normativa que rige esa acción, esto es, determinar si…la acción de cumplimiento debe rechazarse en cuanto a través de ella se persigue el cumplimiento de normas dentro de un proceso judicial…Sobre este aspecto considera la Sala necesario reiterar su criterio, como lo hizo en un auto reciente de esta Sección, según la cual la acción de cumplimiento es improcedente cuando se dirige contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideración… Exactamente es lo que sucede en este caso, pues el actor pretende que el juez de cumplimiento ordene al juez de tutela estudiar de fondo dos solicitudes de amparo, en tanto considera que el requisito de inmediatez, por el cual sus pretensiones fueron negadas, no está contenido en la Constitución ni en la ley y

como sustento de su petición cita la declaratoria de inexequibilidad que en la sentencia C-543 de 1992, se produjo del artículo 11 de la Decreto Ley 2591 de 1991, según el cual, las tutelas dirigidas contra sentencias o providencias judiciales que ponen fin a un proceso caducaban dos meses después de ejecutoriada la providencia correspondiente. Pues bien, coincide la Sala con el peticionario sobre el punto según el cual no existe caducidad de las acciones de tutela, sin embargo, se le recuerda que la misma Corte Constitucional y el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, han establecido como parámetros para realizar el estudio de las acciones de tutela, que esta cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se debe declarar la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. En este orden de ideas, se confirmará la decisión del Tribunal de rechazar la acción de cumplimiento, bajo el entendido que para la Sala las pretensiones de la accionante no son factibles de ser debatidas mediante esta acción constitucional, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos establecidos en la ley, como peticiones, recursos o incidentes NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver, jurisprudencia de esta corporación; EXP:

ACU-1443. C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, EXP: 54001-23-33-000-201200122-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, EXP: 2003-02445, C.P. Darío Quiñones Pinilla, EXP: 2004-0541-01, C.P. Darío Quiñones Pinilla, EXP: ACU-2010-00272-01, C.P. Susana Buitrago Valencia, EXP: 2004-0437-01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón y EXP: 2013-00088 – 01. C.P. Lucy Yannette Bermúdez. También sobre el tema se pronuncio la Corte Constitucional, en sentencia C-157 de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02479-01(ACU)A

Actor: JOSE LIBARDO ROMERO AGUILERA Demandado: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA La Sala se pronuncia sobre la impugnación presentada por el señor José Libardo Romero Aguilera contra el auto de 13 de noviembre de 2013, mediante el cual la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la solicitud de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor José Libardo Romero Aguilera, presentó demanda contra los

Magistrados de la Sala Civil y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de solicitar el cumplimiento “del artículo 11 del Decreto Reglamentario 2591 del 19 de noviembre de 1991, tal como quedó fijado al declararse la inexequibilidad en la sentencia de la Corte Constitucional C-543 del 1° de octubre de 1992”1, el cual considera incumplido por los Magistrados que declararon la improcedencia de dos acciones de tutela por él presentadas. 1.2. Hechos  El 19 de febrero de 2013 el señor José Libardo Romero Aguilera presentó ante a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, acción de tutela bajo el radicado número 11001-02-03-000-2013-00401-00, con el fin 1 Folio 19 del Expediente. de que se protegieran sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a una vivienda digna y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior de Bogotá, quienes a su juicio no declararon la excepción de prescripción de la acción cambiaria debidamente probada dentro del proceso ejecutivo hipotecario radicado con el número 11001-31-03-002-2002-13072, adelantado en su contra por la sociedad Central de Inversiones S.A.  En sentencia de 5 de marzo de 2013 la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó la acción de tutela porque no satisfizo el requisito de inmediatez, pues transcurrieron cuatro años, desde que la

sentencia que desestimó la excepción de prescripción fue proferida y hasta que solicitó el amparo, sin que para el efecto se hubiese aducido alguna razón que justificara la demora en promover la acción.  El peticionario recurrió la anterior decisión, la cual fue confirmada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia de 30 de abril de 2013.  El 9 de julio de 2013 el señor José Libardo Romero Aguilera presentó una primera acción de cumplimiento contra los Magistrados de la Sala Civil y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la cual fue radicada en la Secretaría General del Consejo de Estado con el número 25000-23-41000-2013-01915-00.  Por auto de 18 de julio de 2013 la doctora Susana Buitrago Valencia Magistrada de la Sección Quinta de esta Corporación, remitió por competencia el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.  La solicitud de cumplimiento se recibió y radicó en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el número 11001-03-15-000-201301496-00.  Por auto de 5 de agosto de 2013, la acción fue rechaza porque no se constituyó en renuencia a los Magistrados de la Sala Civil y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.  El 26 de julio de 2013 el actor interpuso una nueva acción de cumplimiento, esta vez contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Bogotá y los Magistrados de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, por

incumplimiento de los artículos 789 del Código de Comercio, 69 de la Ley 45 de 1990 y 90 del Código de Procedimiento Civil.  El Juez 27 Administrativo de Bogotá, en providencia de 29 de julio de 2013 decidió darle el trámite de tutela a la petición del actor y por tratarse de una solicitud dirigida en contra de un juzgado civil y el Tribunal Superior de Bogotá remitió el expediente a la Corte Suprema de Justicia, en donde se radicó bajo el número 11001-02-03-000-2013-01780-00.  En sentencia de 15 de agosto de 2013, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo por encontrar que no cumplía con el requisito de inmediatez. Agregó que en el caso se superaron ampliamente los seis meses que la jurisprudencia de esa Sala ha considerado razonable para controvertir por vía de tutela una actuación judicial.  Apelada la anterior decisión por parte del señor José Libardo Romero Aguilera, la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral, mediante sentencia de 9 de octubre de 2013, confirmó el fallo de primera instancia, encontrando además que el proceder del actor era temerario pues ya había interpuesto otra acción de tutela con base en los mismos hechos y pretensiones, sin argumentar la existencia de un hecho nuevo que ameritara una segunda revisión al caso.  Finalmente, como quiera que el peticionario consideró que las acciones de tutela por él interpuestas, esto es la 11001-02-03-000-2013-00401-00y la 11001-02-03-000-2013-01780-00 no fueron estudiadas de fondo por los

Magistrados de las Salas Civil y Laboral interpuso la acción de cumplimiento de la referencia. 1.3. Pretensiones Dentro del escrito de demanda se precisó la siguiente: “Ruego muy respetuosamente, a ustedes, honorables Magistrados, que se tramite esta acción de cumplimiento y que se ordene a los Magistrados aquí accionados el cumplimiento del artículo 11 del Decreto Reglamentario 2591 del 19 de noviembre de 1991 y (sic) tal como quedó fijado (sic) al declararse la inexequibilidad en la sentencia de la Corte Constitucional C-543 del 1° de octubre de 1992, que mi acción de tutela se puede y se podía presentar en cualquier tiempo, como un mecanismo de protección del principio de legalidad y eficacia del ordenamiento jurídico y les ORDENEN A LOS MAGISTRADOS AQUÍ ACCIONADOS QUE ESTUDIEN Y DECIDAN DE FONDO MI ACCIÓN DE TUTELA, radicada bajo el #11001-02-03-000-2013-00401-00 y #11001-02-03-000-201301780-02, en la Sala Civil de Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral radicada bajo el #11001-03-02-000-2013-00401-02 y 1100102-03-000-2013-01780-02 y que se ordene que cumplan con su deber de declarar lo que es justo y ajustado a derecho, dentro del proceso ejecutivo hipotecario #2002-0130, que se tramita en el Juzgado Segundo Civil de Circuito de Bogotá D.C., la PRESCRIPCIÓN de la ACCIÓN CAMBIARIA DIRECTA, la

PRESCRIPCIÓN de los tres (3) pagarés #58113-4, #71925-4 y #71926-2, y la PRESCRIPCIÓN DEL CONTRATO ACCESORIO DE HIPOTECA, ordenen levantar las medidas cautelares, ordenen cancelar el contrato de hipoteca, condenen en costas y perjuicios a los demandantes y den por terminado el proceso”2 (Mayúsculas propias del texto original). 2 Folio 19 del expediente. I.4. Fundamento de la acción El peticionario señaló que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela se puede interponer en todo tiempo y lugar, sin que exista un límite de tiempo ni requisito de procedibilidad. Tanto es así que en sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que fijaba un plazo para la interposición de acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales que pusieran fin a un proceso judicial. De esta manera, para el actor las razones expuestas por la Corte Suprema de Justicia que en las dos oportunidades rechazó su solicitud de tutela, por no superar el requisito de inmediatez y por temeridad carecen de fundamento, pues ni la Constitución Política ni la ley limitan la posibilidad de acceder al juez de tutela para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de los ciudadanos. I.5. Trámite en primera instancia. Mediante escrito de 28 de octubre de 20133, los integrantes de la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestaron su impedimento para conocer del asunto, en consideración a que ya había

conocido del asunto, cuando por auto de 5 de agosto de 2013 rechazaron la demanda de cumplimiento por no satisfacer el requisito de constitución en renuencia de la autoridad demandada. Por auto de 7 de de noviembre de 20134, los Magistrados de la Subsección A, Sección Primera del Tribunal, no aceptaron el impedimento de los miembros de la Subsección B, porque estos no adoptaron ninguna decisión de fondo en el caso particular. 1.6. Auto impugnado 3 Folio 130 del expediente. 4 Folio 136 a 138 del expediente. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de 13 de noviembre de 2013, rechazó de plano la demanda pues consideró que la solicitud del actor estaba orientada a exigir el cumplimiento de normas dentro de una actuación judicial. 1.7. Impugnación El 18 de noviembre de 2013 el demandante presentó escrito en el que impugnó la decisión de instancia. El actor se ratificó en los argumentos expuestos en la demanda de cumplimiento. Insistió en que los Magistrados de la Sala Civil y Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, “deben ser ejemplo de rectitud en la administración de justicia y hacer cumplir la ley”, contrario a lo que hicieron en su caso particular los jueces, que haciendo caso omiso a lo que ordenó la Constitución y la Corte Constitucional, crearon a su arbitrio, y de manera ilegal, un requisito de inmediatez para que proceda el estudio de fondo de una acción de tutela. Agregó que de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, en la que se estudió la constitucionalidad de la Ley 393 de 1997,

“toda persona como integrante de esta [sociedad], en ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial”5. En tal sentido, para el actor carece de sentido que los operadores judiciales, en su calidad de autoridades públicas, estén exentos de que se revisen sus actuaciones, sobre todo en casos como el suyo en que “forma antojadiza y arbitraria, omiten el cumplimiento de la norma y por el contrario la modifican creándole un requisito totalmente inexistente e ilegal”6. Finalmente, el actor solicitó admitir la acción de cumplimiento, que se hiciera un estudio de fondo a su caso y que se adoptara una decisión favorable a sus pretensiones.

II. CONSIDERACIONES 5 Folio 152 del expediente. 6 O bit cit. 2.1. Competencia En primer lugar es necesario recordar que si bien el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 dispone que “Las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas...”, esta Corporación ha entendido que el auto que rechaza la demanda es susceptible de apelación teniendo en cuenta que aún no se ha dado trámite a la acción misma7. (Negrilla fuera de texto) De igual forma, se advierte que esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la providencia de la Subsección B, Sala Primera de Decisión

del Tribunal Administrativo Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y el 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Análisis del caso concreto A partir de lo dicho anteriormente, en este caso, la Sala se circunscribe a determinar si las razones del rechazo de la demanda de cumplimiento se ajustan o no a la normativa que rige esa acción, esto es, determinar si tal y como lo decidió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la acción de cumplimiento debe rechazarse en cuanto a través de ella se persigue el cumplimiento de normas dentro de un proceso judicial o, si por el contrario, se debe revocar la decisión y ordenar al juez de primera instancia que continúe con el estudio de los demás elementos consagrados en la Ley para la admisión de la demanda. Sobre este aspecto considera la Sala necesario reiterar su criterio, como lo hizo en un auto reciente de esta Sección8, según la cual la acción de cumplimiento es 7 Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 27 de junio de 2000. Rad. ACU-1443. C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 3 de julio de 2013, número de radicado 54001-23-33-000-2012-00122-01.

improcedente cuando se dirige contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideración. En efecto, esta Sección, mediante sentencia del 11 de marzo de 20049, acogió esa conclusión, bajo las siguientes consideraciones: “La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248 de la Constitución), de tal manera que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativos en los procesos judiciales ni para

evaluar la validez de las decisiones judiciales. (…) Aparece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales. De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una decisión judicial. Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para efectuar el control de legalidad de las providencias judiciales implicaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e, incluso, la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política”. 9 Expediente 2003-02445, C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. En otra decisión, consideró: “La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como

peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual”10. En una providencia más reciente, la Sección precisó: “La acción de cumplimiento no puede utilizarse como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que revoque, reconozca o limite un derecho particular, subjetivo, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia y facultad para decidir sobre el asunto. Dicho en otras palabras, mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre la controversia planteada por el peticionario”11. De acuerdo con lo anterior, no tiene incidencia que eventualmente se afirme que las normas que regulan la acción de cumplimiento no distinguen contra qué autoridades procede la acción, para hacerla extensiva contra las autoridades judiciales, pues así lo aclaró la Sección en sentencia del 15 de julio de 2004 cuando dijo: “Ahora bien, la Sala considera que, no obstante haber sido declarada inexequible por la Corte Constitucional la expresión “administrativa” contenida en el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 393 de 199712, las autoridades judiciales sólo pueden ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento cuando se solicita el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con las actuaciones administrativas que

aquéllas realicen. Pero a través de este mecanismo es inaceptable que se le pueda impartir a un juez una orden encaminada a tomar decisiones que son propias de su competencia dentro de procesos para los cuales el legislador ha previsto las formalidades y ritualidades que deben seguirse, como lo pretende el actor”13. Exactamente es lo que sucede en este caso, pues el actor pretende que el juez 10 Sentencia de 15 de julio de 2004, Rad. 2004-0541-01, C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. 11 Sentencia del 14 de marzo de 2011, Rad. ACU-2010-00272-01, C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. 12 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. 13 Sentencia de 15 de julio de 2004, Rad. 2004-0437-01, C.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón. de cumplimiento ordene al juez de tutela estudiar de fondo dos solicitudes de amparo, en tanto considera que el requisito de inmediatez, por el cual sus pretensiones fueron negadas, no está contenido en la Constitución ni en la ley y como sustento de su petición cita la declaratoria de inexequibilidad que en la sentencia C-543 de 1992, se produjo del artículo 11 de la Decreto Ley 2591 de 1991, según el cual, las tutelas dirigidas contra sentencias o providencias judiciales que ponen fin a un proceso caducaban dos meses después de ejecutoriada la providencia correspondiente. Pues bien, coincide la Sala con el peticionario sobre el punto según el cual no existe caducidad de las acciones de tutela, sin embargo, se le recuerda que la

misma Corte Constitucional y el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, han establecido como parámetros para realizar el estudio de las acciones de tutela, que esta cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se debe declarar la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. En este orden de ideas, se confirmará la decisión del Tribunal de rechazar la acción de cumplimiento, bajo el entendido que para la Sala las pretensiones de la accionante no son factibles de ser debatidas mediante esta acción constitucional, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos establecidos en la ley, como peticiones, recursos o incidentes14. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto de 13 de noviembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos de la parte motiva de esta providencia. 14 Sentencia de 1° de agosto de 2013. Rad. 2013-00088 – 01. C.P. Lucy Yannette Bermúdez.

SEGUNDO: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO