CE-25000-23-41-000-2013-02632-02(AC)A-2014

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN

INCIDENTE DE DESACATO – Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA De lo que se encuentra probado en el expediente se evidencia que la orden de la sentencia de tutela no fue cumplida dentro del término dispuesto por la misma. (...) asistió razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la decisión adoptada mediante el auto del 31 de julio de 2014, pues se observa que pese a que hoy se encuentra cumplida la orden de la sentencia de tutela del 28 de noviembre de 2013, es evidente que la respuesta nunca se dio dentro del término establecido, teniendo en cuenta que solo hasta el 25 de julio de 2014, mediante comunicación escrita identificada con radicado interno No. (...), se notificó al accionante conforme lo dispone el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011, esto es con aviso de notificación, la Resolución No. 3270 del 2014 (27 de junio), “por la cual se resuelve una solicitud de capacitación, con fundamento en el Expediente MDN No.6945 de 2014”., con la cual se otorgó respuesta de fondo a la petición del 10 de octubre de 2013, incumpliendo así lo que la tutela había dispuesto y evidenciando que la decisión del actor de promover el incidente de desacato fue definitiva para que la accionada cumpliera las obligaciones impartidas, así fuera tardíamente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 69 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02632-02(AC)A

Actor: LUIS ENRIQUE LUJAN BUSTOS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJERCITO NACIONAL DE COLOMBIA Se revisa en el grado de consulta el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera Subsección “B”), el 31 de julio de 2014, mediante el cual sancionó al Subdirector de Personal del Ejército Nacional, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por desacatar lo ordenado por dicha Corporación en sentencia de tutela del 28 de noviembre de

2013. La sentencia cuyo incumplimiento motiva el incidente fue dictada en la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Luis Enrique Luján Bustos, contra el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional de Colombia, para que se le tutelaran los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación, a la vida digna y ordenara expedir el acto administrativo que le concediera la posibilidad de estudiar el programa de Ciencias Políticas en la Universidad Javeriana. Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera Subsección “B”) denegó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación, a la vida digna; concedió

de oficio la protección del derecho fundamental de petición y ordenó: “Al Jefe de Jefatura de Desarrollo Humano del Ejército Nacional o su delegado o a quien haga sus veces que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, decida de fondo la petición elevada por el demandante el 10 de octubre de 2013, y notifique la respectiva respuesta en los términos establecidos en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

II. TRÁMITE DEL INCIDENTE En escrito recibido el 20 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el ciudadano Luis Enrique Luján Bustos propuso incidente de desacato contra el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional de Colombia, debido al incumplimiento del fallo de tutela del 28 de noviembre de 2013.

Mediante auto del 9 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, previo a resolver sobre la apertura del incidente de desacato, requirió al Director de la Jefatura de Desarrollo Humano del Ejército Nacional para que en el término de 10 días, acreditara el cumplimiento del fallo del 28 de noviembre de 2013. A folio 13 del expediente, obra escrito del Subdirector de Personal del Ejército Nacional de Colombia del 16 de junio de 2014, donde solicita se decrete improcedente el incidente de desacato, argumentando el cumplimiento de la providencia del 28 de noviembre de 2013. Para ello, allega 4 oficios de los cuales se evidencia que el 25 de octubre de 2013 remitió al Director de Prestaciones

Sociales del Ejército Nacional la solicitud interpuesta por el ciudadano Luis Enrique Luján Bustos, por ser la dependencia competente para resolverla de fondo, lo que puso de presente al accionante en la misma fecha. A folio 23 del expediente, el Subdirector de Personal del Ejército Nacional de Colombia presentó escrito del 10 de abril de 2014 con el cual contestó la solicitud del demandante informándole las acciones que estaban a su alcance. Afirma que el solo tenía la competencia para remitir la mencionada solicitud al Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, y señala la máxima de “nadie está obligado a lo imposible”. Adicionalmente manifiesta que una cosa es vulnerar el derecho de petición cuando no se resuelve material y oportunamente la solicitud y otra muy distinta que una vez resuelta con los instrumentos que la autoridad tiene a su alcance, se pretenda forzosamente conceder algo que es imposible. Mediante providencia del 8 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió abrir incidente de desacato en contra del señor Oscar Armando Rodríguez Ruiz, en calidad de Subdirector de la Dirección de Personal del Ejército Nacional. A folio 77 del expediente, reposa escrito del Subdirector de Personal en el que reitera los argumentos expuestos antes de que se diera apertura al incidente de desacato, y anexa oficio expedido por el Subdirector de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional dirigido a la Dirección de Veteranos y Bienestar Sectorial del Ministerio de Defensa, en el cual remite la petición del demandante a esta dependencia por competencia, así como la guía de envío del oficio dirigido al

ciudadano Luis Enrique Luján Bustos en el cual el Subdirector de Personal del Ejército Nacional le informa la actuación del Subdirector de Prestaciones Sociales. Mediante auto expedido el 17 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca requirió al Subdirector de Personal del Ejército Nacional para que informara el fundamento normativo en el que se basa su falta de competencia para cumplir con lo ordenado en providencia del 28 de noviembre de 2013, y para asignar la competencia a otra dependencia de esa entidad. Además requirió al Director de Veteranos y Bienestar Sectorial del Ejército Nacional para que justificara la falta de contestación de la petición del actor. El 23 de julio de 2014 el Subdirector de Personal del Ejército Nacional rindió informe señalando los objetivos estratégicos de la Dirección de Personal y allegando la Resolución No. 160 de 2012 (23 de enero) “Por la cual se delegan funciones y se dictan otras disposiciones”. El 28 de julio de 2014 la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa allegó la Resolución No. 3270 del 2014 (27 de junio), “por la cual se resuelve una solicitud de capacitación, con fundamento en el Expediente MDN No.6945 de 2014”. A folio 91 del expediente, el Subdirector de Personal del Ejército Nacional de Colombia presentó escrito el 25 de agosto de 2014, por el cual solicitó revocar la sanción impuesta en providencia del 31 de julio de 2014 que ordenó “imponer sanción de multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente en

favor del Tesoro Nacional – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y a cargo del Subdirector de Personal del Ejército Nacional, Oscar Armando Rodríguez Ruiz, por no cumplir de forma integral y oportuna con lo ordenado en la parte resolutiva del fallo de tutela del 28 de noviembre de 2013”, toda vez que se dio cumplimiento al fallo de tutela, para lo cual anexa los documentos que demuestran que resolvió la petición del actor.

III. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Por auto del 31 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Primera Subsección “B”), al no encontrar justificación válida del incumplimiento de la sentencia de tutela del 28 de noviembre de 2013, sancionó al Subdirector de Personal del Ejército Nacional con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por incurrir en desacato. Para llegar a la anterior decisión el Tribunal consideró: “De la contestación brindada por el Subdirector de Personal Teniente Coronel Oscar Armando Rodríguez Ruiz, al último requerimiento hecho en virtud del presente incidente de desacato, se puede observar que el fundamento normativo en el que se basa su falta de competencia, Resolución 160 de 2012, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, “Por la cual se delegan unas funciones y se dictan otras disposiciones” no explica y mucho menos justifica el incumplimiento a la orden proferida en el fallo de tutela de la referencia, puesto que en dicha resolución no se encuentra el fundamento normativo que establezca o de a entender que la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional tiene la

competencia funcional para manifestarse de fondo sobre los derechos prestacionales que le asisten al personal militar con ocasión a una lesión sufrida en virtud de la prestación del servicio militar, o pago de indemnizaciones en el tema de capacitación para los soldados que cuentan con discapacidad. Con fundamento en lo anterior, corresponde a esta Sala, estudiar el comportamiento desplegado en este caso por el Subdirector de Personal de Ejército Nacional, para determinar su responsabilidad en el presunto incumplimiento del fallo de tutela reclamado por el demandante. Observa la Sala que la entidad pública demandada incumplió la orden adoptada en la providencia del 28 de noviembre de 2013, porque si bien, aunque justificó su incumplimiento en la falta de competencia de la Dirección de Personal del Ejército Nacional con base en la Resolución 160 del 2012, en la misma no se encuentra el fundamento normativo que establezca o de a entender que la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional era la competente para manifestarse sobre el asunto. En efecto tal Resolución está referida a la modificación de la estructura de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional y a la Delegación de funciones en materia de prestaciones sociales que tiene a su cargo, dentro de las cuales no se encuentra delegada en la Dirección de Prestaciones Sociales la función de reconocer los derechos prestacionales que le asisten al personal respecto al pago de indemnizaciones en el tema de capacitación profesional para los soldados que quedaron discapacitados con ocasión a una lesión sufrida en virtud de la prestación del servicio militar, tal como lo establece el artículo 40 de la ley 48 de 19931 (…).

Teniendo en cuenta lo anterior, como quiera que en el asunto sometido a consideración de la Sala se evidencia que la Jefatura del Desarrollo Humano del Ejército Nacional, no ha cumplido con el fallo del 28 de noviembre de 2013, proferido dentro de la presente acción, sin que obre justificación válida de tal proceder, y luego de que se verifica que no se superaron los hechos que motivaron esta acción, se impone sancionar al Teniente Coronel Oscar Armando Rodríguez Ruiz quien ostenta la calidad de Subdirector de Personal del Ejército Nacional. En ese contexto, dado que la imposición de una sanción por desacato procede una vez comprobada la responsabilidad subjetiva de quien incumplió el fallo, circunstancia que se acredita en el caso sub-examine, ya que no existe prueba válida en el proceso que explique y mucho menos que justifique el por qué aún no se ha dado cumplimiento con el fallo de tutela del 28 de noviembre de 2013”.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, es del siguiente tenor: “Art. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este 1 ARTICULO 40. Al término de la prestación del servicio militar. Todo colombiano que haya prestado el servicio militar obligatorio, tendrá los siguientes derechos: (…) h) Cuando un soldado, en cumplimiento de su deber, reciba lesiones permanentes que le impidan

desempeñarse normalmente, el Estado tiene la obligación de darle una capacitación que elija hasta el grado profesional de instrucción. La obligación del Estado cesará cuando el beneficiario rechace el ofrecimiento o cuando se deduzca su desinterés por su bajo rendimiento. decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” Esta norma desarrolla el artículo 86 de la Constitución Política, en la medida en que la protección de los derechos fundamentales se concreta en una orden de inmediato e ineludible cumplimiento «para que aquel respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo.» La Corte Constitucional sobre la naturaleza de la decisión del incidente de desacato, ha sostenido: “...no es más que un medio que utiliza el juez del conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, más exactamente correccional, para sancionar, inclusive con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, a favor de quien ha demandado su amparo”.2 Sobre la figura del incidente de desacato esta Sala en reciente oportunidad3 consideró: “Debe ponerse de presente que la finalidad de un incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí, sino una conminación que busca el cumplimiento de la Sentencia. En este caso la imposición de una multa dentro del incidente tiene

por objeto que el obligado cumpla con lo ordenado en la Sentencia. En este sentido considera la Sala que es pertinente distinguir tres situaciones que se pueden presentar en el grado jurisdiccional de consulta: 1.) Que durante el trámite del desacato el funcionario renuente cumpla la orden impartida, no obstante lo cual el juez haya declarado el incumplimiento e impuesto una multa. En este caso el juez en el grado jurisdiccional de consulta deberá dejar en firme la declaración de incumplimiento y sin efectos la multa toda vez que se logró la finalidad del incidente de desacato, es decir, el cumplimiento de la orden impartida en la providencia judicial. 2.) Que una vez ejecutoriado el auto que declara el desacato e impone multa el funcionario renuente antes de que sea resuelto el grado jurisdiccional de consulta cumpla extemporáneamente la orden impartida en la providencia judicial, caso en el cual el Juez en sede de consulta, deberá confirmar tanto la declaratoria de desacato como la multa consecuencial. 3.) Que en el grado jurisdiccional de consulta se constate que el funcionario renuente no ha cumplido la orden impartida, caso en el cual se confirmará el desacato y la sanción, que incluso podrá ser convertida en arresto.” 4.1 El caso concreto 2 Sentencia T-554/96. 3 Sentencia del 26 de junio de 2013, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, radicado número: 2012-00364, Actores: Yhorman Rojas Marta y otra. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si

fue adecuada la multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, impuesta al Subdirector de Personal del Ejército Nacional, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 31 de julio de 2014, por desacatar lo dispuesto por dicha Corporación en la sentencia de tutela del 28 de noviembre de 2013, que amparó el derecho fundamental de petición del señor Luis Enrique Luján Bustos y ordenó dar respuesta de fondo al escrito presentado el 10 de octubre de 2013. De lo que se encuentra probado en el expediente se evidencia que la orden de la sentencia de tutela no fue cumplida dentro del término dispuesto por la misma. Y que su cumplimiento tardío se debió a que el ciudadano promovió el trámite incidental. Ciertamente, se aprecia que en la etapa de pruebas adelantada durante el incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó a la Subdirección de Personal del Ejército Nacional, que mediante prueba documental acreditara el cumplimiento de la orden impartida en la acción de tutela, ante lo cual manifestó que remitió al Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional la solicitud interpuesta por el ciudadano Luis Enrique Luján Bustos, por ser la dependencia competente para resolverla de fondo. El Tribunal observó correctamente que el fundamento normativo en que basó la falta de competencia el Subdirector de Personal del Ejército Nacional, a saber, la Resolución No. 160 de 2012, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, “Por la cual se delegan unas funciones y se dictan otras disposiciones”, no explica y tampoco justifica el incumplimiento a la orden proferida en el fallo de tutela de la referencia, puesto que en el referido acto administrativo no se encuentra el

fundamento normativo que establezca que la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional tiene la competencia funcional para resolver de fondo la petición del 10 de octubre de 2013 presentada por el actor, que tiene que ver con los derechos prestacionales que le asisten al personal militar con ocasión a una lesión sufrida en virtud de la prestación del servicio militar, o pago de indemnizaciones en el tema de capacitación para los soldados que cuentan con discapacidad. Así las cosas, después de valorar la decisión bajo examen, y las actuaciones adelantadas en el curso del trámite incidental, la Sala considera que asistió razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la decisión adoptada mediante el auto del 31 de julio de 2014, pues se observa que pese a que hoy se encuentra cumplida la orden de la sentencia de tutela del 28 de noviembre de 2013, es evidente que la respuesta nunca se dio dentro del término establecido, teniendo en cuenta que solo hasta el 25 de julio de 2014, mediante comunicación escrita identificada con radicado interno No. OF114-49456 MDNSGDAGPSAT (folio 95), se notificó al accionante conforme lo dispone el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011, esto es con aviso de notificación, la Resolución No. 3270 del 2014 (27 de junio), “por la cual se resuelve una solicitud de capacitación, con fundamento en el Expediente MDN No.6945 de 2014”., con la cual se otorgó respuesta de fondo a la petición del 10 de octubre de 2013, incumpliendo así lo que la tutela había dispuesto y evidenciando que la decisión del actor de promover el incidente de

desacato fue definitiva para que la accionada cumpliera las obligaciones impartidas, así fuera tardíamente. Sin embargo, de acuerdo con la parte considerativa de esta providencia, teniendo en cuenta que durante el trámite del desacato la entidad renuente cumplió la orden impartida, no obstante que el Tribunal ya había declarado el incumplimiento e impuesto multa, la Sala deberá dejar en firme la declaración de incumplimiento y sin efectos la multa toda vez que se logró la finalidad del incidente de desacato, esto es, el cumplimiento de la orden impartida en la providencia judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO. CONFÍRMASE el auto del 31 de junio de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera Subsección “B”), en cuanto al incumplimiento de la orden contenida en la sentencia de tutela del 28 de noviembre de 2013, y, REVÓCASE la multa impuesta al Subdirector de Personal del Ejército Nacional. SEGUNDO. En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO