CE-25000-23-41-000-2013-02645-01(AC)A-2014

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN

TRÁMITE DE INCIDENTE DE DESACATO / REVOCATORIA DE LA SANCIÓN

POR DESACATO / ACREDITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PRÓRROGA DE LA AYUDA HUMANITARIA / PROYECTO PRODUCTIVO – Se brindó Información y se remitió a la entidad competente / FINALIDAD DEL INCIDENTE DE DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA – El cumplimiento de la orden de tutela no sancionar [S]e tiene que en el fallo de tutela dictado el 28 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “B” amparó los derechos fundamentales de petición, al trabajo, a la protección especial a la familia, al mínimo vital y a la vida digna, en consecuencia, ordenó “… al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que dentro del término de 48 horas hábiles contadas a partir de la notificación de esta providencia resuelva de fondo la solicitud elevada por el señor Custodio Martínez Rojas el 16 de octubre de 2013, adicionalmente, que le informe sobre los procedimientos, requisitos y trámites necesarios para acceder a los componentes de ayuda para la población desplazada, específicamente el componente de proyecto productivo y le notifique de conformidad con lo establecido en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011)”. El término concedido para el cumplimiento del fallo venció

sin que la entidad accionada cumpliera la orden impartida, hasta el punto que se dio inicio al incidente de desacato y el a quo requirió de la funcionaria informe sobre el cumplimiento, mediante autos de 13 y 27 de enero y 5 de febrero, sin obtener respuesta. Es así como, la ausencia de respuesta a los requerimientos efectuados por el juez de tutela, sin lugar a dudas debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 (…) Adicional a lo anterior, del análisis de las pruebas allegadas con posterioridad a la providencia de primera instancia objeto de revisión en grado de consulta -19 de febrero de 2014por medio de la cual se impuso sanción a la funcionaria, se encuentra que la entidad sólo ejecutó los actos encaminados a dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela el 21 de febrero de 2013 con la elaboración y remisión del Oficio No. 20147200561931, por medio del cual se dio respuesta al solicitante en el sentido de informarle que se había aprobado la prórroga de la ayuda humanitaria, en consecuencia, los recursos se encontraban disponibles y le brindó información sobre el proyecto productivo y todos los aspectos que comprende la atención a la población desplazada. Asimismo, se remitió la petición del tutelante a la Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad del Departamento para la Prosperidad Social, para que sea tenido en cuenta en los proyectos productivos. Tales decisiones le fueron comunicadas al peticionario, según constancia obrante a folio

51 del expediente. Es así como del análisis de las pruebas allegadas a la actuación se tiene que la entidad cumplió en forma tardía la orden tutelar, en consideración a que dio trámite a la petición por fuera del término de cuarenta y ocho (48) horas conferido por el juez de tutela y con posterioridad inclusive a la decisión sancionatoria de primera instancia. No obstante lo anterior, en esta instancia la entidad accionada solicitó tener como cumplida la orden de tutela, para lo cual allegó la prueba documental encaminada a demostrar que contestó la petición del actor, con lo cual garantizó finalmente los derechos fundamentales inicialmente conculcados, al punto que le reconoció la prórroga de la ayuda humanitaria y le dio la información correspondiente. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la entidad en las condiciones analizadas en precedencia, implica que se deba revocar la sanción y tenerse por cumplido el fallo o, por el contrario, confirmar la decisión consultada. Para resolver el problema jurídico planteado no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar al funcionario encargado de cumplir la orden, corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma, la cual en el sub examine indudablemente se cumplió para la fecha en que se adopta la presente decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02645-01(AC)A

Actor: CUSTODIO MARTINEZ ROJAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta la providencia de 19 de febrero de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “B” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

I. ANTECEDENTES I.1. Acción de tutela  El señor Custodio Martínez Rojas instauró acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, a efectos de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, de petición, al trabajo, a la protección especial a la familia, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, que estimó vulnerados por la autoridad accionada, por no dar trámite a la solicitud radicada el 16 de octubre de 2013.  Mediante fallo del 28 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “B” accedió a las pretensiones de la demanda, amparó los derechos fundamentales de petición, al trabajo, a la protección especial a la familia, al mínimo vital y a la vida digna, en consecuencia, ordenó “… al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las

Víctimas, que dentro del término de 48 horas hábiles contadas a partir de la notificación de esta providencia resuelva de fondo la solicitud elevada por el señor Custodio Martínez Rojas el 16 de octubre de 2013, adicionalmente, que le informe sobre los procedimientos, requisitos y trámites necesarios para acceder a los componenes de ayuda para la población desplazada, especídicamente el componente de proyecto productivo y le notifique de conformidad con lo establecido en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011)”.1  Mediante auto de 13 de enero de 2014, se dispuso el cumplimiento del fallo y se concedió a la entidad el término de tres (3) días para “…que acredite el cumplimiento del fallo de tutela del 28 de noviembre de 2013.”2  El auto por medio del cual se requirió el cumplimiento del fallo se notificó a la Directora de la Unidad, mediante Oficio No. NM 14-00198 de 16 de enero de 2014, según constancia visible a folio 17 del expediente, quien dejó vencer en silencio el término concedido para dar respuesta3.  Mediante proveído de 27 de enero de 2014 se requirió nuevamente a la funcionaria para que acreditara el cumplimiento del fallo de tutela.  Según auto de 5 de febrero de 2014 se dispuso la apertura del incidente de desacato, se ordenó la notificación personal del mismo a la doctora Paula Gaviria Betancur y se le concedió el término de tres (3) días para que presentara la pruebas que demuestren el cumplimiento de las ordenes que

la Corporación dispuso en la mencionada sentencia.  El auto de apertura del incidente de desacato se notificó a la funcionaria por medios de electrónicos, según constancias obrantes a folios 28 y 29 del expediente e informe de notificación personal visible a folios 34 y 35, sin que ésta haya efectuado intervención alguna. I.2. Providencia consultada Mediante providencia de 19 de febrero del año 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamara, Sección Primera, Subsección “B” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para arribar a la citada resolutiva, consideró que la incidentada guardó silencio frente a los requerimientos efectuados por el despacho para que la funcionaria acreditara el cumplimiento del fallo. 1 Folio 7 vuelto. 2 Folio 13. 3 Folio 18. Advirtió que “no existe prueba alguna en el proceso que explique ni mucho menos que justifique el por qué no dio ni aún se ha dado estricto e integral cumplimiento al fallo de acción de tutela, lo que demuestra un total desinterés por parte del demandado frente al presente asunto y al cumplimiento de órdenes judiciales que amparan derechos de carácter constitucional fundamental.” 4 La decisión sancionatoria fue notificada a la funcionaria mediante Oficio No. NM14-1309 de 24 de febrero de 2014, obrante a folio 43 del expediente.

1.3. Trámite posterior a la decisión sancionatoria Con posterioridad a la comunicación de la decisión sancionatoria, mediante escrito de 6 de marzo de 2014, el representante judicial de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, previa aclaración sobre la naturaleza jurídica de la entidad y las funciones que le corresponde cumplir informó que la petición presentada por el señor Custodio Martínez Rojas fue contestada de manera clara y de fondo, mediante comunicaciones Nos. 20147202561931 de 21 de febrero de 2014 y 201473031886631 de 26 de febrero de la misma anualidad, que allegó con las planillas de envío en los cuales se le informa que le fue otorgada la prórroga de la ayuda humanitaria y está disponible para su cobro, así como que, en materia de proyectos productivos y generación de ingresos para la población desplazada, conforme a los artículos 17 y 19 de la Ley 387 de 1999 y el artículo 25 del Decreto 2569 de 2000 corresponde, al ser uno de los componentes de la estabilización socioeconómica, en general a todas las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia -SNARIV-. En la respuesta se le informó al tutelante sobre los derechos que le asisten a la población desplazada y las entidades encargadas de absolver cada uno de los requerimientos, explicándole el funcionamiento del SNARIV. Manifestó igualmente que se remitió a la Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad del Departamento para la Prosperidad Social el caso del accionante para que sea tenido en cuenta en los proyectos productivos.

Solicitó que se revocara la decisión sancionatoria, por haberse dado cumplimiento al fallo y garantizado en debida forma los derechos fundamentales del actor; destacó que no existe en el caso concreto responsabilidad subjetiva, por cuanto la demora obedeció a “circunstancias propias de la gestión administrativa que soporta esta entidad en razón a su reciente creación, por su compleja subsunción de funciones y competencias.”5 Afirmó que la gran cantidad de peticiones y trámites impidieron que se diera respuesta en forma oportuna, no obstante lo cual en el caso concreto se garantizaron los derechos del tutelante. 4 Folio 39. 5 Folio 55.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia que sancionó a la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca o confirma la sanción impuesta a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Protección de las Víctimas y si la misma incurrió en desacato en relación con la orden de tutela impartida en providencia de 28 de noviembre de 2013, que concedió el amparo a los derechos fundamentales del actor y le ordenó dar respuesta a la petición presentada y, en caso de haberla incumplido -desde el punto de vista objetivo-, establecer si tal conducta obedece al actuar culposo de la funcionaria.

2.3. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). Ahora bien, en punto al desacato de la orden de tutela señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso.” ….

Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento….” 6 Sobre la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos.”

Por su parte, esta Sección ha considerado que “Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo; e 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia.”7 6 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 7 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. 2.4. Caso concreto Es así como la sanción objeto de consulta debe ser analizada bajo los parámetros

jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que la sanción sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria sancionada incumplió la orden de tutela, sino además verificar la responsabilidad subjetiva. En torno al primer aspecto, se tiene que en el fallo de tutela dictado el 28 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “B” amparó los derechos fundamentales de petición, al trabajo, a la protección especial a la familia, al mínimo vital y a la vida digna, en consecuencia, ordenó “… al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que dentro del término de 48 horas hábiles contadas a partir de la notificación de esta providencia resuelva de fondo la solicitud elevada por el señor Custodio Martínez Rojas el 16 de octubre de 2013, adicionalmente, que le informe sobre los procedimientos, requisitos y trámites necesarios para acceder a los componenes de ayuda para la población desplazada, especídicamente el componente de proyecto productivo y le notifique de conformidad con lo establecido en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011)”. El término concedido para el cumplimiento del fallo venció sin que la entidad accionada cumpliera la orden impartida, hasta el punto que se dio inicio al

incidente de desacato y el a quo requirió de la funcionaria informe sobre el cumplimiento, mediante autos de 13 y 27 de enero y 5 de febrero, sin obtener respuesta. Es así como, la ausencia de respuesta a los requerimientos efectuados por el juez de tutela, sin lugar a dudas debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato, tal como lo ha previsto la Corte Constitucional: “[…] la presunción contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 conforme a la cual se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano la solicitud de amparo en aquellos eventos en los que el juez constitucional requiere informaciones de los demandados sin que éstos las proporcionen en el término procesal o informen sobre las razones que tengan para no hacerlo es una forma de evitar que la incuria o desidia de las autoridades públicas o los particulares contra quienes se ha impetrado el amparo, entorpezca la celeridad y especialidad propias de la tutela como mecanismo de protección eficaz de los derechos fundamentales. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que "La presunción de veracidad consagrada en esta norma [Art. 20 Dec-ley 2591/91] encuentra sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien que se dirijan a particulares, ya que deban

cumplirlas servidores o entidades públicas.”8 Adicional a lo anterior, del análisis de las pruebas allegadas con posterioridad a la providencia de primera instancia objeto de revisión en grado de consulta -19 de febrero de 2014por medio de la cual se impuso sanción a la funcionaria, se encuentra que la entidad sólo ejecutó los actos encaminados a dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela el 21 de febrero de 2013 con la elaboración y remisión del Oficio No. 20147200561931, por medio del cual se dio respuesta al solicitante en el sentido de informarle que se había aprobado la prórroga de la ayuda humanitaria, en consecuencia, los recursos se encontraban disponibles y le brindó información sobre el proyecto productivo y todos los aspectos que comprende la atención a la población desplazada. Asimismo, se remitió la petición del tutelante a la Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad del Departamento para la Prosperidad Social, para que sea tenido en cuenta en los proyectos productivos. Tales decisiones le fueron comunicadas al peticionario, según constancia obrante a folio 51 del expediente. Es así como del análisis de las pruebas allegadas a la actuación se tiene que la entidad cumplió en forma tardía la orden tutelar, en consideración a que dio trámite a la petición por fuera del término de cuarenta y ocho (48) horas conferido por el juez de tutela y con posterioridad inclusive a la decisión sancionatoria de primera instancia. No obstante lo anterior, en esta instancia la entidad accionada solicitó tener como cumplida la orden de tutela, para lo cual allegó la prueba documental encaminada

a demostrar que contestó la petición del actor, con lo cual garantizó finalmente los derechos fundamentales inicialmente conculcados, al punto que le reconoció la prórroga de la ayuda humanitaria y le dio la información correspondiente. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la entidad en las condiciones analizadas en precedencia, implica que se deba revocar la sanción y tenerse por cumplido el fallo o, por el contrario, confirmar la decisión consultada. Para resolver el problema jurídico planteado no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar al funcionario encargado de cumplir la orden, corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma, la cual en el sub 8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-631 de 2008. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo. examine indudablemente se cumplió para la fecha en que se adopta la presente decisión. Al respecto se advierte que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9 y por esta Colegiatura10 no resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela. En efecto, se ha precisado que “en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto

cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.”11 Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la providencia de primera instancia y, en su lugar, declarará que no procede la sanción, no sin antes advertir a la funcionaria encargada del cumplimiento que en aras de garantizar los derechos fundamentales y la tutela judicial efectiva, deberá dar oportuno cumplimiento a las decisiones contenidas en los fallos de tutela.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR la providencia de 19 de febrero de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes para, en su lugar, declarar que no hay lugar a imponer la sanción, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha. 9 Ver entre otras la sentencia T-527 de 2012. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

10 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2010. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-512 de 2011.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA