CE-25000-23-41-000-2013-02723-01(ACU)-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y finalidad / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Subsidiariedad La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo ordene a la autoridad renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe. Al igual que la acción de tutela, la de cumplimiento es subsidiaria, en tanto no procede cuando la persona que la promueve tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento que reclama, a no ser que excepcionalmente, la no intervención del juez constitucional genere la ocurrencia de un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se rechaza la solicitud de cumplimiento respecto del Ministerio de Minas y Energía por no agotar requisito de procedibilidad de la acción Ante la omisión del actor de allegar constancia de entrega y recibo del escrito por el cual haya pretendido constituir en renuencia al Ministerio de Minas y Energía y toda vez que no refutó ni acreditó que efectivamente cumplió con este requisito, la carencia de elemento probatorio que demuestre tal circunstancia le impone a la Sala modificar la sentencia apelada por este motivo para, en su lugar, rechazar las pretensiones del actor frente al Ministerio de Minas y Energía. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente porque la norma que se pretende reglamentar no establece un término perentorio para tal fin

Toda vez que el legislador no determinó plazo alguno para que el Gobierno Nacional, frente al contenido del artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 y su documento anexo al mismo, proceda a reglamentarla, ocupándose de regular la temática a la que concierne dicha materia (expedición fórmula tarifaria de los combustibles), la acción de cumplimiento dirigida a tal fin deviene en improcedente, pues reglamentar la ley es, por esencia, una facultad presidencial que desarrolla dentro de un margen de discrecionalidad razonable, cuando encuentra que es necesaria para la implementación práctica de la norma o para su más clara aplicación, sin estar sujeto a imposición perentoria, para el efecto en todas los casos frente a las leyes. Por lo tanto, que su función de reglamentación de la ley sea pasible de ser exigida vía acción de cumplimiento a través de una orden judicial solo acaece cuando la norma legal contiene en su texto la obligatoriedad de tener desarrollo reglamentario en un plazo determinado. En el caso del artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 y de su anexo el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 Prosperidad para Todos -Capítulo VI Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo, numeral 6 Eficiencia en la formulación de precios, esto no se presenta. La normativa no fija término para que el Presidente de la República o el Gobierno Nacional se ocupe de reglamentarla.

FUENTE FORMAL: Ley 1450 de 2011 - ARTICULO 2

NOTA DE RELATORIA: Se pretende que se ordene al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

reglamentar el artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 en el sentido de definir una nueva fórmula tarifaria para ajustar el precio de los combustibles.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02723-01(ACU)

Actor: EFRAIN OLARTE OLARTE Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS La Sala se pronuncia sobre la impugnación que interpuso el actor contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud El señor Efraín Olarte Olarte ejerció acción de cumplimiento contra el Presidente de la República, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de solicitar: “PRIMERO: Que con fundamento en el artículo 189, ordinal 11, de la Constitución Nacional (sic) procedan a reglamentar lo ordenado en el artículo 2º de la Ley Orgánica 1450 del 20111

El anterior mandato es la creación de una nueva fórmula tarifaria [para los combustibles], conformada por los siguientes elementos: Remuneración adecuada al inversionista. Evitar el abuso de posiciones dominantes. Eliminar distorsiones causadas por desigualdades en esquemas de

subsidios, impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal. Eficiencia económica de los distribuidores minoristas y mayoristas. Revisar los precios de la canasta energética. Costos transporte. (…) 1 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014

SEGUNDO: Ordenarles que en la regulación de las fórmulas de precios a los combustibles, cumplan lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 del 2011”.

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento Alega que la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” comenzó a regir desde el 16 de junio de 2011. Que por tanto, han trascurrido 29 meses “[…] sin que se haya iniciado procedimiento alguno con el fin de desarrollar el artículo 2º. A pesar de que la Constitución Política otorgó en su numeral 11 del artículo 189 la potestad reglamentaria al Presidente de la República”.

Que mediante escrito de 13 de septiembre de 2013 solicitó a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía reglamentar el artículo 2º de la Ley 1450 de 2011 que “[…] incluye como parte de la ley el documento titulado Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, Capítulo Sexto –Sostenibilidad ambiental y prevención de riesgo, 6. Eficiencia en la formación de precios”. Señala que el anterior mandato es la creación de una nueva fórmula tarifaria de

los combustibles. Explica que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contestar a su requerimiento expidió el Oficio No. 2-2013-044529 de 20 de noviembre de 2013, en el cual se “concentró” en informar las fuentes de financiación del Fondo de Estabilización de Precios a los Combustibles “FEPC”. Dice que el mencionado Ministro en el citado oficio también manifestó: i) que la actual fórmula para el cobro de la gasolina no basta para cubrir la diferencia entre el precio internacional con el nacional; ii) que la Corte Constitucional declaró inexequible el literal c) del artículo 101 de la Ley 1450 de 20112; iii) que si a las 2 ARTÍCULO 101. FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES. El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), creado por el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007, seguirá funcionando para atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. Los recursos necesarios para su funcionamiento provendrán de las siguientes fuentes: (…) “c) Los recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan.”. Literal declarado inexequible Sentencia C-621/13. refinerías de Ecopetrol y Reficar no se les garantiza el pago de los combustibles de consumo nacional a precio del mercado internacional “[…] estas empresas no tendrían incentivos para vender gasolinas en el mercado interno lo que

ocasionaría el desabastecimiento interno de combustibles”; iv) que para “ayudar” a los consumidores colombianos, en razón del déficit que genera el Fondo de Estabilización de Precios a los Combustibles “FEPC” –debido a la diferencia entre el precio internacional y el nacional-, ha mantenido estable el precio interno, que para lograr ese propósito recurrió a préstamos extraordinarios del Tesoro Nacional. Asimismo que el titular de la Cartera de Hacienda y Crédito Público indicó que en el Congreso de la República actualmente está en discusión el Proyecto de Ley No. 96 de 2012 Senado “Por el cual se modifican las disposiciones relacionadas con el precio a la gasolina motor, el ACPM, el GLP y el turbo combustible de aviación JET A! y se dictan otras disposiciones”. Al respecto de este proyecto de ley el actor considera que, por ser de origen parlamentario, “[…] no puede modificar los elementos de la fórmula incluida en la Ley 1450, que solo pueden sufrir variaciones a iniciativa del Gobierno Nacional”. Afirmó que el Ministerio de Minas y Energía no dio respuesta a su escrito para constituirlo en renuencia. Por último, expuso que la fórmula que debe expedir el Gobierno Nacional para fijar el precio de los combustibles, de conformidad con el documento que la Ley 1450 de 2011 introdujo en su artículo 2º3, “[…] se puede aplicar siempre y cuando se decida adoptar costos reales internos, pues los tributos existentes, sobretasa y el impuesto nacional a la gasolina, fueron creados por ley”. La que además tiene que contener: “[…] la remuneración adecuada al inversionista, evitar el abuso de

posiciones dominantes, eliminar distorsiones causadas por desigualdades en esquemas de subsidios, los impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal, la eficiencia económica de los distribuidores minoristas y mayoristas, revisar los precios de la canasta energética y los costos de transporte”.

3. Norma que se señala incumplida 3 Titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, Capítulo Sexto – Sostenibilidad ambiental y prevención de riesgo, 6. Eficiencia en la formación de precios” Artículo 2º de la Ley 1450 de 20114: “PARTE INTEGRANTE DE ESTA LEY. Apruébese como parte integrante de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo.

El documento que se incorpora a la presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a la ponencia para segundo debate”. El mencionado documento, incorporado por el anterior artículo, se titula: “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, Capítulo VI Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo, numeral 6º “Eficiencia en la formulación de precios”. En resumen, pretende que el Gobierno Nacional defina la fórmula para establecer el precio de los combustibles para la remuneración de los

segmentos mayoristas y minoristas de la cadena expida. Para este propósito deberá, entre otras, avanzar en el desmonte total del subsidio implícito en el diésel, mantener la eliminación efectuada al subsidio de la gasolina corriente y procurar en la eliminación de barreras arancelarias que puedan generar distorsiones al mercado en estas materias.

4. Trámite de la solicitud Mediante auto de 2 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó notificarla personalmente a los Ministros de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público y les concedió el término de 3 días para contestar la solicitud.

5. Argumentos de defensa 5.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Luego de transcribir la norma que la parte actora exige reglamentar, concluyó que la misma no le impone a esa cartera obligación alguna en relación con la fijación del precio a la gasolina. Además, precisó que la pretensión de la acción de cumplimiento le es exigible, de acuerdo con las funciones legalmente asignadas, 4 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con los numerales 185 y 216 del artículo 2º del Decreto 381 de 2012 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”, y no al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Propuso las siguientes excepciones: i) “Improcedencia de la acción de cumplimiento y falta de legitimación en la

causa por pasiva” porque: a) Ese Ministerio no tiene competencia para cumplir lo pretendido por el accionante; b) no existe constitución en renuencia válida porque el escrito que presentó el demandante no contiene todas las pretensiones que invocó en esta acción. ii) “Hecho superado”: Porque en el trámite legislativo del Proyecto de Ley No. 096 de 2012 Senado “se viene discutiendo” las políticas de combustibles del país. Por último, agregó que si bien el documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, Capítulo Sexto –Sostenibilidad ambiental y prevención de riesgo, 6. Eficiencia en la formación de precios”, dispone que: “(2) el Ministerio de Minas y Energía con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, revisará la funcionalidad del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), y establecerá un nuevo esquema para su operatividad con énfasis en su recapitalización, permitiendo que los usuarios y agentes tengan una mayor visibilidad y predictibilidad sobre su aplicación”, es lo cierto que dicha norma “[…] no tiene nada que ver con las pretensiones del accionante respecto de la fijación de los precios de los combustibles”. Con fundamento en lo anterior, solicitó su desvinculación de la presente acción o, en su defecto, que se desestimen las pretensiones del actor respecto de esa entidad. 5 Artículo 2°. Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política, en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás disposiciones legales vigentes, son funciones del Ministerio de Minas y

Energía, las siguientes: (…)

18. Definir precios y tarifas de la gasolina, diésel (ACPM), biocombustibles y mezclas de los anteriores. 6 21. Identificar el monto de los subsidios que podrá dar la Nación para los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, establecer los criterios de asignación de los mismos y solicitar la inclusión de partidas para el efecto en el Presupuesto General de la Nación. 5.2. Ministerio de Minas y Energía Advirtió que previamente a la presentación de la demanda no fue constituido en renuencia porque el accionante no presentó escrito alguno en el que le haya solicitado el cumplimiento de las normas en la que funda la presente acción, razón por la cual requirió que se rechace por improcedente.

Respecto del fondo de las pretensiones, manifestó que se oponía a su prosperidad porque ese ministerio expidió las Resoluciones Nos. 181602 de 2011 y 181491 de 2012 “[…] las cuales determinaron las fórmulas del cálculo del ingreso al productor de la gasolina motor corriente y del ACPM respectivamente. En estas resoluciones, se utilizó el criterio de costo de oportunidad y no se incluyen subsidios tal y como quedó consignado en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos”. Además, resaltó que con los actos administrativos mencionados “[…] el precio de la gasolina y del ACPM no podrá fluctuar más del 3% y 2.8% en un mes, reduciendo así la volatilidad para el consumidor final”. Sumado a lo anterior, precisó que la política actual de precios de los combustibles

satisface las condiciones señaladas por el actor, en relación con: “Remuneración adecuada de los inversionistas: Debido a que se reconoce el precio internacional, cualquier compañía de cualquier país operando de la Costa del Golfo recibe el mismo precio y constituye el ingreso que sustenta el nivel de combustibles. Es decir, utilizar un referente internacional permite a inversionistas evaluar la posibilidad de invertir en Colombia porque garantiza el mismo nivel de remuneración que invertir en otras latitudes. Evitar el abuso de posiciones dominantes: Tratándose de un precio regulado y por lo tanto ningún refinador o importador puede fijar un precio superior. Eliminar distorsiones causadas por desigualdades en esquemas de subsidios, impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal: Por definición, el reconocimiento del precio de oportunidad a través del indicador de precio de paridad es un precio que elimina subsidios porque los precios no se intervienen artificialmente para lograr reducciones”. Afirmó que, contrario al dicho del actor, ese Ministerio sí cumplió con las exigencias de la Ley 1450 de 2011, pues en vigencia de la actual política “[…] el precio interno está por encima de los costos de oportunidad del producto” lo que permitirá ahorrar recursos destinados al Fondo de Estabilización de Precios a los Combustibles “FEPC”, que serán utilizados para “[…] mitigar la volatilidad de los precios internacionales. Razón por la cual fue posible que el Gobierno Nacional congelara los precios internos de la gasolina y el ACPM durante el primer trimestre de 2009”. Por último, expuso que para la fijación de los precios internos de los combustibles

se tiene en consideración los costos de oportunidad.

6. Sentencia apelada Se trata de la proferida el 20 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento porque la norma presuntamente incumplida no contiene mandato imperativo alguno.

Luego de precisar las generalidades de la acción de cumplimiento concluyó que: “Al revisar las normas (sic) cuyo cumplimiento se reclama, observa la Sala, que si bien se encuentran consignadas en normas aplicables y vigentes con fuerza material de ley, que respecto al artículo 2º de la Ley 1450 de 2011, que es precepto principalmente invocado por el actor, el mismo no contiene mandato alguno imperativo e inobjetable radicado en cabeza de las autoridades accionadas, frente a las cuales dirigió el presente medio de control, toda vez que su texto lo que dispone es la inclusión de un documento a la parte general de dicho cuerpo normativo, esto es, el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, cuyo Capítulo VI numeral 6º es el precepto que el actor pretende sea cumplido, tornando este medio de control improcedente frente a las pretensiones del accionante”.

7. La apelación Solicita el accionante que se revoque la sentencia de primera instancia. Como sustento de esa decisión, manifiesta que el documento al que refiere el artículo 2º de la Ley 1450 de 2011 no es “[…] de consulta que se pueda acatar o desobedecer, es parte integral del Programa de Gobierno del Presidente de la

República aprobado mediante voto popular, que tiene la connotación especial de ser de obligatorio cumplimiento. El Gobierno no puede decir esta parte la cumplo, ésta no, ésta tal vez; más claro, no es un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, pues el Capítulo VI-Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, 6 Eficiencia en la formación de precios, está dirigido en particular a los productos del sector energético, en especial el hidrocarburos que originados (sic) varios problemas descritos en la acción de cumplimiento”. Con reiteración de los argumentos expuestos en la demanda, solicita acoger las pretensiones que en esta invocó.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso el accionante contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en la que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento que pretende la reglamentación del artículo 2º de la Ley 1450 de 20117 y la aplicación del numeral 8º, del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011.

2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de

aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo ordene a la autoridad renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe. Al igual que la acción de tutela, la de cumplimiento es subsidiaria, en tanto no procede cuando la persona que la promueve tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento que reclama, a no ser que excepcionalmente, la no intervención del juez constitucional genere la ocurrencia de un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. La Corte Constitucional en la sentencia C-157 de 1998 declaró exequible el parágrafo8 del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 al considerar que “[e]n el marco de la acción de 7 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” 8 PARÁGRAFO. La acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos". cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente”.

3. Norma cuyo cumplimiento se solicitó ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El demandante solicitó que se ordene al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reglamentar el artículo 2º de la Ley 1450

de 20119 en el sentido de expedir la fórmula de los precios de los combustibles.

Dice el tenor del precepto: “ARTÍCULO 2°. PARTE INTEGRANTE DE ESTA LEY. Apruébese como parte integrante de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo.

El documento que se incorpora a la presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a la ponencia para segundo debate”. El actor alega que el aspecto que incumple el Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, por la omisión de reglamentar lo correspondiente al Capítulo VI Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo, numeral 6º “Eficiencia en la formulación de precios”, pues le impone, a través de tal reglamentación se expida una nueva fórmula tarifaria para el precio de los combustibles: “6. Eficiencia en la formación de precios Finalmente, el Gobierno nacional (sic) armonizará los mecanismos de formación de precios de los distintos energéticos, de manera que respondan a las condiciones de escasez o abundancia de recursos alternativos y establecerá esquemas que permitan reflejar en la tarifa al usuario final, los costos eficientes en los que incurre la sociedad a lo largo

de la cadena de suministro del energético. De acuerdo con lo anterior, los esquemas de precios de los energéticos, ya sean estos regulados o no, deberán remunerar adecuadamente las inversiones, dar señales de escasez para la competencia y evitar el abuso de posiciones dominantes. De manera coherente, las entidades formuladoras de política energética procurarán eliminar distorsiones causadas por desigualdades en esquemas de subsidios, impuestos, aranceles o cualquier 9 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. otro esquema fiscal o parafiscal. El Gobierno nacional (sic) impulsará la coordinación con las autoridades locales para lograr este propósito. En este sentido, en la parte inferior de la cadena de distribución de los combustibles es importante consolidar un esquema de eficiencia económica en la formación del precio y revisar las estructuras de precios de la canasta de energéticos. Considerando lo anterior, el Gobierno nacional (sic) trabajará en los siguientes aspectos: (1) avanzar en el proceso de desmonte total del subsidio implícito en el diésel, mantener la eliminación efectuada al subsidio de la gasolina corriente y de ser el caso avanzar en la eliminación de barreras arancelarias que puedan generar distorsiones al mercado en estas materias; (2) el Ministerio de Minas y Energía con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, revisará la funcionalidad del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), y establecerá un nuevo esquema para su operatividad con énfasis en su recapitalización, permitiendo que los usuarios y agentes tengan una mayor visibilidad y

predictibilidad sobre su aplicación; (3) se definirán esquemas para la determinación de los márgenes de los precios de los combustibles para la remuneración de los segmentos mayoristas y minoristas de la cadena; y (4) se continuarán los análisis para determinar la necesidad de avanzar en la liberación del mercado, en los diferentes eslabones de la cadena y teniendo como filosofía que se den las condiciones de competencia que permitan el crecimiento del mismo. Para consolidar la lucha frontal contra el contrabando de combustibles se requiere de una estrategia integral que permita replicar muchas de las medidas que se han tomado de forma exitosa para contrarrestar fenómenos como el del hurto de combustibles. En este sentido se desarrollaran las siguientes líneas estratégicas: (1) expedir nueva normativa para atacar el contrabando de combustibles a nivel penal, administrativo, tributario y tecnológico10;(2) articular los esfuerzos de la autoridad energética con la fuerza pública y las autoridades judiciales del país, propiciando la creación de programas operativos y la conformación de una fuerte estructura de judicialización –replicar el modelo utilizado para el control del hurto, a través de Estructuras Integrales de Apoyo (EDA)–; (3) implementar y desarrollar programas sociales, que le den un camino de legalidad a las personas que históricamente han participado en la distribución ilegal de combustibles; y (4) incluir dentro de la estructura de precios de los combustibles, un margen que permita consolidar la estrategia de control contra el contrabando de combustibles y desarrollar las acciones en los diferentes frentes que se requieren sobre el particular”11. (Negrilla fuera de texto).

5. Agotamiento del requisito de procedibilidad

Toda vez que el actor ejerció la acción de cumplimiento contra dos Ministerios diferentes, se estudiará el agotamiento del mentado requisito de manera separada. 10 Uso de GPS y sellos electrónicos en el transporte y distribución de combustibles. 11 Documento obtenido del link: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_2 (Fl. 275 y s.s.). 5.1. Frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Obra a folios 30 al 33, el escrito suscrito por el accionante dirigido a este ministerio y al de Minas y Energía. A manuscrito contiene la siguiente anotación “enviado el 13/09/13 radicado Min. Hacienda 1-2012-064992”. La respuesta a esta petición consta en los folios 34 al 36, emitida por el Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del mencionado ministerio. Como el requerimiento que el actor le presentó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público guarda relación con las pretensiones invocadas en la presente acción, se concluye que, en este caso, sí agotó el requisito de renuencia respecto de esa entidad. 5.2. Frente al Ministerio Minas y Energía La petición del accionante que reposa a folios 30 al 33, si bien la dirige tanto al Ministerio de Hacienda como al de Minas y Energía, carece de prueba de envío por correo electrónico o de entrega a esta última entidad, con la correspondiente constancia de recibo. Tampoco obra respuesta alguna que permita inferir que efectivamente ante el Ministro de Minas y Energía, el demandante sí se presentó el respectivo

documento para constituirlo en renuencia. Sumada a esta circunstancia, el apoderado judicial del Ministerio de Minas y Energía, al contestar la demanda, aseguró que el actor “[…] no ha requerido, ni reclamado por escrito, mediante derecho de petición (sic) el cumplimiento de un deber legal o administrativo específico con la finalidad de constituir en renuencia al Ministerio de Minas y Energía. De esta manera la acción de cumplimiento que propone el demandante resulta IMPROCEDENTE en tanto incumple el requisito establecido en la ley”. Así las cosas, ante la omisión del actor de allegar constancia de entrega y recibo del escrito por el cual haya pretendido constituir en renuencia al Ministerio de Minas y Energía y toda vez que no refutó ni acreditó que efectivamente cumplió con este requisito, la carencia de elemento probatorio que demuestre tal circunstancia le impone a la Sala modificar la sentencia apelada por este motivo para, en su lugar, rechazar las pretensiones del actor frente al Ministerio de Minas y Energía. Dicho lo anterior, corresponde a la Sala estudiar la impugnación contra el fallo de primera instancia únicamente respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues como ya se señaló, respecto del Ministerio de Minas y Energía no se atendió a la constitución en renuencia que es presupuesto de procedibilidad de la acción y su omisión ocasiona el rechazo de la acción.

6. El caso concreto El demandante persigue con la interposición de esta acción que se ordene al Gobierno Nacional reglamentar el artículo 2º de la Ley 1450 de 201112, precepto que incorpora como anexo de la ley, el documento, emanado del Gobierno

Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación: “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos-Capítulo