CE-25000-23-41-000-2013-02746-01(AC)-2014

VULNERACION DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION - Omisión de respuesta de fondo sobre reconocimiento de indemnización administrativa Para la Sala es claro que la entidad accionada vulneró el derecho fundamental de petición del actor, y que dicha violación persiste al día de hoy, pues, a pesar de que el actor radicó su solicitud el 25 de octubre de 2013, ni a la fecha de interposición de esta tutela ni en el trámite de la misma la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas se ha pronunciado de fondo. En tal sentido, y de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que amparó el derecho de petición del accionante, pero en el entendido de que la entidad accionada deberá dar inicio al trámite para acceder a la indemnización administrativa solicitada por el actor, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 4800 de 2011.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4800 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02746-01(AC)

Actor: EIDER ARCESIO DAGUA MORALES

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA INTEGRACION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS La Sala decide la impugnación interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS contra la providencia del 11 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que decidió: “1º) Tutélase al señor Eider Arcesio Dagua los derechos fundamentales de petición y a la información. 2º) En consecuencia, ordénase a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o su delegado o a quien haga sus veces que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, resuelva de fondo el derecho de petición presentado por el demandante el 25 de octubre de 2013, y notifique la respuesta en la forma indicada en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3º) Deniégase la protección del derecho fundamental al mínimo vital por las razones expuestas en la parte motiva de esta Sentencia. (…)” ANTECEDENTES Eider Arcesio Dagua Morales interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de petición, a la información y al mínimo vital, con base en los hechos que se resumen a continuación: El actor manifestó que, el 25 de octubre de 2013, elevó petición ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con el fin de que se le indicara la fecha cierta en la que se le pagaría la indemnización administrativa a la que tiene derecho por la muerte violenta de su hermano Nelson

Enrique Dagua Morales, perpetrada por grupos al margen de la ley. Indicó que, a la fecha de interposición de la tutela, no ha obtenido respuesta alguna por parte de la entidad accionada. PETICIÓN En consecuencia, promovió acción de tutela y propuso la siguiente pretensión: “Con base en los anteriores hechos solicito comedidamente se ME TUTELEN mis DERECHOS FUNDAMENTALES a la información, al mínimo vital y en consecuencia se ordene a la accionada a contestarme y RESOLVERME inmediatamente el derecho de PETICIÓN de la misma manera y por mis condiciones de vulnerabilidad se ordene que se me pague de inmediato la indemnización administrativa por la muerte de mi hermano o en su defecto me indiquen fecha cierta para el pago de la misma.” Como fundamento de su pretensión, adujo que sufre de síndrome de cuchis, artrosis y artritis desde los 11 años y que no tiene donde vivir, pues el único ingreso que podría llegar a percibir es la indemnización administrativa a la que tiene derecho, ya que, su hermano era quien se encargaba de sus sustento económico hasta que fue asesinado. OPOSICIÓN La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por intermedio de su Representante Judicial, solicitó que se negara la acción de tutela por cuanto la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor. Para ello, transcribió apartes de algunos artículos del Decreto 4800 de 2011 y la Ley 1448 del mismo año en el que se consagra el régimen de transición para las solicitudes de indemnización por vía administrativa y sobre el proceso para

acceder al Registro Único de Víctimas. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante fallo del 11 de diciembre de 2013, amparó el derecho fundamental de petición del accionante y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada que resolviera de fondo la solicitud elevada por el señor Dagua Morales el 25 de octubre de 2013 y notificara su respuesta en un término de 48 horas, contados a partir de la notificación de la sentencia. Por otra parte, negó el amparo del derecho fundamental al mínimo vital. Lo anterior, por cuanto consideró que en el trámite de la oposición de la presente acción, la entidad accionada no dio respuesta de fondo a la solicitud elevada por el actor, así como tampoco allegó prueba de que hubiera resuelto y notificado previamente la petición mencionada. En lo que respecta a la protección del derecho al mínimo vital, argumentó que no se aportó prueba alguna al expediente tendiente a demostrar la presunta violación de este derecho, por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. LA IMPUGNACIÓN El representante judicial de la entidad accionada presentó recurso de alzada en contra de la anterior providencia, en el cual solicitó que esta se revocara. Consideró que su representada no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor pues ha actuado, dentro del marco legal de sus competencias, en garantía de estos. Asimismo, adujo que en el fallo de primera instancia se ordenó que se pagara la ayuda humanitaria del accionante dentro de las 48 horas siguientes a su

notificación, mientras que la acción de amparo fue interpuesta con el fin de que se resolviera sobre la inclusión y pago de la reparación administrativa por el homicidio de Nelson Enrique Dagua Morales. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos autorizados por la ley. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que sea necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procederá como mecanismo transitorio de protección judicial. Por tanto, corresponderá a esta Sala decidir si en el sub judice procede la acción de tutela. En el caso concreto, el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales de petición, a la información y al mínimo vital y, en este sentido, pidió que se ordenara a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que resolviera de fondo y notificara la respuesta a la solicitud elevada ante dicha entidad el 25 de octubre de 2013. Como fundamento de su pretensión, adujo que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados ya que la indemnización administrativa es la única alternativa con la que cuenta para mitigar su delicada condición de salud y el hecho de que no tiene un lugar para vivir, pues su hermano era quien se encargaba de proveer

su sustento económico. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante fallo del 11 de diciembre de 2013, amparó el derecho fundamental de petición del accionante y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada que resolviera de fondo la solicitud elevada por el señor Dagua Morales el 25 de octubre de 2013, y notificara su respuesta, en un término de 48 horas contados a partir de la notificación de la sentencia. Frente al derecho fundamental al mínimo vital, negó. La entidad accionada impugnó la anterior providencia alegando que la entidad había actuado legalmente y de acuerdo a sus competencias, por lo que no vulneró los derechos fundamentales invocados. Del mismo modo, adujo que en el fallo de primera instancia se ordenó que se pagara la ayuda humanitaria del accionante dentro de las 48 horas siguientes a su notificación, mientras que la acción de amparo fue interpuesta con el fin de que se resolviera sobre la inclusión y pago de la reparación administrativa por el homicidio de Nelson Enrique Dagua Morales, por lo que no había concordancia entre lo pedido y lo otorgado. Sea lo primero advertir que, contrario a la manifestado por la parte demandada, en la sentencia proferida por el a quo no se ordenó en ningún momento el pago de la ayuda humanitaria. En efecto, la orden contenida en el fallo determina lo siguiente: “(…) 2º) En consecuencia, ordénase a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o su delegado o a quien haga sus veces que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la

notificación de esta decisión, resuelva de fondo el derecho de petición presentado por el demandante el 25 de octubre de 2013, y notifique la respuesta en la forma indicada en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…)” (Subrayado por fuera del texto original)1. 1 Ver folio 31 del expediente. Así, para la Sala es claro que, contrario a lo manifestado por el impugnante, la decisión de primera instancia no desconoció el principio de congruencia externa, toda vez que se limitó a resolver las peticiones elevadas por el señor Dagua Morales en los términos planteados por este. Ahora bien, previo a pronunciarse sobre la alegada vulneración del derecho fundamental de petición, debe la Sala realizar un breve recuento de los pronunciamientos que sobre este derecho ha realizado la Corte Constitucional: El derecho de petición es fundamental y está previsto en el artículo 23 de la Constitución Política, según el cual toda persona puede presentar peticiones respetuosas a las autoridades y obtener de ellas pronta resolución. Por lo tanto, goza de una protección especial e inmediata en caso de ser vulnerado. Este derecho se satisface con la respuesta concreta -positiva o negativaque la Administración debe dar al peticionario para permitirle asumir una conducta frente a aquélla. Es deber de la Administración contestar de fondo y oportunamente las peticiones que se le formulen, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo2, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado, conforme con las competencias legalmente atribuidas. No obstante, si no es posible dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad debe

explicar los motivos de la demora y señalar el término en el cual contestará, para lo cual debe tener en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud, conforme con el parágrafo del artículo 14 del CPACA. El texto constitucional consagra en el artículo 23 que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 14. Al respecto, la Corte ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición, y los criterios que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental. Así pues, en sentencia T-1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. “c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe

resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. “e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. “g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se

realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. “i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”3 . Mediante la sentencia T-1006 de 2001,4 la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: “j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;5 k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.6” 3 Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. 4 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud,

en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”. 6 Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo. De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia T-350 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, manifestó7 que hace parte del núcleo esencial del derecho de petición: “(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se

incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición”.8 En el caso concreto, la petición interpuesta por el accionante es del siguiente tenor9: “(…)

HECHOS.

1. Que mi hermano NELSON ENRIQUE DAGUA MORALES, fue reconocido como victima (sic) y como tal incluido en el REGISTRO ÚNICO DE VITIMAS (sic),

POR EL HECHO VICTIMIZANTE Homicidio.

2. Que en múltiples oportunidades he pasado por sus oficinas para que me sea cancelado (sic) la indemnización administrativa y no ha sido posible obtener el pago.

3. Que la radicación es la número 182347.

PETICIÓN. 7 Ver las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-114 de 2003 (MP. Jaime Cordoba Triviño), T-1105 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994

(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). 8 Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 9 El derecho de petición interpuesto por el señor Dagua Morales el 25 de octubre de 2013, se encuentra visible a folio 3 del expediente. Comedidamente solicito se me conteste y resuelva sobre los siguientes puntos. 1.- Por favor indicarme, cuando o en que (sic) fecha se me cancela esta indemnización administrativa. 2.- Después de haberme dirigido ante USTEDEs (sic) por muchas veces, a donde me dirijo para obtener mi derecho. 3.- Favor indicarme fecha cierta, del pago de esta indemnización. (…)” Por el otro lado, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no aportó prueba alguna tendiente a demostrar que hubiera resuelto los requerimientos planteados por el accionante ni que los hubiere puesto en su conocimiento. Por tal motivo, para la Sala es claro que la entidad accionada vulneró el derecho fundamental de petición del señor Dagua Morales, y que dicha violación persiste al día de hoy, pues, a pesar de que el actor radicó su solicitud el 25 de octubre de 2013, ni a la fecha de interposición de esta tutela ni en el trámite de la misma la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas se ha pronunciado de fondo. En tal sentido, y de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que amparó el derecho de petición del accionante, pero en el entendido de que la

entidad accionada deberá dar inicio al trámite para acceder a la indemnización administrativa solicitada por el actor, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 4800 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en la Sala de lo Contencioso Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. MODIFICASE el numeral segundo de la sentencia impugnada, proferida el 11 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela promovida por EIDER ARCESIO DAGUA MORALES, contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual quedará así: “2º) En consecuencia, ordénase a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o su delegado o a quien haga sus veces que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, le den inicio al trámite para acceder a la indemnización administrativa solicitada por el actor, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 4800 de 2011.”

2. En todo lo demás, CONFÍRMASE el fallo de primera instancia.

3. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

4. Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ