CE-25000-23-41-000-2013-02776-01(ACU)-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y finalidad La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe. Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la Administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un

perjuicio irremediable para quien ejerció la acción. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se niegan las pretensiones porque el ICETEX cumplió con las obligaciones contenidas en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011 El actor manifiesta que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la norma transcrita se evidencia en la negativa del ICETEX de aprobarle su crédito educativo, a pesar de que cumple con todos los requisitos exigidos para esta finalidad… En el presente caso, del estudio de la norma invocada como incumplida se evidencia que contiene un mandato según el cual el ICETEX deberá fomentar la educación superior de la población incluida en el Registro Único de Víctimas, para lo cual definirá los requisitos para que las víctimas accedan a las líneas y modalidades especiales de crédito educativo… se advierte que las obligaciones contenidas en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011, contrario a lo manifestado por el demandante, se encuentran debidamente cumplidas, situación que impone la negativa de las pretensiones invocadas en la acción de cumplimiento ejercida por el actor.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4800 DE 2011 - ARTICULO 144

NOTA DE RELATORIA: Se pretende que se ordene al ICETEX dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011, por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., tres (03) de abril de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02776-01(ACU)

Actor: MILTON ZAMIR RUIZ SAGASTUY

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR - ICETEX La Sala se pronuncia sobre la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida el 11 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud Milton Zamir Ruiz Sagastuy ejerció acción de cumplimiento contra el Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior “ICETEX”, a efectos de solicitar: “Que se cumpla lo establecido en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011, ORDENAR al representante legal del INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS EN EL EXTERIOR-ICETEX-, que de manera inmediata, disponga lo necesario, para que mi solicitud de crédito de educación sea aprobada para poder continuar mis estudios hasta su

terminación en la Universidad Incca de Colombia en la carrera Ingeniería Mecánica”.

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento Expuso que desde 1997 se encuentra, junto con su núcleo familiar, en situación de desplazamiento forzado con ocasión del conflicto armado, debidamente inscrito en el Registro Único de Víctimas (en el que aparece como cabeza de familia su padre

Fidel Ruiz Rueda). Manifestó que terminó el bachillerato en el 2008 y luego de intentar de manera

infructuosa ingresar a estudiar a la Universidad Nacional, se inscribió a la Universidad Incca de Colombia en el programa de Ingeniería Mecánica. Ante la imposibilidad de poder pagar el valor de la matrícula, el 26 de enero de 2011 solicitó crédito al Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior “ICETEX”, que le fue negado “[…] sin motivo fundado ni acto administrativo”. El 23 de octubre de 2012, su padre1 en nombre propio y de su familia, solicitó al Ministerio de Educación Nacional que dada su condición de desplazados por la violencia, que le suministre a favor de sus hijos los recursos económicos para continuar con el pago de sus estudios o que la petición sea remitida “[…] a otra universidad en donde no tengamos que cancelar (sic)”. El Ministerio de Educación Nacional remitió2 dicha petición a la Universidad Nacional, a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y al ICETEX, para que valoraran en qué podrían colaborar. Que invocando su condición de desplazado, el 24 de enero de 2013 solicitó nuevamente un crédito educativo al ICETEX, que le fue “[…] negado sin motivo fundado ni acto administrativo”. Expuso que el 24 de mayo de 2013 el Ministerio de Educación Nacional y el ICETEX suscribieron el convenio de fondos y administración 2013—0141 para financiar créditos educativos condonables de pregrado, de conformidad con la Ley 1448 de 20113, destinados a las víctimas del conflicto armado interno. El 12 de junio de 2013 su padre reiteró la petición que elevó al Ministerio de

Educación Nacional el 23 de octubre de 2012. Una funcionaria4 de dicho ministerio le informó que “[…] debía inscribirse por medio de internet ante el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior –ICETEXFondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado”. 1 Fidel Ruiz Rueda 2 Sin precisar la fecha 3 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” 4 Sin precisar su nombre y tampoco la fecha En junio de 2013 el ICETEX abrió convocatoria para la inscripción en el mentado fondo en la que se impuso como requisitos para acceder al crédito educativo: “a) Ser ciudadano colombiano; b) No tener apoyo económico adicional para adelantar estudios de educación superior en los niveles técnico, profesional, tecnológico o universitario de entidades nacionales u otros organismos; c) Estar incluido en el Registro Único de Víctimas o reconocido como tal en los fallos de justicia y paz; d) Estar admitido en una institución de Educación Superior reconocida por el Ministerio de Educación Nacional o estar cursando algún semestre de educación superior en una Institución de Educación Superior reconocida por el Ministerio de Educación Nacional; e) Tener el grado de bachiller; f) Haber presentado la prueba Saber 11; g) Tener su propio correo electrónico y h) Inscribirse a través de la página web del ICETEX”. Que diligenció el formulario exigido por el ICETEX y solicitó el crédito educativo

para continuar con sus estudios en la Universidad Incca de Colombia, el que le fue negado sin tener en cuenta su condición de desplazado ni darle oportunidad de allegar lo que omitió, en los siguientes términos: “Apreciado aspirante según los datos registrados en el formulario de inscripción y de acuerdo con requisitos y los criterios de adjudicación establecidos por el Fondo en Administración, usted no los cumple o diligenció en su totalidad razón por la cual su solicitud fue rechazada, lo invitamos para aplicar a una próxima convocatoria o aplicar a una de nuestras líneas de crédito educativo por nuestra web, opción créditos educativos¨. Que contra esa negativa del ICETEX presentó acción de tutela que decidió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en fallo de 12 de agosto de 2013 en el que le ordenó al accionado que informara al tutelante “[…] mediante acto motivado, las razones por las cuales no se aprobó la solicitud de crédito”. En cumplimiento de dicha sentencia el ICETEX realizó nuevo estudio y luego de solicitarle algunos documentos, reiteró la negativa del crédito educativo porque según las notas académicas el solicitante no tiene un promedio superior a 3.55. Aclaró el actor que este requisito no hacía parte de los exigidos en la convocatoria ni tampoco en el reglamento operativo del Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación de la Población Víctima en Educación Superior. 5 El certificado aportado por el actor acreditó el 2.79, según el Director de la Oficina de Admisiones y Registro de la Universidad Incca de Colombia Concluyó que con esas decisiones el “[…] ICETEX no da cumplimiento con lo

ordenado por el Decreto 4800 de 2011, artículo 144, al no tener en cuenta [su] condición de víctima así como está establecido, lo mismo al poner tantas trabas para acceder a los créditos y subsidios, no fomentando la educación superior a las víctimas, dejando de ejecutar los recursos asignados”. Por lo anterior, el 13 de noviembre de 2013 le solicitó al ICETEX el inmediato cumplimiento del artículo 144 del Decreto 4800 de 20116, sin que haya recibido respuesta, a pesar de haber transcurrido el término de 10 días establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.

3. Trámite de la solicitud Mediante auto de 10 de diciembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó notificarla personalmente al Presidente del ICETEX y le concedió el término de 3 días para contestarla.

4. Argumentos de defensa del Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior “ICETEX” El Jefe de la Oficina Jurídica manifestó que sí atendió el escrito por el cual la parte actora pretendió constituirlo en renuencia y destacó que la pretensión que se invoca en la presente acción de cumplimiento fue la misma que ya se resolvió vía tutela, lo que constituye cosa juzgada.

Que la solicitud de crédito que presentó el señor Milton Ruiz no podía aprobarse porque el peticionario como estudiante de ingeniería mecánica de la Universidad Incca de Colombia no contaba con un promedio de notas de 3.5, como se

desprende de la certificación que él mismo allegó, según la cual su promedio era de 2.79. Con fundamento en lo anterior, concluyó que la presente acción de cumplimiento deviene en improcedente de conformidad con el artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

5. Sentencia apelada 6 "Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones".

Se trata de la proferida el 11 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que no accedió a la acción de cumplimiento porque “[…] la negativa del crédito del actor no constituye incumplimiento del mandato previsto en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011”. El a quo precisó que la norma cuyo cumplimiento se invoca contiene un mandato dirigido al ICETEX que consiste en fomentar el acceso a la educación superior de la población en condición de desplazamiento, para lo cual deberá definir los requisitos que permitan acceder a las líneas de crédito educativo y a los subsidios, obligación que fue cumplida por la demandada como se advierte de la convocatoria a la cual aplicó el demandante, en la que además también se definieron los criterios de evaluación y calificación de los aspirantes según lo constató el a quo en el sitio web oficial de instituto demandado.

6. La apelación Solicita el accionante que se revoque la sentencia para lo cual reitera los argumentos expuestos en la demanda. Afirma que el juez de la primera instancia omitió valorar las pruebas allegadas (sin precisar cuáles) y señala que el ICETEX

para definir los requisitos que deben exigirse a las personas en situación de desplazamiento debe tener en cuenta que este tipo de víctimas han visto “alterada su calidad de vida” y merecen una protección especial. Además, explicó que el contenido de la norma demandada “no es un fin puramente promocional, lo cual supone ejecutar programas especiales y no exigiendo cargas como a cualquier otro ciudadano”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Debe resaltarse que desde la expedición de la Ley 1395 de 20107 que modificó el C.C.A., y ahora con el vigente Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la competencia de las acciones de cumplimiento por razón funcional distingue el orden de la autoridad contra la que se dirige la acción, para asignarla a los Jueces8 o a los Tribunales Administrativos9. En cuanto a la 7 Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. 8 Contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local. 9 Contra las autoridades del orden nacional. regla de competencia territorial mantuvo lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 393 de 1997.

Entonces el conocimiento de este asunto le correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por competencia, en primera instancia, por cuanto la acción de cumplimiento se dirige en contra de autoridades del orden nacional y porque el domicilio del accionante es la ciudad de Bogotá, D.C. Así, atendiendo a los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado

modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso el accionante contra la sentencia proferida el 11 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en la que negó la acción que pretende obtener el cumplimiento del artículo 144 del Decreto 4800 de 2011.

2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo

cumplimiento; que la Administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción.

4. Agotamiento del requisito de procedibilidad A folios 11 al 12 obra escrito del accionante dirigido al ICETEX en el cual solicitó el cumplimiento de la misma norma que invoca en la demanda objeto de estudio; es decir, del artículo 144 del Decreto 4800 de 2011, que según el actor, la demandada no contestó.

Por su parte, el ICETEX en la contestación de la demanda manifestó que contrario al dicho del demandante, sí respondió la petición10. Razón suficiente, para entender que, en este caso, sí se agotó el requisito de renuencia.

5. El caso concreto La parte actora pretende que se ordene al ICETEX cumplir con el mandato contenido en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011 “"Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones", que dispone: “Créditos otorgados por el Instituto Colombiano de Créditos y Estudios Técnicos en el Exterior. El Instituto Colombiano de Créditos y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEXfomentará la educación superior de la población incluida en el Registro Único de Víctimas. Para tal efecto, esta

entidad definirá los requisitos para que las víctimas accedan a las líneas y modalidades especiales de crédito educativo, así como a los subsidios con cargo al presupuesto de la Nación, teniendo en cuenta su especial condición de vulnerabilidad”. (Negrilla fuera de texto). El actor manifiesta que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la norma transcrita se evidencia en la negativa del ICETEX de aprobarle su crédito educativo, a pesar de que cumple con todos los requisitos exigidos para esta finalidad. Al respecto, la Sala reitera que la acción de cumplimiento tiene como finalidad la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez ordene a la autoridad competente proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe. En este entendido, el 10 Para el efecto, allegó copia del e:mail por el cual atendió el requerimiento del actor y la copia del Oficio No. 2013240540 del 18 de diciembre de 2013, por el cual dio respuesta al ahora demandante. juez constitucional deberá analizar la norma invocada en la demanda para concluir el mandato, su destinatario y determinar si, en efecto, la demandada, no ha atendido a cabalidad dicha obligación. En el presente caso, del estudio de la norma invocada como incumplida se evidencia que contiene un mandato según el cual el ICETEX deberá fomentar la educación superior de la población incluida en el Registro Único de Víctimas, para lo cual definirá los requisitos para que las víctimas accedan a las líneas y modalidades especiales de crédito educativo.

Tal y como lo expuso el a quo en la providencia apelada, contrario al dicho del actor, la obligación estipulada en la norma que se cita como desatendida, fue cumplida por el instituto demandado, como se evidencia de la revisión que se hizo a su página web oficial, en la cual se encuentran publicados los requisitos que deben acreditar los interesados para el otorgamiento del crédito educativo para el acceso, permanencia y graduación en educación superior para la población víctima del conflicto armado, que dicho sea de paso son los mismos que el actor adujo en la demanda11: “1. Ser ciudadano/a colombiano/a.

2. No tener apoyo económico adicional para adelantar estudios de educación superior en los niveles técnico profesional, tecnológico o universitario de entidades nacionales u otros organismos.

3. No tener título profesional de nivel universitario.

4. Estar incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV) o reconocido como tal en los fallos de Justicia y Paz. El documento de identidad con el que se inscribe el aspirante en la convocatoria del Fondo, debe ser el mismo con el que se encuentra registrado en el RUV y debe estar actualizado.

5. Estar admitido en una Institución de Educación Superior reconocida por el Ministerio de Educación Nacional o estar cursando algún semestre de educación superior en una Institución de Educación Superior reconocida por

el Ministerio de Educación Nacional.

6. Tener grado de bachiller.

7. Haber presentado la prueba Saber 11.

8. Tener su propio correo electrónico.

9. Inscribirse a través de la página web del ICETEX.

Si el aspirante tiene un crédito reembolsable o condonable activo con el

ICETEX, debe cancelar el 50% de la deuda para poder legalizar el crédito condonable que otorga el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado en Colombia”. 11 Información obtenida del link: http://www.icetex.gov.co/dnnpro5/es-co/fondos/programasespeciales/ fondoparav%C3%ADctimasdelconflictoarmado/requisitosdelestudiante.aspx Incluso, se indican en dicho portal web oficial los criterios de “evaluación y calificación de los aspirantes12”: “1. La Junta Administradora procederá a evaluar las solicitudes de financiación y documentos aportados por los aspirantes, identificando quiénes cumplen con los requisitos mínimos establecidos en el numeral 2, para posteriormente proceder a la calificación.

2. Continúa la evaluación de las solicitudes con base en los criterios de evaluación.

3. Una vez evaluadas las solicitudes, para efectos de la selección de los posibles beneficiarios del Fondo y conforme a la disponibilidad de recursos existente, la Junta Administradora establecerá los montos máximos de financiación que serán aprobados a cada aspirante.

4. Con los resultados de la evaluación y selección de posibles beneficiarios realizada por la Junta Administradora, el proceso de adjudicación de los créditos educativos condonables se efectuará como resultado de los trámites de legalización del crédito tramitados por los beneficiarios.

5. El proceso de legalización y la gestión de los desembolsos de los créditos educativos asignados se realizarán de acuerdo con lo definido en el Reglamento Operativo del Fondo y los procedimientos establecidos por el

ICETEX para tal efecto”. Además se informa la forma de evaluación y los criterios de calificación de los aspirantes, entre los que la Sala destaca los siguientes: CRITERIOS DE CALIFICACIÓN PUNTUACIÓN Resultado de la prueba de estado Hasta 25 Promedio obtenido en el semestre 25 académico inmediatamente anterior 4,50 – 5,00 25 4,00 – 4,49 20 3,50 – 3,99 15 3,00 – 3,49 10 Del anterior análisis, se advierte que las obligaciones contenidas en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011, contrario a lo manifestado por el demandante, se encuentran debidamente cumplidas, situación que impone la negativa de las pretensiones invocadas en la acción de cumplimiento ejercida por el señor Milton Zamir Ruiz Sagastuy. Por lo expuesto, la Sala concluye que el ICETEX no incumplió las obligaciones 12Ver link: http://www.icetex.gov.co/dnnpro5/es-co/fondos/programasespeciales/fondoparav %C3%ADctimasdelconflictoarmado/evaluaci%C3%B3nycalificaci%C3%B3ndelosaspirantes.aspx contenidas en el artículo 144 del Decreto 4800 de 2011, razón por la cual se confirmará el fallo recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 11 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que

negó la acción de cumplimiento ejercida por Milton Zamir Ruiz Sagastuy. SEGUNDO.- Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA