CE-25000-23-41-000-2013-02852-01(ACU)-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Finalidad y objeto La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87

RENUENCIA - Requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia La Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad la renuencia (artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo

cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Facultad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA - Se ordena al Ministerio del Trabajo cumplir con la reglamentación de los criterios de graduación de las multas derivadas de la inobservancia de las obligaciones propias del Sistema General de Riesgos Profesionales En el sub lite la actora demando a la Nación - Ministerio del Trabajo, con el objeto de que diera cumplimiento al último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional… Así, no hay duda de que el último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 contiene un mandato claro, expreso e imposible de eludir a cargo del Ministerio del Trabajo consistente en expedir dentro de los 12 meses siguientes a la sanción de la ley [11 de julio de 2012] la reglamentación atinente a establecer los criterios de graduación de las multas previstas en el mismo artículo… la Sala considera que si bien se allegó al expediente el borrador del Decreto Reglamentario, y que en el escrito de contestación de la demanda el Ministerio del Trabajo informó sobre las actividades que ha adelantado para su expedición, lo cierto es que no ha dado cumplimiento a

la obligación de reglamentar lo concerniente a los criterios de graduación de las multas a que se refiere el artículo 13, para lo cual tenía un término de 12 meses, contados a partir de la fecha de sanción de la Ley 1562 de 2012 -11 de julio de 2012y que venció, el 11 de julio de 2013. Así, comoquiera que se ha superado con amplitud el plazo fijado por el legislador para expedir la reglamentación, habrá de confirmarse la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por la actora y, ordenó al Ministerio demandado dar cumplimiento a la orden prevista en la norma en mención.

FUENTE FORMAL: LEY 1562 DE 2012 - ARTICULO 13

NOTA DE RELATORIA: Mediante la sentencia del 9 de julio de 2011, exp. ACU 2010-0629, M.P. Susana Buitrago Valencia, la Sección Quinta precisó que cuando el legislador establece un término para el respectivo desarrollo de una ley y el mismo ha expirado, la acción de cumplimiento resulta ser el mecanismo idóneo para exigir su cumplimiento.

NOTA DE RELATORIA: Se pretende el cumplimiento del último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012, Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02852-01(ACU)

Actor: LUZ EDITH ARDILA GARZON Demandado: NACION - MINISTERIO DEL TRABAJO Conoce la Sala de la apelación interpuesta por el Ministerio del Trabajo contra la sentencia de 5 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que accedió a las súplicas de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Luz Edith Ardila Garzón, en ejercicio de la acción1 prevista en el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollada en la Ley 393 de 1997, demandó a la Nación – Ministerio del Trabajo con el objeto de que diera cumplimiento al último 1 La acción de cumplimiento se presentó el 19 de diciembre de 2013 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y repartida al despacho el 13 de marzo de 2014. inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 en el sentido de expedir la reglamentación relacionada con la graduación de las multas por el incumplimiento de los programas y normas de salud ocupacional y de las obligaciones previstas para el empleador en el Sistema General de Riesgos Laborales.

1.2. Hechos La accionante afirmó que: 1.2.1. Con la entrada en vigencia de la Ley 1562 de 11 de julio de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional” se dispuso en el artículo 13 que el incumplimiento de las obligaciones previstas en los programas y normas de salud

ocupacional y el Sistema General de Riesgos Laborales acarrearía la imposición de multas hasta por 500 salarios mínimos legales y que, en caso de muerte del trabajador éstas irían hasta los 1000 salarios mínimos legales, graduables de acuerdo a la gravedad de la infracción. 1.2.2. Por lo anterior, se concedió al Ministerio el término de 1 año para reglamentar los criterios de graduación de las multas a que se refiere el artículo en mención. 1.2.3. La actora afirmó que a la fecha de presentación de la acción no había sido expedida la citada reglamentación, con lo que se configuraba el incumplimiento de la norma reclamada por esta vía. 1.2.4. Por escrito de 21 de noviembre de 2013 solicitó al Ministerio del Trabajo que diera cumplimiento a lo dispuesto en el último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 “en referencia a la reglamentación sobre las SANCIONES… El Ministerio de Trabajo reglamentará dentro de un plazo no mayor a un (1) año contado a partir de la expedición de la presente ley, los criterios de graduación de las multas a que se refiere el presente artículo y las garantías que se deben respetar para el debido proceso” pues habían transcurrido más de 16 meses sin que hubiera dictado el decreto reglamentario (Fls. 41-43). 1.2.5. En respuesta, la entidad indicó que “la Dirección [de Riesgos Laborales del Ministerio] cuenta con un borrador del decreto por el cual se definen los criterios de graduación de las multas y las garantías que se deben respetar para garantizar

el derecho fundamental al debido proceso, a que se refiere el artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 y se dictan otras disposiciones, el cual se encuentra en revisión de otras Direcciones del Ministerio del Trabajo. Una vez se tenga unificado, se realizará un proceso de socialización y le será remitido” (Fls. 44-47). 1.3. Pretensión La actora solicitó que se ordene al Ministerio demandado que en un plazo de 10 días hábiles dé cumplimiento al último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 y, en consecuencia, “reglamente los temas relacionados en dicho artículo respectolos (sic) criterios de graduación de las multas…”. 1.4. Actuación procesal Por auto de 13 de enero de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” admitió la demanda y ordenó notificarla al Ministro del Trabajo para que interviniera en el trámite de la actuación (Fl. 56). 1.5. La contestación La Nación –Ministerio del Trabajo se opuso a la prosperidad de las pretensiones con el argumento de que “No es cierto que la entidad que represento no haya acatado el plazo establecido en la norma citada, como quiera que a la fecha, el área encargada de realizar la reglamentación correspondiente, a la fecha se encuentra realizando las labores necesarias para cumplir con el establecimiento de los criterios de graduación y las condiciones necesarias para el respeto al debido proceso” y propuso como excepciones la buena fe y la ausencia del nexo de causalidad entre “la demostración de la exigencia clara y el actuar del sujeto

agente” (Fls. 60-64). 1.6. Sentencia impugnada Mediante providencia de 5 de febrero de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” accedió a las pretensiones de cumplimiento, en consecuencia, dispuso: “Primero: Ordenase (sic) al ministerio (sic) del trabajo (sic) que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, dé estricto cumplimiento a la orden contenida en el inciso 4º del artículo 13 de la ley (sic) 1562 de 2012, y en consecuencia, reglamente los criterios de graduación de las multas derivadas de la inobservancia de las obligaciones propias del Sistema General de Riesgos Profesionales, así como las ritualidades que se deben respetar para garantizar el debido proceso al momento de imponer las mencionadas sanciones”. Para arribar a esta decisión explicó que de acuerdo con el último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 era claro que el Ministerio del Trabajo tenía un año para reglamentar los criterios de graduación de las multas a que se refería dicha disposición, plazo que venció el 11 de julio de 2013 sin que hubiera dado cumplimiento al mandato imperativo. Para sustentar su decisión citó la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, según la cual “la acción de cumplimiento si es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya

fijado un término para ello y el mismo haya expirado2” (Fls. 205-214 Cdno Nº 2). 1.7. Impugnación Inconforme, el Ministerio del Trabajo apeló la providencia. Al efecto, expuso que con la finalidad de dar cumplimiento al artículo demandado viene adelantando las siguientes actividades: “1. Métodos de construcción de la política pública relacionada con los criterios de graduación de multas.

2. Análisis metodologías anteriores de la política pública relacionada con los criterios de graduación de multas.

3. Metodología a emplear.

4. Recursos para la política pública, relacionados con los criterios de graduación de las multas.

5. Sistematización.

6. Plan de asesoría y asistencia técnica de la política pública relacionada con los criterios de graduación de multas.

7. Visión de la política pública relacionada con los criterios de graduación de las multas. 8 Visión de la política consolidada relacionada con los criterios de graduación de las multas.

9. Proyecto política pública relacionada con los criterios de graduación de las multas. 2 Sentencia de 9 de junio de 2011, radicado: 2010-00629-01 M.P. Susana Buitrago Valencia. Esta posición fue reiterada en la sentencia de 6 de septiembre de 2012,

radicado: 2011-01366-01 M.P. Alberto Yepes Barreiro.

10. Documentos de política pública relacionados con los criterios de graduación de las multas”.

De igual manera allegó el borrador del decreto reglamentario e informó que hasta que el proyecto de decreto no sea conciliado entre la Dirección de Riesgos

Laborales y la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial no podrá ser publicado en la página web de la entidad (Fls. 223-224).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de esta impugnación con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado3, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional4. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19975 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 3 Acuerdo de Sala Plena que continúa vigente. 4 De igual manera destaca la Sala que el asunto fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en razón al domicilio del accionante. (Bogotá).

Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 393 de 1997. 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.- De la norma cuya reglamentación se solicita: Por medio de esta acción la accionante pretende que se ordene al Ministerio del Trabajo dar cumplimiento a lo previsto en el último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 "Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional" el cual es del siguiente tenor: Artículo 13. Sanciones. Modifíquese el numeral 2, literal a), del artículo 91 del Decreto-ley 1295 de 1994, de la siguiente manera:

El incumplimiento de los programas de salud ocupacional, las normas en salud ocupacional y aquellas obligaciones propias del empleador, previstas en el Sistema General de Riesgos Laborales, acarreará multa de hasta quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, graduales de acuerdo a: la gravedad de la infracción y previo cumplimiento del debido proceso destinados al Fondo de Riesgos Laborales. En caso de reincidencia en tales conductas o por incumplimiento de los correctivos que deban adoptarse, formulados por la Entidad Administradora de Riesgos Laborales o el Ministerio de Trabajo debidamente demostrados, se podrá ordenar la suspensión de actividades hasta por un término de ciento veinte (120) días o cierre definitivo de la empresa por parte de los Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo, garantizando el debido proceso, de conformidad con el artículo 134 de la Ley 1438 de 2011 en el tema de sanciones. Adiciónese en el artículo 91 del Decreto-ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995, el siguiente inciso: En caso de accidente que ocasione la muerte del trabajador donde se demuestre el incumplimiento de las normas de salud ocupacional, el Ministerio de Trabajo impondrá multa no inferior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes destinados al Fondo de Riesgos Laborales; en caso de reincidencia por incumplimiento de los correctivos de promoción y prevención formulados por la Entidad Administradora de Riesgos Laborales o el Ministerio de Trabajo una vez verificadas las circunstancias, se

podrá ordenar la suspensión de actividades o cierre definitivo de la empresa por parte de las Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo, garantizando siempre el debido proceso. EI Ministerio del Trabajo reglamentará dentro de un plazo no mayor a un (1) año contado a partir de la expedición de la presente ley, los criterios de graduación de las multas a que se refiere el presente artículo y las garantías que se deben respetar para el debido proceso.” (Negrillas fuera de texto).

4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad Mediante escrito de 21 de noviembre de 2013 dirigido al Ministerio del Trabajo la actora pidió que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 pues habían transcurrido más de 16 meses sin que hubiera dictado el decreto reglamentario. En respuesta, la entidad advirtió que ya se encontraba adelantando el “borrador del decreto por el cual se definen los criterios de graduación de las multas y las garantías que se deben respetar para garantizar el derecho fundamental al debido proceso” por lo que para la Sala es evidente que en el asunto la demandante sí agotó el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 pues expresó con claridad cuál era la norma cuya cumplimiento deprecaba.

5. Caso concreto En el sub lite la actora demando a la Nación - Ministerio del Trabajo, con el objeto de que diera cumplimiento al último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras

disposiciones en materia de salud ocupacional”. Destaca la Sala que en virtud del referido artículo, el incumplimiento de los programas y normas de salud ocupacional y las previstas en el Sistema General de Riesgos Laborales acarrearía la imposición de multas destinadas al Fondo de Riesgos Laborales, graduables de acuerdo con la gravedad de la infracción y previo cumplimiento del debido proceso. Asimismo, se indicó que el Ministerio demandado, expediría la reglamentación correspondiente en aras de fijar los criterios de graduación de las multas. Siendo esta la obligación que considera incumplida el actor. Así, no hay duda de que el último inciso del artículo 13 de la Ley 1562 de 2012 contiene un mandato claro, expreso e imposible de eludir a cargo del Ministerio del Trabajo consistente en expedir dentro de los 12 meses siguientes a la sanción de la ley [11 de julio de 2012] la reglamentación atinente a establecer los criterios de graduación de las multas previstas en el mismo artículo. Sobre este particular destaca la Sala que si bien la jurisprudencia de esta Sección, en principio consideró, que la acción de cumplimiento no era el mecanismo adecuado para exigir al Gobierno Nacional ejercer su potestad reglamentaria, para lo cual afirmó que: “Carece por completo de fundamento pretender que mediante la acción de cumplimiento, se le pueda imponer un plazo o establecer unas condiciones al Presidente de la República para ese efecto, toda vez que ello constituiría una clara violación del artículo 189.11 constitucional”.6 Y, en sentencia de 27 de mayo de 20047 advirtió: “…siendo la reglamentación de las leyes una potestad en cabeza del

ejecutivo cuyo ejercicio le compete en forma exclusiva y discrecional, no es viable afirmar que la misma constituya un deber legal que pueda ser ordenado a través del ejercicio de esta acción.” Lo cierto es que mediante la sentencia de 9 de julio de 20118 esta Sección, resolvió cambiar su posición con relación a la viabilidad de la acción de cumplimiento en estos casos, en el sentido de indicar que cuando el legislador 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA. Sentencia de 10 de febrero de 2000, Radicado. ACU – 1123. 7 CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta. Sentencia de 27 de mayo de 2004, Rad. 250002324000200301683-02. 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA. Sentencia de 9 de julio de 2011, Radicado. ACU 2010-0629, M.P. Susana Buitrago Valencia. establece un término para el respectivo desarrollo de una ley y el mismo ha expirado, la acción de cumplimiento resulta ser el mecanismo idóneo para exigir su cumplimiento. En ese sentido, expresó: “…ha querido destacar la Sala que el ejercicio de la potestad reglamentaria por cuenta del Presidente de la República, no está sujeto a límite temporal alguno, pero que si el legislador le impone un plazo para su ejercicio, ello a más de ser constitucional, sí puede calificarse como un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, pues lo que se hace certero e inobjetable no es el contenido de la reglamentación, campo donde

el ejecutivo tiene cierta discrecionalidad, sino el deber de desarrollar la potestad reglamentaria dentro de cierto límite de tiempo. En definitiva, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997” (Negrillas fuera de texto). Así, teniendo en cuenta el anterior criterio, la Sala considera que si bien se allegó al expediente el borrador del Decreto Reglamentario a folios 239 a 250, y que en el escrito de contestación de la demanda el Ministerio del Trabajo informó sobre las actividades que ha adelantado para su expedición, lo cierto es que no ha dado cumplimiento a la obligación de reglamentar lo concerniente a los criterios de graduación de las multas a que se refiere el artículo 13, para lo cual tenía un término de 12 meses, contados a partir de la fecha de sanción de la Ley 1562 de 2012 -11 de julio de 2012y que venció, el 11 de julio de 20139. Así, comoquiera que se ha superado con amplitud el plazo fijado por el legislador para expedir la reglamentación, habrá de confirmarse la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada

por la señora Luz Edith Ardila Garzón y, ordenó al Ministerio demandado dar cumplimiento a la orden prevista en la norma en mención. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 En el mismo sentido se pronuncio esta Sección el 4 de diciembre de 2013, radicado: No. 250002341000201301775-01. Actor: Andrés Rufino Uprimny Yepes.

FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 5 de febrero de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que accedió a las pretensiones de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA