CE-25000-23-41-000-2014-00349-01(AP)

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD

ADMINISTRATIVA Y AL PATRIMONIO PÚBLICO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE LOS INSTRUCTORES DEL SENA – Imposibilidad del cese de esta modalidad de contratación / AMPLIACIÓN DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL SENA – No se cuenta con presupuesto / CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES MISIONALES DEL SENA – Prevalece sobre la prohibición de vincular a instructores por contrato de prestación de servicios / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA / ELEMENTO SUBJETIVO – No se configura Ahora, en cuanto a la incorporación por contratos de prestación de servicios a los instructores para que desempeñen funciones misionales propias de la entidad con carácter permanente y la pretensión de que se ordene el cese inmediato de esta modalidad de contratación, aunque dicha hipótesis pueda resultar concordante con la verificada omisión en el cumplimiento de la ley, no por ello puede emitirse tal orden a partir de una afectación a la moralidad administrativa pues, además de no serlo, bajo ese rasero se llegaría a la conclusión obligada de prohibir la suscripción de los contratos y más aún, ordenar la terminación, cuando no se ha solventado lo referente a los supuestos necesarios para la ampliación de la planta de personal con grave riesgo de afectación del cumplimiento de las funciones misionales del SENA, sin considerar que el riesgo de lesión a derechos de contratistas y educandos sería impactante lo que en términos coloquiales redundaría en que resulta más grave el remedio que la enfermedad, por lo que se

impone al juez popular la prudencia y ponderación en sus determinaciones. (…) Se precisa, además, que las imputaciones generales atribuidas por el actor sobre la falta de transparencia, no prueba per se la existencia del elemento subjetivo, siendo el núcleo central de la prueba que se echa de menos, dado que la falta de modernización de la planta de personal y las vinculaciones continuas de los instructores a través de contratos de prestación de servicios, al margen de que en principio dicha contratación no se subsume en las reglas de excepción, no revela una política general que sugiera el favorecimiento de intereses particulares o que implique conductas amañadas o fraudulentas, pues se echan de menos fundamentos probatorios que pongan al descubierto la afectación indicada. (…) En este punto del análisis, vuelve la sala sobre la reflexión al tenor de la cual la moralidad administrativa es un derecho colectivo que involucra intereses superiores, pero ello no significa que se pueda soslayar el desconocimiento de otros derechos y bienes protegidos, como el juez natural, la contradicción de la prueba, la existencia sobre la certeza del daño y la imputación a las demandadas. En ese orden, las simples afirmaciones o inferencias son insuficientes para dar por establecido un incumplimiento grave, así como la afectación de los derechos colectivos denunciados. (…) Igual ocurre, respecto de la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, pues éste sólo se ve afectado, cuando la administración o el particular que administra recursos públicos los maneja indebidamente, bien porque lo hagan en forma negligente o porque se destinen a gastos diferentes a los expresamente señalados en la norma y ponga

en riesgo la transparencia sobre la destinación de los recursos, siempre bajo la comprobación de que la conducta descuidada, negligente o imperita, afecte el núcleo de ese derecho, aspecto que reside en la realización de los fines del Estado. (…) Así, ocurre que en este caso, si bien no hay duda de la suscripción de los contratos de prestación de servicios y de la falta de ampliación de la planta de personal, revelan un estado de cosas por realizar, la carencia de cargos concretos sobre la afectación del patrimonio público tanto en la demanda como en el recurso, comportaría una decisión especulativa, anticipada e injustificada, pues la simple imputación no pasa de ser una elucubración sobre la ocurrencia de unos riesgos, cuyo análisis es más complejo que el que propone la demanda, y que, por demás, requiere un exigente sustento probatorio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERASUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00349-01(AP)

Actor: SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL SENA Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas y se negaron las pretensiones de la demanda.

El centro del debate tiene por objeto determinar si el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, con ocasión de la suscripción de los contratos de prestación de servicios administrativos para la vinculación de instructores, cuando estos deben incorporarse en la planta de personal de forma permanente por tratarse de empleos de carrera y dada su naturaleza misional.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.- Como se ha indicado, corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.- La mencionada sentencia decidió la demanda presentada el 4 de marzo de 20141, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos son, los siguientes: Pretensiones 3.- El actor solicita declarar que el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA es responsable por la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, dado que a partir del año 2004 ha “ejecutado una práctica administrativa laboral” soportada en una “nómina paralela” de instructores vinculados mediante contrato de prestación de servicios cuando debieron ser incorporados en la planta de personal como corresponde, por

tratarse de empleos de carrera. En ese orden, solicita que el SENA deje de vincular instructores mediante contratos de prestación de servicios, iniciar las actuaciones administrativas para reformar la planta de personal y aumentar el número de empleos de instructor en la planta de personal. Textualmente, solicitó lo siguiente: “1. Se amparen los derechos e intereses colectivos a la “moralidad administrativa” y “la defensa del patrimonio Públicos” violados y amenazados

por la actuación y omisión administrativa de la Directora General del

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, SENA”

2. Se ordene a la Directora General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, SENA, cese inmediatamente en la celebración de nuevos contratos administrativos de prestación de servicios para la ejecución de labores de INSTRUCTOR, respetando la vinculación de los actuales y su 1 Cuaderno 1, folio 1. prórroga automática hasta tanto sean incorporados en planta sin solución de continuidad. 3.- Se ordene a la Directora General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA, inicié dentro del mes siguiente los trámites administrativos previstos en la ley y el reglamento, para que en cumplimiento de orden judicial que obliga también al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Ministerio de Hacienda y al Presidente de la República, sea expedido el Decreto por el cual se Reforma la Planta de Personal en un plazo máximo e improrrogable de seis -6meses, hasta culminar durante la ejecución presupuestal de 2015, con el objeto de aumentar progresivamente, por lo menos en el mismo número de empleos de INSTRUCTOR existentes actualmente en Planta, más el número de los actuales INSTRUCTORES vinculados mediante Contrato Administrativo de Prestación de Servicios, quienes serán incorporados sin solución de continuidad; y, 4.- Se conforme según el inciso final del artículo 34 de la ley 472/998, “un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, en el cual participarán el Juez, las partes, el Ministerio de Hacienda, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República, como entidades públicas vinculadas a la reforma de la Planta de Personal, la PROCURADORA Delegada para asuntos del trabajo y la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, responsable de los trabajadores estatales” Hechos 4.- Señaló la demanda que, mediante Decreto 249 de 2004 se previó el cargo de “NIVEL INSTRUCTOR” en la Planta de Personal de SENA, con funciones de carácter permanente. 4.1.- Afirmó que, desde el año 2004, cuando el SENA adoptó su planta de personal se crearon 3.714 instructores, pero en adelante no se volvió a actualizar ni ha incrementar el número de instructores, congelando su planta de personal. 4.2. Agregó que, desde entonces, el SENA ha ejecutado una práctica administrativa laboral, consistente en la creación de una nómina paralela de instructores vinculados simultáneamente por contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de instructor de carácter permanente, a pesar de su naturaleza misional. 4.3. Este tipo de vinculación se ha venido incrementando año a año, conforme dio cuenta la Contraloría en un informe rendido a la Presidencia de la República de 21 de agosto de 2013. 4.4. Todos los instructores de planta y vinculados por contrato ejercen funciones misionales de carácter permanente y se encuentran en situación de subordinación. 4.5. La congelación del número de instructores de planta y el correlativo aumento de instructores por contrato, comporta una violación del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, así como el incumplimiento de la sentencia proferida por la Corte

Constitucional C-614 de 2009, al tiempo que desconoce el control de advertencia proferido por la Contraloría General de la República en función de la practica extendida sobre la celebración del contratos de prestación de servicios en dicha área. 4.6. Además que, en la mayoría de los casos las personas han sido contratadas en más de dos o tres vigencias, lo que indica que se trata de labores de carácter permanente y que corresponde al ejercicio de funciones misionales. 4.7. Esta conducta desacata la Circular 008 de 7 de mayo de 2013, proferida por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la función preventiva. Viola el principio de igualdad y no discriminación, en tanto desconoce que los instructores de planta gozan de todos los beneficios laborales y los vinculados por contrato, no. La defensa 5.- De cara al trámite de la acción popular, en auto del 14 de marzo de 20142 se admitió la demanda y se dispuso correr traslado a su extremo procesal –Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Nacional del Servicio Civil y Central Unitaria de Trabajadores-, en tanto el medio de control se dirigió contra todas dichas entidades, para lo pertinente. Adicionalmente, se dispuso informar a la comunidad sobre la admisión de la demanda, a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier otro mecanismo eficaz. 6El Ministerio de Hacienda manifestó su oposición fundado en que la demanda no indica cuáles son los hechos imputables a dicha entidad que comprometen los

derechos colectivos a la moralidad y al patrimonio público, aunado a que tampoco es de su competencia ampliar, reducir o cambiar la planta de personal del SENA.

A título de excepciones propuso: i) improcedencia de la acción popular frente al Ministerio de Hacienda; ii) falta de requisito previo para demandar, dado que el 2 Folio 169 del cuaderno N. 1. actor no presentó ninguna reclamación frente al Ministerio de Hacienda, iii) falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de este y iv) la inexistencia de la violación de la moralidad administrativa y violación del patrimonio público.3 7.- El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA se opuso a las pretensiones fundado en que a la fecha i) inició gestiones y trámites administrativos a través de las entidades competentes para ampliar la planta de personal en la forma prevista por la Corte Constitucional. En ese orden, no es cierto que haya incumplido con los mandatos dispuestos en la sentencia de constitucionalidad; por lo pronto ii) cada ordenador del gasto en el SENA deberá determinar si hay lugar a la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular los instructores del SENA; iii) el Consejo de Estado, en sentencia IJ 0039 del 18 de noviembre de 2003, ha sostenido que como la contratación de los instructores contratistas se hace por determinadas horas, no constituye subordinación y no genera un contrato realidad, pues para que ello suceda es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, cumpliendo un horario, recibiendo instrucciones, reportando informes, que

den cuenta del elemento de subordinación; iv) la contratación de instructores le permiten al SENA ofrecer y desarrollar programas de formación profesional integral para cumplir con la misión que le impone la Ley 119 de 1994, esto es, invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos. No obstante, dichos programas no son permanentes en el marco de la oferta institucional, ni en sus contenidos, sino que estos varían de acuerdo con las necesidades de los sectores económicos del país; v) si bien el Decreto 249 de 2004, exige que la oferta deberá responder a los criterios de pertinencia, calidad, oportunidad y flexibilidad, la permanencia de instructores con un determinado perfil está ligada a la necesidad de la demanda del programa para el cual fueron contratados; y, vi) el tamaño de la planta de personal está limitado con los costos presupuestales que exige. 4 Agregó que, la existencia de contratos de prestación de servicios personales para instructores, no puede conducir a su incorporación automática en la planta de personal, ni siquiera en los casos en que se declara judicialmente la existencia de un contrato realidad. Aún, cuando los empleos de instructor fueran creados en el SENA con carácter permanente, debe decirse que estos son de carrera administrativa, por lo que la provisión de los cargos deberá hacerse atendiendo al sistema de méritos a través de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En punto de las necesidades del servicio dijo que, desde el año 2012, el SENA ha adelantado los trámites necesarios para ampliar su planta de personal, inicialmente con 1000 cargos de instructor. Es por ello que: i) mediante oficio de 28 de noviembre de 2012, la entidad remitió al Ministerio de Trabajo el decreto de

proyecto y los documentos soportes, ii) el 21 de diciembre de 2021, el Director de Planeación de SENA solicitó a la DNP concepto para la ampliación de la planta de 3 Folio 214 del cuaderno principal 4 Folio 216 del cuaderno principal. personal, iii) el 2 de enero de 2013, la DNP dio viabilidad para crear 1.000 cargos de instructor, pero con carácter temporal para el año 2013 y, iv) el 30 de enero de 2013, el Director General del SENA respondió a la DNP que el objetivo era crear 1000 cargos de instructor con carácter permanente, pero hasta la fecha no ha obtenido un concepto favorable para la creación de dichos cargos. Con todo, el SENA suscribió con la ESAP el contrato de consultoría N.º 638 de 2013, para realizar el análisis organizacional a partir del levantamiento de las cargas de trabajo de la entidad, apoyándose en los formatos del Departamento Administrativo de la Función Pública, para poder analizar la estructura de la actual planta de personal, de cara a cumplir con la oportunidad, calidad, eficiencia, y eficacia todos los procesos y procedimientos misionales, administrativos y de apoyo. De aquí que, la ESAP se encuentra adelantando los ajustes a las cargas laborales y a su vez el SENA, define las estrategias técnicas, jurídicas y presupuestales correspondientes, para la implementación y adición de la planta de trabajo. Además, no se puede pasar por alto que el Gobierno Nacional le ha impuesto al SENA restricciones en el incremento del presupuesto anual para gastos de personal. En cuanto a la pretensión de incorporar a los contratistas en la planta de personal

de manera automática, sostuvo que dicha petición no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que ello atentaría contra los principios de carrera administrativa conforme al perfil del cargo, requisitos, capacidades, aptitudes, según el programa de formación en los términos de lo previsto en la Ley 909 de 2004. En todo caso, propuso a título de excepciones: i) la imposibilidad legal del SENA para dar cumplimiento a las pretensiones de la accionante en al forma en que se reclaman, entre otras razones por falta de incremento del presupuesto anual de gastos de personal, dado que incluso el valor de la nómina actual correspondiente a los 3714 cargos de instructor supera los 241 mil millones de pesos anuales y, ii) la indebida escogencia de la acción, dado que en realidad correspondía ejercer una acción de grupo y no una acción popular. 8.- Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública, fundamentalmente, apoyó su defensa, en qué no está legitimado en la causa para concurrir al proceso5 9.- La Presidencia de la República solicitó ser desvinculado del proceso, por no tener iniciativa ni participación en la modificación de la planta de personal del SENA.6 10.- La Comisión Nacional del Servicio Civil aseguró que si bien hace parte del engranaje del desarrollo y funcionamiento del empleo público, no es competente 5 Folio 209 del cuaderno principal. 6 Folio 247 del cuaderno principal. para intervenir ni para pronunciarse sobre el personal vinculado por contrato de prestación de servicios7 11.- La Central Unitaria de Trabajadores guardó silencio. 12.- El 30 de junio de 2015, se llevó a cabo la audiencia de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, sin que se lograra un pacto de cumplimento8.

13.- El auto de 3 de julio de 2015, se incorporaron las pruebas allegadas por las partes. Sin embargo, se prescindió de la etapa probatoria dado que no había pruebas que practicar. De aquí que, se corrió traslado a las partes para sus intervenciones finales9. La parte demandante insistió en las pretensiones de la demanda10, mientras que las entidades demandadas argumentaron las mismas razones de su defensa expuestas en el escrito de contestación de la demanda11. El ministerio público solicitó negar las pretensiones, dado que el actor popular no logró acreditar cuáles son los hechos imputados transgresores de los derechos colectivos, en tanto el SENA ha dado estricto cumplimiento a las normas legales, comoquiera que el Estado podrá suscribir contratos de prestación de servicios siempre y cuando no exista continuidad o permanencia como ocurre en este caso. Además, encontró que la acción no era procedente cuando lo que se busca es la protección de los derechos individuales de los contratistas de esta modalidad de contratación del SENA. 12 7 Folio 297 del cuaderno principal. 8 Folio 324 del cuadenro principal. 9 Folio 351 del cuaderno principal. 10 Folio 366 del cuaderno principal. 11 Folio 356, , 359 y 393 del cuaderno principal. 12 Folio 384 del cuaderno principal. Fundamentos de la sentencia recurrida: 14.- Mediante sentencia del 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las excepciones propuestas y las pretensiones de la demanda, por las razones que pasan a explicarse:13

14.1.- En lo que atañe a la falta de legitimación por pasiva alegada por la Presidencia de la República, por el Ministerio de Hacienda, por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Comisión Nacional del Servicio Civil, no la encontró probada dado que el procedimiento para implementar las plantas de personal de las entidades descentralizadas del orden nacional es una tarea que involucra a todo el Gobierno Nacional. 14.2 Negó la excepción de improcedencia de la acción popular, dado que a pesar que una de las demandadas reclamó que debió ejercerse la acción de cumplimiento, sostuvo que la transgresión de los derechos colectivos puede materializarse a través del incumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo de carácter general, de modo que la afectación de los derechos colectivos puede provenir de una acción u omisión legal por parte de la existencia de un deber omitido, que es el que se imputa en este caso. 14.3. Rechazó la excepción de falta de agotamiento del requisito previo para demandar, propuesta por el Ministerio de Hacienda, pues le corresponde al juez de la acción popular identificar las entidades que eventualmente puedan resultar comprometidas con los hechos endilgados. 14.4 En lo que concierne a los demás hechos imputados al SENA, relacionados con la afectación de los derechos colectivos, sostuvo que en realidad son argumentos de la defensa que ameritan ser resueltos de fondo y no por la vía de excepción. 14.5.- En cuanto al fondo, puso de presente que, para resolver la cuestión es necesario establecer i) si existe una nómina paralela de instructores en el SENA;

1. si las personas vinculadas como instructores ejercen funciones de carácter permanente; iii) si existe un ánimo subjetivo imputable a las autoridades demandadas de desconocer la existencia de una relación legal y reglamentaria, cuando los instructores son vinculados por contrato y, iv) si dicho comportamiento 13 Folio 406 del cuaderno principal. afecta a los derechos de carácter colectivos, específicamente si se han vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 14.5.1 En cuanto a la existencia de la nómina paralela sostuvo que en el marco de la acción popular no procede la discusión sobre la validez de los contratos administrativos. De aquí que, no le corresponde al juez popular calificar los contratos individuales suscritos entre los contratistas y la demandada, pues para ello existen medios del control específicos previstos por el legislador, como son las acciones laborales para reclamar el pago de los salarios y prestaciones sociales, eludidos a través de los contratos. 14.5.2. Ahora, si bien la existencia de una nómina paralela no ha sido controvertida por la entidad, lo cierto es que ha dejado ver que ha hecho ingentes esfuerzos para ampliar la planta de personal a través del Decreto 250 de 28 de enero de 2004, mediante el cual se incorporaron 3.714 instructores en la planta de personal, aunado a que luego llevó a cabo los estudios necesarios para incrementar en más de 1.000 empleos dicho categoría. Y, sin perjuicio de que el SENA dispone de un banco de más de 17.000 instructores que contrata en forma permanente. Empero es imposible dejar de vincular instructores por contratos de

prestación de servicios, en tanto dichas personas prestan servicios localizados de formación no continua, sustentados en criterios de oportunidad, calidad y pertinencia. No obstante lo anterior, concluyó que no hay prueba del número de contratos de prestación de servicios, de su renovación permanente, de la prestación permanente de las funciones a través de este mecanismo, de la existencia de sentencia judiciales que hubiesen reconocido las relaciones laborales, de aquí que no aparece probada la nómina paralela de que habla la demanda. 14.5.3. Respecto de si las personas vinculadas como instructores ejercen funciones de carácter permanente sostuvo que no basta afirmar que la Contraloría hizo control de advertencia para dar por probado este hecho, y que su existencia tenga un claro propósito de desconocimiento de los derechos laborales individuales. 14.5.4. Agregó que, el sindicato no allegó una prueba determinante que acredite que la entidad cada vez que suscribe un contrato de prestación de servicios para instructores, lo hace con el ánimo de desconocer la existencia de una relación legal y reglamentaria y, de suyo, desconocer los derechos laborales a través de este tipo de contratación. 14.5.4. Finalmente, en cuanto a que dicho comportamiento trasciende la esfera privada y afecta a los derechos colectivos, afirmó que, el Sindicato del SENA no logró acreditar que la demandada desconoció los principios que orientan las actuaciones administrativas, tampoco explica ni prueba como fueron transgredidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, no se

acreditaron las conductas inmorales ni por qué razón se sufrió un detrimento patrimonial.

II. RECURSO DE APELACIÓN Sustentación del recurso de apelación 15.- La parte actora presentó recurso de apelación contra la decisión anterior, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, sostuvo:14 15.1 La sentencia omitió valorar la prueba, la ignoró e hizo afirmaciones contra evidentes, pues no tuvo en cuenta: i) el Decreto 250 de 2004 mediante el cual se adoptó la planta de personal de SENA; ii) las Resoluciones 0081 de 2004 y 00986 sobre el manual específico de funciones del SENA; iii) las resoluciones de la Dirección General del SENA que establecen el calendario académico y las labores de los instructores en los Centros de Formación Profesional; iv) la Resolución 000526 de 2005 que adopta el manual de contratación de prestación de servicios de instructores del SENA; v) la “función de advertencia” expedida por la Contraloría General de la República de 16 de mayo de 2013 y el oficio 84112 de 21 de agosto de 2013, enviado por el mismo ente de control al SENA;; vi) la Circular 008 de 7 de mayo de 2013, expedida por la Procuraduría General de la Nación, con destino a las entidades públicas, para el cumplimiento de la sentencia de constitucionalidad C-614 de 2009, así como el oficio 007484 de 2 de agosto de 2013; vii) el acta de reuniones de 20 de junio de 2013 entre el SENA y SINDESENA; vii) el oficio de 13 de marzo de 2013, dirigido por SINDESENA a la

Contraloría General de la República, para que vele por el cumplimiento de la sentencia C-614 de 2009; viii) los CDS remitidos por el SENA al representante a la Cámara Wilson Arias y ix) las gráficas elaboradas con base en el oficio de 27 de septiembre de 2013, suscrito por la directora del SENA a la Contraloría General de la República. En tanto los anteriores documentos dan cuenta del número de contratos año por año, su renovación continua y el carácter permanente de la función. Circunstancias indicativas de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 15.2.- En su sentir, el SENA desde el año 2004 ha ejecutado una práctica administrativa laboral soportada en una nómina paralela de instructores vinculados simultáneamente por contratos administrativos de prestación de servicios, tanto que la propia Directora del SENA aceptó que durante la vigencia fiscal del año 2012, se vincularon por contratos de prestación de servicios 22.756 los instructores y a 30 de junio de 2013, se habían contratado 15.673 instructores. En ese orden, el SENA no puede desconocer que de los 5.686 funcionarios existentes en las dependencias misionales, más los 36.625 instructores vinculados por contrato, son de carácter permanente y que de no ser realizadas estas labores se incumpliría sus funciones misionales. De aquí que, resulta evidente, la congelación del número de instructores de planta y el aumento progresivo del número de instructores por contrato constituye una violación de la norma legal contenida en el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, desconoce la

sentencia de la Corte Constitucional C-614 de 2009 y comporta una práctica transgresora del principio de igualdad y de la prohibición de discriminación. 14 Folio 467 del cuaderno principal. 15.3.- Además, advirtió que el SENA reconoce la realidad institucional de los instructores contratistas, tanto que adujo la imposibilidad de dar cumplimiento por el impacto fiscal que genera la solicitud. 15.4 Llamó la atención en que le correspondía al SENA acreditar que la suscripción de los contratos de prestación de servicios para la vinculación de instructores se subsumía en la excepción prevista por la ley y no lo hizo. 16.- El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación en autos de 12 de septiembre de 201615 y 12 de mayo de 201716. En auto de 19 de septiembre de 2017 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión. La parte actora se remitió a las razones expuestas tanto en la demanda como en el recurso de apelación. 17 El Ministerio de Hacienda, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA insistieron en las razones de su defensa. 17.- El Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala 18.- La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas o de las privadas que desempeñen funciones administrativas18. 15 Folio 515 del cuaderno principal.

16 Folio 518 del cuaderno principal. 17 Folio 538 del cuaderno principal. Debe decirse que la Sala es competente para conocer del recurso de alzada, por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia, en tanto se discute la presunta vulneración de los citados derechos colectivos por parte de una autoridad del orden nacional, tal como lo establece el numeral 14 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo19. Además, en los términos del artículo 13.1320 del Acuerdo 80 de 2019 del Consejo de Estado, la Sección Tercera es la competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrati