CE-25000-23-41-000-2014-00355-01(ACU)-2014

RENUENCIA - Requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento / RENUENCIA - Concepto La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. El reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición, aunque puede hacerse por medio de éste, sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento… Debe entenderse que ante este lapso especial, se impone al peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en acción de cumplimiento, pues de no informarse del mismo, el servidor público asumirá que se trata de una petición ordinaria, respecto de la cual existen otros términos para responder y se generan otros efectos… En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto, consultar: sentencia del 9 de junio de 2011, exp. 47001-23-31-000-2011-00024-01, C.P. Susana Buitrago y providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, C.P. Darío Quiñones Pinilla.

RENUENCIA - No se agotó el requisito de procedibilidad de la acción de

cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo de la demanda por incumplimiento del requisito de constituir en renuencia En el asunto sometido a consideración, se impone confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la acción de cumplimiento toda vez que de los documentos que obran en el expediente no es posible inferir que éste, previo el ejercicio de esta acción, hubiera exigido a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el cumplimiento de los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00355-01(ACU)

Actor: CARLOS JULIO CAICEDO CANGA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Conoce la Sala de la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia de 1 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que rechazó la acción de cumplimiento ejercida por el actor. 1.1. La demanda El señor Carlos Julio Caicedo Canga, a través de apoderado judicial, en ejercicio

de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política1 desarrollada en la Ley 393 de 1997, demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el objeto de que diera cumplimiento a lo previsto en los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969 y se ordenara la investigación del caso para efectos de la responsabilidad penal o disciplinaria a que hubiera lugar. 1.2. Hechos Del expediente se extraen los hechos que se resumen a continuación: 1.2.1. El actor afirmó que trabajó para la Rama Judicial desde el 7 de febrero de 1972 hasta el 8 de octubre de 1985, para el Instituto Matia Malumba desde el 22 de agosto de 1986 hasta el 31 de diciembre de 1990 y para Puertos de Colombia desde el 15 de marzo de 1991 hasta el 31 de diciembre de 1993. Con lo que cuenta con más de 20 años de servicio. 1.2.2. Sin embargo, por Resolución Nº 002350 de 20032, confirmada mediante la Resolución Nº 1743 de 20093 se le negó el reconocimiento de su pensión de jubilación con fundamento en que los tiempos de servicio que fueron acreditados no superaban los catorce años, tres meses y 22 días. 1 La acción de cumplimiento se presentó el 14 de febrero de 2014 y fue repartida al despacho el 9 de junio de 2014. 2 Fls. 35-137. Aclara la Sala que por medio de esta resolución se negó el reconocimiento

del derecho pensional con el argumento de que los 20 años de servicio no fueron prestados con exclusividad a la última entidad para la cual laboró. 3 Se encuentra dentro del CD visible a folio 155. 1.2.3. Mediante escrito radicado en la UGPP el 11 de abril de 20124 manifestó su inconformidad con lo decidido en las citadas resoluciones. Este escrito fue complementado, por el actor el 30 de abril de la misma anualidad5 En criterio del accionante, la negativa por parte de la entidad de reconocerle la pensión que reclama, constituye el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969. 1.3. Actuación procesal Por auto de 19 de febrero de 2014 el Juzgado 8º Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá advirtió su falta de competencia para conocer del asunto, por lo que ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Fls. 143-144). Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, admitió la demanda y ordenó notificarla a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, para que interviniera en el trámite de la actuación (Fl. 148-149). 1.4. La contestación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP intervino por medio de apoderado judicial para señalar que mediante el Oficio Nº 201299001744591 de 11 de

diciembre de 2012 se pidió al actor allegar cierta documentación con el fin de continuar con el trámite de su solicitud pensional, no obstante, como no lo hizo, por auto Nº ADP000908 de 23 de enero de 2013 se consideró que desistió de su petición (Fls. 153-154). 1.5. Sentencia impugnada Mediante providencia de 1º de abril de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, rechazó la demanda con fundamento en que el actor no acreditó la observancia del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, pues previo a 4 Fls. 10-13. 5 Fl. 49. instaurar la acción constitucional, no solicitó a la entidad accionada el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de

1969. Así, como tampoco justificó la ausencia de dicho requerimiento (Fls. 180195). 1.6. Impugnación Inconforme el accionante apeló la providencia. Al efecto, insistió en que tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca su derecho a la pensión pues trabajó al servicio del Estado por más de 20 años y se trata de una persona de la tercera edad. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revocará la decisión de primera instancia, en consecuencia, se ordenara a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP reconocerle la pensión de jubilación (Fls. 196-203)

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de esta impugnación con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado6, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional7. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 6 Acuerdo de Sala Plena que continúa vigente. 7 De igual manera destaca la Sala que el asunto fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en razón al domicilio del accionante (Bogotá).

Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 393 de 1997. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19978 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere:

a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.- Lo que se solicita que se ordene cumplir La parte actora pidió que se ordenara a la demandada cumplir lo dispuesto en lo previsto en los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de 19699 que establecen: “ARTÍCULO 68. DERECHO A LA PENSIÓN. Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o dicontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1o de este Decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco (55) años de edad, si es varón, o cincuenta (50) años de edad, si es mujer. PARÁGRAFO. Para calcular el tiempo de servicios que da derecho a

la pensión de jubilación solamente se computarán como jornadas 8 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 9 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968 completas de trabajo las de cuatro (4) horas o más. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o labor no llegan al límite mínimo indicado, el cómputo se hará sumando las horas efectivamente laboradas y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga, se tomará como el de días laborados, los cuales se adicionarán con los de descanso remunerado y de vacaciones remuneradas. ARTÍCULO 72. ACUMULACIÓN DEL TIEMPO DE SERVICIOS. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de Derecho Público, Establecimientos Públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación. En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. ARTÍCULO 75. EFECTIVIDAD DE LA PENSIÓN. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si

entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión.

2. Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.

3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el Artículo 72, de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquéllas.

En este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se refiere el Artículo 3o del citado Decreto la entidad obligada a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamento legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión”.

4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en

acto administrativo con citación precisa de éste y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. El reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición, aunque puede hacerse por medio de éste, sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento. Sobre este tema, esta Sección10 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la

respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos11”. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente: 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Debe entenderse que ante este lapso especial, se impone al peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en acción de cumplimiento, pues de no informarse del mismo, el servidor público asumirá que se trata de una petición ordinaria, respecto de la cual existen otros términos para responder y se generan otros efectos.

Así lo ha comprendido la jurisprudencia de la Corporación, al reiterar que la renuencia consiste en “la rebeldía al cumplimiento de su deber”, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de petición en forma genérica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar específicamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste la petición en el término de diez (10) días. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.12

5. Solución del caso En el asunto sometido a consideración, se impone confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la acción de cumplimiento promovida por el señor Carlos Julio Caicedo Canga toda vez que de los documentos que obran en el expediente no es posible inferir que éste, previo el ejercicio de esta acción, hubiera exigido a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el cumplimiento de los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969.

Así, en el escrito de 11 de abril de 2011 que el actor dirigió a la hoy accionada, luego de manifestar su inconformidad con la decisión de la administración de negar el reconocimiento del derecho pensional, indicó: “Pido se notifique a la Procuraduría General de la Nación, a la 12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.

Defensoría del Pueblo y a las Naciones Unidas OIT, para que estas instituciones revisen la metodología que se viene aplicando en estos casos, y de igual forma informar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que proceda a recuperar los recursos que el Estado tiene que pagarme por el abuso a que he sido sometido…”13 De igual manera, por escrito de 30 de abril de la misma anualidad, pidió a la administración con el fin de complementar la solicitud anterior: “1) Que se tengan en cuenta los escritos que se presentaron con anterioridad al GIT 2) Que se aplique indexación o indemnización a los valores que se deben hasta la fecha por concepto de la pensión de jubilación 3) Que se ordene el pago de los valores que se han pagado (sic) concepto de medicina prepagada por el suscrito (…) 4) Que se ordene el pago de los valores que he pagado por concepto de una operación que me tuve que realizar en el Centro médico del Bosque (…) Ruego que se dé el trámite especial a estas reclamaciones (pensión y pago) por cuanto los funcionarios violaron el Decreto 1211 de 1999 al inventarse que la Secretaria de educación debió certificar el tiempo laborado para el INSTITUTO MATIA MULUMBA conforme al Decreto 1848 de 1969, ruego que oficie a los SEGUROS SOCIALES y a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN. Para que se notifique las cuotas partes correspondientes14”. En consecuencia, comoquiera que del contenido de las peticiones transcritas resulta evidente que en ningún momento el actor exigió a la entidad el cumplimiento de los artículos 68, 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969 y con ello, no

se acreditó el requisito de procedibilidad de la acción, se impone confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la demanda ejercida por el señor Carlos Julio Caicedo Canga. Lo anterior, aunado a que no se alegó ni se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, única circunstancia que de conformidad con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, hace posible prescindir del mencionado requisito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III.DECISIÓN FALLA 13 Fl. 12. 14 Fl. 24.

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 1º de abril de 2014 que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que rechazó la acción de cumplimiento propuesta por el señor Carlos Julio Caicedo Canga, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA