CE-25000-23-41-000-2014-00475-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Pretende que se ordene al Presidente de la República acatar las medidas cautelares otorgadas por la CIDH / ACCION DE TUTELAFalta de legitimación en la causa por activa / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Gustavo Francisco Petro Urrego se encuentra ejerciendo el cargo de alcalde de Bogotá por cuanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se decretó la suspensión provisional de los actos que le impusieron la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de 15 años para ejercer cargos públicos El actor reclama la protección de los derechos fundamentales al ejercicio de los derechos políticos y a la paz, que estima vulnerados porque el Presidente de la República no ha dado cumplimiento a las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Petro Urrego, que ordenaron la restitución al cargo de alcalde Bogotá, para permitirle que culmine el periodo constitucional para el que fue elegido… Si bien en la impugnación el actor manifestó que, en su condición de elector del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, está legitimado para interponer la acción de tutela, a simple vista, la Sala advierte que lo pretendido es la protección de derechos fundamentales del señor Petro Urrego, a pesar de que no se cumplen los requisitos de la agencia oficiosa, que prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. En efecto, el demandante no demostró que el señor Petro Urrego no esté en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para solicitar que se amparen los derechos fundamentales al ejercicio de los derechos políticos y a la paz, presuntamente vulnerados por la renuencia del

Presidente de la República a acatar las medidas cautelares proferidas por la CIDH. En ese contexto, la tutela resulta abiertamente improcedente. De todos modos, conviene señalar que actualmente el amparo solicitado por el actor también carece de objeto. En el sub lite, la carencia actual de objeto no deriva de la configuración de un hecho superado ni de la consumación de daño alguno, por cuanto lo pretendido en la tutela es que se acaten las medidas cautelares en cuestión y que, en consecuencia, se le permita al señor Petro Urrego culminar el periodo para el que fue elegido. En efecto, es ampliamente conocido, que el señor Gustavo Francisco Petro Urrego se encuentra actualmente ejerciendo el cargo de alcalde de Bogotá, toda vez que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto del 13 de mayo de 2014 (M.P. Gerardo Arenas Monsalve), dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Petro Urrego contra la Procuraduría General de la Nación, decretó la suspensión provisional de los actos que le impusieron la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de 15 años para ejercer cargos públicos hasta tanto se decida de fondo el proceso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 10

NOTA DE RELATORIA: Mediante Resolución No. 5 del 18 de marzo de 2014, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos solicitó al Gobierno de Colombia suspender los efectos de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación por medio de las cuales suspendió a Gustavo Petro Urrego, Alcalde de Bogotá,

con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 15 años.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00475-01(AC)

Actor: JOSE DEL CARMEN CUESTA NOVOA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA La Sala decide la impugnación formulada por el señor José del Carmen Cuesta Novoa contra la sentencia del 4 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró improcedente la tutela pedida.

1. Pretensiones El señor José del Carmen Cuesta Novoa presentó acción de tutela contra la Nación – Presidencia de la República, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales a la paz y al ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) 1. Tutelarme el derecho fundamental a la paz, a nuestros derechos políticos como ciudadanos y a la obligación del Estado de implementar las Medidas Cautelares que decrete la CIDH, sin discriminación, ni jerarquía de los derechos fundamentales protegidos convencionalmente.

2. Ordenar al Presidente de la República que acate las medidas cautelares dispuesta (sic) por la CIDH a favor de Gustavo Petro Urrego y tome todas las medidas necesarias para que estas se hagan efectiva (sic) y regrese a

ocupar el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, para el que fue electo popularmente”.

2. Hechos De la demanda de tutela, se destacan los siguientes hechos relevantes: Que el Estado colombiano suscribió la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), y que, por ende, está obligado a cumplir las decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), que es el órgano encargado de la protección de los derechos humanos previstos en la convención.

Que, el 18 de marzo de 2014, la CIDH decretó medidas cautelares para garantizar que el señor Gustavo Petro Urrego (que fue destituido e inhabilitado por la Procuraduría General de la Nación para ocupar cargos públicos), ejerciera sus derechos políticos y terminara el periodo como Alcalde Mayor de Bogotá, después de que se conociera la decisión del Consejo de Estado de negar por improcedentes las demandas de tutela que buscaban que se dejara sin efectos el acto administrativo que lo sancionó. Que, previa solicitud del Procurador General de la Nación, el 19 de marzo de 2014, el Presidente de la República, sin atender lo ordenado por la CIDH, ejecutó la sanción disciplinaria, comunicó la decisión de destituir al señor Petro Urrego del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá y designó a uno de sus ministros como alcalde encargado.

3. Argumentos de la tutela A juicio del señor José del Carmen Cuesta Novoa, la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales a la paz y al ejercicio de los derechos

políticos porque ejecutó la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Gustavo Petro Urrego y lo destituyó del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, a pesar de que la CIDH había decretado una medida cautelar a su favor, a fin de que se suspendieran los efectos del acto sancionatorio. Que, además, en reiterada jurisprudencia1, la Corte Constitucional ha dicho que las medidas cautelares dictadas por la CIDH tienen carácter vinculante y hacen parte del ordenamiento jurídico interno, por cuenta del bloque de constitucionalidad. Es decir, que tales medidas son de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano y que, por lo tanto, el no acatamiento también vulnera el derecho al debido proceso. Que el desconocimiento de lo dispuesto por la CIDH “no solamente genera un perjuicio irremediable para el Sr. Gustavo Petro Urrego, sino para todos los habitantes del territorio nacional”, toda vez que impide que los electores accedan al mecanismo efectivo, previsto en la Convención Americana sobre Derechos 1 El actor citó, entre otras, las siguientes sentencias: i) T-558 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; ii) T-786 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; iii) T-327 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; iv) T367 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, y v) T-585A de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Humanos, para la protección de los derechos fundamentales: las medidas cautelares. Que, por último, al no acatar las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la

autoridad demandada dio lugar “a una compleja situación de inseguridad jurídica para todas aquellas personas que se encuentran actualmente protegidas con Medidas Cautelares y que de una forma u otra, confían en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, al paso que está soslayando la voluntad popular y debilitando la institucionalidad democrática.

4. Intervención de la autoridad demandada Nación – Presidencia de la República La apoderada judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se denegara la tutela por improcedente. En concreto, expuso los siguientes argumentos: Que si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la CIDH puede reclamarse por vía de tutela, lo cierto es que esa posibilidad está sujeta a dos condiciones: i) que la tutela pretenda la protección de un derecho fundamental, y ii) que la medida cautelar se haya proferido para proteger un derecho fundamental.

Que, sin embargo, esas reglas no son absolutas, pues “la Corte Constitucional nunca ha señalado —ni podría hacerlo— que el cumplimiento con una medida cautelar proferida por la CIDH debe llevarse a cabo incluso cuando ello suponga vulnerar la propia Constitución o la jurisprudencia constitucional que define su alcance”. Que, en efecto, las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor de Gustavo Petro Urrego, consistentes en permitir que culmine su periodo al frente de la alcaldía de Bogotá, no pueden ser acatadas porque vulneran la Constitución

Política, en la medida de: i) que desconocen las competencias constitucionales y legales que tiene el Procurador General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, y ii) que suponen que el Presidente de la República está facultado para suspender la ejecución de las sanciones disciplinarias, “lo cual es manifiestamente contrario al principio de separación de ramas y órganos del poder público”. Que, en reiterada jurisprudencia2, la propia Corte Constitucional ha reconocido que las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilitación que impone la Procuraduría General de la Nación a los servidores públicos elegidos popularmente, no vulneran los derechos políticos del elegido ni los de sus electores. Que, además, cuando la Corte Constitucional ha dicho que las medidas cautelares dictadas por la CIDH son de obligatorio cumplimiento, es porque tales órdenes están dirigidas a proteger los derechos a la vida o a la integridad de una o de varias personas, pero en ningún caso se han encaminado a la protección de los derechos políticos, como el de elegir y ser elegido. Que, en todo caso, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos3 ha aceptado que autoridades distintas a las judiciales impongan sanciones restrictivas de derechos, siempre que dicha facultad sancionatoria se ejerza con respeto al debido proceso. Que en el sub lite las medidas cautelares de la CIDH no se enfocaron en la sanción de inhabilidad para ejercer cargos públicos, que es la que verdaderamente afecta los derechos políticos del señor Gustavo Petro Urrego,

sino que se limitaron a estudiar lo concerniente a su destitución, “que en realidad no está consagrado en la Convención Americana ni en la Constitución”. Que, por último, el acatamiento de las medidas cautelares proferidas por la CIDH a favor del señor Petro Urrego implicaría “la suspensión del ordenamiento jurídico colombiano”, pues ese organismo exigió mantenerlo en el cargo de alcalde de Bogotá hasta que culminara el periodo para el que fue elegido. Que, por lo tanto, el señor Petro Urrego sería el único alcalde de Colombia que no podría ser separado del cargo ni siquiera mediante sentencia de un juez penal competente que restrinja sus derechos políticos. 2 La apoderada de la Nación – Presidencia de la República aludió, entre otras, a las siguientes sentencias: i) C028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; ii) T-887 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, y iii) SU712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 3 Según la apoderada de la Nación – Presidencia de la República, eso dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los siguientes casos: i) Tribunal Constitucional contra Perú (1999); ii) Baena Ricardo contra Panamá (2001); iii) Ivcher Bronstein contra Perú (2001), y iv) Vélez Loor contra Panamá (2010).

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 4 de abril de 2014, declaró improcedente la tutela pedida por el señor José del Carmen Cuesta Novoa.

En resumen, el tribunal consideró que si bien la parte actora solicita que se acaten las medidas cautelares dictadas por la CIDH, lo cierto es que las pretensiones de la demanda de tutela se encaminan a dejar sin efectos la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Gustavo Petro Urrego. Que, siendo así, existen otros mecanismos de defensa idóneos y eficaces, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2001, para controvertir el acto sancionatorio de la Procuraduría. Que, finalmente, el actor no acreditó estar expuesto a un perjuicio irremediable, por el no acatamiento de las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Petro Urrego y que, por ende, la tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio. 6. impugnación El señor José del Carmen Cuesta Novoa impugnó la sentencia de primera instancia. En general, reiteró lo expuesto en la demanda, esto es, que las medidas cautelares proferidas por la CIDH son de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano y que la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Gustavo Petro Urrego vulneró los derechos políticos, amparados no sólo por la Constitución Política, sino también por el denominado Pacto de San José. El señor Cuesta Novoa dijo, además, que está legitimado para interponer la acción de tutela, dada su condición “de elector de la Bogota (sic) humana, el dia (sic) 30

de octubre de 2011”. CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En el sub examine, el señor José del Carmen Cuesta Novoa reclama la protección de los derechos fundamentales al ejercicio de los derechos políticos y a la paz, que estima vulnerados porque el Presidente de la República no ha dado cumplimiento a las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Petro Urrego, que ordenaron la restitución al cargo de alcalde Bogotá, para permitirle que culmine el periodo constitucional para el que fue elegido. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 4 de abril de 2014, declaró improcedente la tutela solicitada, pues, a su juicio, lo que el actor pretende es que se deje sin efectos la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor

Gustavo Francisco Petro Urrego. Que, en ese caso, la parte actora cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, para cuestionar dicho acto sancionatorio. En la impugnación, el demandante reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, con respecto a la vulneración de los derechos políticos del señor Petro Urrego y sus electores, al paso que insistió en que las medidas cautelares proferidas por la CIDH son de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano. Además, afirmó que, dada su condición de elector del señor Petro Urrego en los comicios que se realizaron el 30 de octubre de 2011, está legitimado para presentar la acción de tutela. De entrada, la Sala advierte que la tutela presentada por el señor José del Carmen Cuesta Novoa es abiertamente improcedente, pero no por las razones expuestas por el a quo, sino que lo es, como se verá, por adolecer de falta de legitimación en la causa por activa. Veamos. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por el titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, o mediante representante legal4 o apoderado judicial5. El artículo 10, además, dispone que se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa. Esa norma desarrolla el artículo 86 de la Constitución, que está concebido para establecer el amparo o la tutela de los derechos fundamentales que se predican de las personas. En el caso concreto, la tutela presentada por el señor José del Carmen Cuesta

Novoa tiene como objeto que se ordene al Presidente de la República acatar las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Petro Urrego, que exigen la restitución al cargo de alcalde Bogotá y la permanencia en el mismo hasta culminar el periodo constitucional para el que fue elegido. Si bien en la impugnación el actor manifestó que, en su condición de elector del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, está legitimado para interponer la acción de tutela, a simple vista, la Sala advierte que lo pretendido es la protección de derechos fundamentales del señor Petro Urrego, a pesar de que no se cumplen los requisitos de la agencia oficiosa, que prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. En efecto, el demandante no demostró que el señor Petro Urrego no esté en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para solicitar que se amparen los derechos fundamentales al ejercicio de los derechos políticos y a la 4 Tal es el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas. 5 Mediante poder otorgado con expresa facultad para promover la tutela. paz, presuntamente vulnerados por la renuencia del Presidente de la República a acatar las medidas cautelares proferidas por la CIDH. Por el contrario, como es de público conocimiento, el señor Petro Urrego sigue fungiendo como alcalde de Bogotá y, por ende, está en condiciones de solicitar directamente la protección de los derechos fundamentales que aquí se invocan. De hecho, unas veces directamente, algunas mediante apoderado y otras a través de agente oficioso, el señor Petro Urrego ha ejercido otros mecanismos legales,

en procura de que se le permita culminar el periodo para el que fue elegido alcalde de Bogotá. En ese contexto, la tutela pedida por el señor José del Carmen Cuesta Novoa resulta abiertamente improcedente. De todos modos, conviene señalar que actualmente el amparo solicitado por el actor también carece de objeto. Como se sabe, el fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia de tutela se torne inocua y que sea intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado6. Empero, la Corte también ha expresado que “es posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a (sic) de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto”7. En el sub lite, la carencia actual de objeto no deriva de la configuración de un hecho superado ni de la consumación de daño alguno, por cuanto lo pretendido en la tutela es que se acaten las medidas cautelares en cuestión y que, en consecuencia, se le permita al señor Petro Urrego culminar el periodo para el que fue elegido. 6 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado

Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 7 Sentencia T-585 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En efecto, es ampliamente conocido, que el señor Gustavo Francisco Petro Urrego se encuentra actualmente ejerciendo el cargo de alcalde de Bogotá, toda vez que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto del 13 de mayo de 2014 (M.P. Gerardo Arenas Monsalve), dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Petro Urrego contra la Procuraduría General de la Nación, decretó la suspensión provisional de los actos que le impusieron la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de 15 años para ejercer cargos públicos hasta tanto se decida de fondo el proceso. Entonces, la circunstancia que vuelve inocua la orden de tutela en el presente caso es que en estos momentos el señor Gustavo Francisco Petro Urrego continúa ejerciendo sus funciones como alcalde de Bogotá. Luego, sería intrascendente que la Sala estudie de fondo la pretensión de dar cumplimiento de las medidas cautelares de la CIDH, así como los argumentos que propuso la apoderada judicial de la Nación - Presidencia de la República en la contestación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, pero por las razones expuestas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas.

2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ