CE-25000-23-41-000-2014-00479-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Legitimación en la causa por activa La acción de tutela debe ser ejercida por el titular de los derechos presuntamente afectados o que se encuentran en riesgo, o por el representante legal de éste, ya sea de manera directa o través de apoderado judicial, pero también que una persona puede ejercer la acción constitucional en aras de lograr la protección de otra, si manifiesta que actúa como agente oficio y acredita que el titular de los derechos está imposibilitado para procurar la defensa de los mismos. ACCION DE TUTELA - Pretende que se ordene al Presidente de la República acatar las medidas cautelares otorgadas por la CIDH / ACCION DE TUTELAFalta de legitimación en la causa por activa En el presente caso el actor interpone la presente acción de tutela para lograr la protección de los derechos del señor Gustavo Petro Urrego, pero no afirma y mucho menos acredita, la condición de representante, apoderado judicial o agente oficioso de éste, es decir, no ostenta ninguna de las condiciones legalmente establecidas para interponer la acción de tutela en favor de un tercero, esto es, no está legitimado en la causa por activa. Por lo tanto como acertadamente lo determinó el A quo, la acción de tutela interpuesta por el señor José Manuel Vanegas Vanegas es improcedente, pues se reitera no está legitimado para procurar a través de la acción constitucional la protección de los derechos del señor Gustavo Petro Urrego.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 10

NOTA DE RELATORIA: Mediante Resolución No. 5 del 18 de marzo de 2014, la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos solicitó al Gobierno de Colombia suspender los efectos de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación por medio de las cuales suspendió a Gustavo Petro Urrego, Alcalde de Bogotá, con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 15 años.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00479-01(AC)

Actor: JOSE MANUEL VANEGAS VANEGAS Demandado:PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la sentencia del 8 de abril de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela instaurada.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, José Manuel Vanegas Vanegas, en nombre propio, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de solicitar la protección de los derechos y principios consagrados en los artículos 1 a 5, 13, 22, 40 y 93 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por la Presidencia de la República. Solicita al juez de tutela, que en amparo de los derechos y principios invocados se

ordene a la parte accionada acatar las medidas cautelares dispuestas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en favor del ciudadano Gustavo Petro Urrego, y por consiguiente adopte las medidas necesarias para que éste vuelva a ocupar el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá. Lo anterior lo fundamentó en los siguientes hechos y consideraciones (Fls. 1-8): Relata que el 18 de marzo de 2014, al conocerse que el Consejo de Estado negó las acciones de tutela interpuestas que controvertían la sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas que fue impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Gustavo Petro Urrego en su condición de Alcalde Mayor de Bogotá, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos mediante la Resolución N° 5 del 18 de marzo de 2014, como medida cautelar dispuso que se le permitiera al ciudadano antes señalado terminar el período constitucional para el que fue elegido como alcalde del Distrito Capital. Destaca que el 19 de marzo de 2014, el Presidente de la República desconociendo la medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, hizo efectiva la sanción impuesta al señor Gustavo Petro Urrego y procedió a designar en su reemplazo a uno de sus ministros como Alcalde Mayor de Bogotá en encargo. En síntesis argumenta que al no acatarse la referida medida cautelar se desconoció la Convención Americana sobre de Derechos Humanos, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (cita las sentencias T-558 y T-786 de

2003, T-327 de 2004, T-524 de 2005, T-367 de 2010, T-585A de 2011 y T-078 de 2013) que de manera reiterada ha destacado el carácter vinculante y obligatorio de las medidas cautelares que son proferidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Agrega que el Presidente de la República al no acatar lo dispuesto por la mencionada Comisión, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del Alcalde Mayor de Bogotá, afectó la democracia, los derechos políticos y la paz. Estima que con la decisión controvertida no sólo se “genera un perjuicio irremediable para el Sr. Gustavo Petro Urrego, sino para todos los habitantes del territorio nacional, que ven como una decisión de carácter político del Jefe de Estado en campaña electoral para hacerse reelegir, afecta un órgano extraordinario de protección de nuestros derechos fundamentales, afecta el derecho a la paz como derecho individual y colectivo, y nos expone a otras violaciones de nuestros derechos fundamentales” (Fls. 4-5). Argumenta que el derecho a la paz se vulnera porque con la actuación del Presidente de la República se envía un pésimo mensaje a las personas que hacen parte de grupos armados ilegales, teniendo en cuenta que el señor Gustavo Petro Urrego decidió “abandonar la lucha armada insurgente”, para hacer política mediante los mecanismos legalmente establecidos, a pesar de lo cual no se respetó la medida cautelar que en su favor profirió la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para garantizar su permanencia como Alcalde Mayor de Bogotá.

Añade que al destituirse al señor Gustavo Petro Urrego, se impidió que respecto del mismo se adelantara el procedimiento de revocatoria directa del mandato, para que fuera la misma ciudadanía la que decidiera si aquél debía o no continuar desempeñándose como Alcalde Mayor de Bogotá. Por las anteriores razones sostiene que “somos todos los habitantes de esta país los que vemos conculcados nuestros derechos con este irresponsable desacato del Jefe de Estado a las Medidas Cautelares ordenadas por la CIDH, privándonos del derecho a un recurso efectivo” (Fl. 6). LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 8 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela instaurada por las siguientes razones (Fls. 94-123): Luego de realizar algunas consideraciones sobre la finalidad de la acción de tutela, la jerarquía de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el bloque de constitucionalidad, las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la posibilidad de exigir el cumplimiento de éstas a través de la acción de tutela y la legitimidad en la causa por activa para ejercer la acción objeto de estudio, destaca que “la defensa efectiva de los derechos fundamentales radica en su titular y no en terceros, sin que una persona pueda alegar que sobre sus derechos constitucionales se configura una posible amenaza por violación de los derechos de otros, pues carece de un interés legítimo para solicitar el amparo sobre los mismos, y torna en improcedente la

acción de tutela para efectos de sus pretensiones, lo que impide que el Juez Constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, al tratarse de derechos fundamentales cuya titularidad no corresponde al actor de la acción, salvo que indique que actúa en calidad de agente oficioso del verdadero titular del derecho, bajo los presupuestos jurisprudenciales y legales, establecidos para la procedencia de tal figura” (Fl. 121). A renglón seguido argumenta que “el accionante pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, que considera vulnerado con el no acatamiento por parte del Gobierno Nacional, de las medidas cautelares N° 374-413 del 18 de marzo de 2014 dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH en su favor, solicitando como medida de amparo la orden de cumplimiento de las mismas, frente a lo cual observa la Sala, que 1) lo alegado por el actor es el derecho fundamental de un tercero, pues el titular del derecho fundamental y beneficiario director de la decisión internacional es el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, y sólo puede ser él, quien solicite a través de la acción de tutela, el cumplimiento efectivo de las mismas a nivel interno, para evitar que se configure un perjuicio irremediable, lo que hace improcedente la acción de tutela impetrada por el señor José Manuel Vanegas Vanegas, y 2) en ese orden, tampoco se encuentra que el accionante en su escrito tutela, manifieste que hace uso de este mecanismo constitucional mediante mandato o en calidad de agente oficioso del titular de los

derechos fundamentales invocados y destinatario de la medida cautelar, esto es, el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, por lo que se está ante la presencia de falta de legitimación en la causa por activa del tutelante en la acción amparo de la referencia” (Fls. 121-122). IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante escrito del 21 de abril de 2014, el actor impugnó el fallo antes descrito sin exponer sus motivos de inconformidad (Fl. 127). CONSIDERACIONES DE LA SALA Aunque el accionante no expone las razones por las cuales controvierte la sentencia de primera instancia, se analizarán los argumentos que el mismo invoca en el escrito de tutela, para solicitar que se le ordene a la Presidencia de la República que haga efectiva la medida cautelar dictada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en favor del señor Gustavo Petro Urrego. Para tal efecto lo primero que se destaca, es que la referida medida cautelar está contenida en la Resolución N° 5 del 18 de marzo de 2014 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos1, mediante la cual se le solicitó al Gobierno de Colombia suspender los efectos de las decisiones del 9 de diciembre de 2013 y 13 de enero de 2014 de la Procuraduría General de la Nación, mediante las cuales se sancionó al señor Gustavo Petro Urrego, en su condición de Alcalde de Bogotá, con destitución del empleo e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 15 años, con el fin de que éste pueda cumplir el período para el que

fue elegido como tal, hasta que la misma Comisión se pronuncie sobre la petición individual N° P-1742-13 que se presentó en favor del referido ciudadano. Al revisarse la resolución antes señalada, se observa que la misma está dirigida a lograr la protección cautelar de los derechos políticos del señor Gustavo Petro Urrego, por lo que se realiza una evaluación preliminar de la situación particular del mismo. Las anteriores circunstancias son relevantes para el caso de autos, en tanto lo pretendido con la acción de tutela objeto de estudio, es que se le ordene al Presidente de la República reconocer el carácter obligatorio y vinculante de la 1 Disponible en la página web de la Organización de los Estados Americanos, concretamente en el link que se enuncia a continuación: http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/cautelares.asp referida medida cautelar, que se reitera, fue proferida para garantizar los derechos políticos del ciudadano Gustavo Petro Urrego, razón por la cual el directo beneficiario de la acción objeto de estudio es éste y no el accionante, el señor José Manuel Vanegas Vanegas. Dicho de otro modo, la demanda que presenta el señor Vanegas Vanegas no busca la protección de sus derechos fundamentales, sino los de otra persona, concretamente el señor Gustavo Petro Urrego. En efecto, al revisar los argumentos que desarrolla el demandante en esta oportunidad, se observa que el mismo principalmente expone los perjuicios que se le causan al ciudadano antes señalado al no cumplirse la referida medida cautelar, y por consiguiente reprocha la forma como actuó la Presidencia de la República

frente a la solicitud que realizó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en favor del señor Gustavo Petro Urrego. Asimismo se evidencia que aunque el actor realiza algunas consideraciones sobre los efectos que podría tener la decisión de la Presidencia de la República de no acatar lo dispuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sobre algunos ciudadanos colombianos, las afirmaciones que realiza sobre el particular son generales y carecen de la suficiente precisión para considerar que con la presente acción de tutela también pretende la protección de sus derechos fundamentales, y por el contrario se advierte que el motivo por el cual ejerció la misma es que se haga efectivo el amparo concedido por la referida Comisión al señor Gustavo Petro Urrego. En ese orden de ideas como acertadamente lo planteo el juez de primera instancia, en el caso de autos debe establecer si el señor José Manuel Vanegas Vanegas puede interponer válidamente la acción de tutela para lograr la protección de los derechos del señor Gustavo Petro Urrego. Para tal efecto se estima pertinente tener en cuenta, los siguientes pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la importancia de acreditar la legitimación en la causa por activa cuando se hace uso de la acción tutela, en especial en favor de un tercero: “La Corte Constitucional atendiendo lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 2591 de 19912, que establece en la legitimidad e interés, uno de los presupuestos básicos de procedibilidad de la acción de tutela, ha precisado 2 “ART. 10.—Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por

cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. que dada su naturaleza jurídica, donde se persigue la protección de derechos fundamentales, la dignidad y autonomía de la persona para autodeterminarse en el ejercicio de la misma, por ser a su vez derechos esenciales, deben garantizarse; y así, ha de entenderse que la titularidad para promoverla, solo radica en las personas cuyos derechos fundamentales hayan sido vulnerados o amenazados, pudiéndola ejercer directamente o a través de sus representantes legalmente establecidos; y solo será en aquellas situaciones en que haya circunstancias que impidan al titular el ejercicio directo de tal prerrogativa, que otra persona quede legitimada para intentarla en su nombre, lo que hará en calidad de agente oficioso, sujetándose entonces a las formas y condiciones señalados en la ley para esta figura procesal. En este contexto, ha indicado que no obstante la informalidad de la acción de tutela, esta falta de rigorismos no puede llegar hasta el punto que se desconozca lo que realmente desea el titular del derecho, ya que a pesar de las buenas intenciones del tercero, sus propósitos pueden no ser los mismos que los del agenciado, y con ello podría llegarse a lesionar su dignidad humana; por lo que estima indispensable que, tratándose del agenciamiento de derechos fundamentales, el agente oficioso no solo debe afirmar que actúa como tal, sino que además, debe acreditarse que realmente el interesado no estaba en condiciones de asumir su propia defensa y con ello, si es del caso, se exija la posterior ratificación de lo actuado en su nombre3.

Así se ha expresado al respecto la Corporación: “De acuerdo con lo dispuesto en esta norma (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) y con la jurisprudencia de esta Corporación, en el agenciamiento de derechos ajenos, debe estar debidamente demostrado que realmente el interesado no está en condiciones de asumir la defensa de sus propios derechos. Esta exigencia no es resultado de un capricho del legislador, ni corresponde a una mera formalidad, encaminada a obstaculizar el acceso a la administración de justicia, especialmente cuando se trata de la defensa de un derecho fundamental. No. Esta exigencia es desarrollo estricto de la Constitución sobre el respeto a la autonomía personal (art. 16). Una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales. [...] Además, si la persona puede iniciar la acción de tutela, el hecho de que un tercero lo haga por ella, a pesar de la apariencia de bondad del gesto, éste también puede tener un significado que lesiona la dignidad del propio También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.

3 Cfr. en este sentido entre otras, las sentencias T-924 de 2004 y T-062 de 2006, M.P., Clara Inés Vargas Hernández, T-315 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-503 de 1998 y T-1012 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; SU-707 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara; M.P, Alfredo Beltrán Sierra; T-315 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. interesado, pues, estaría siendo considerado, por dicho tercero, como alguien incapaz de defender sus propios derechos.4”5 En el mismo sentido la Corte Constitucional también precisó: “El artículo 86 de la Constitución Política, dispone que cualquier persona que se encuentre dentro del territorio nacional o se encuentre fuera de él, pueda interponer acción de tutela directamente o por quien actúe en su nombre, mediante un procedimiento preferente, informal y sumario6, cuando considere que se le han vulnerado sus derechos fundamentales. Esta Corporación ha reiterado que la agencia oficiosa debe ser probada como tal y demostrar que la persona titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra imposibilitada para promover su propia defensa, ya sea por incapacidad física o mental. En ese sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, señala que la acción de tutela puede ser promovida por la persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, "quien actuará por sí misma o a través de representante". (…) Sobre el particular, esta Corporación, a través de la sentencia T-552 de 20067, consideró que:

“la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades8, a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. Esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”9”10. 4 Sentencia T-503 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 5 Sentencia T-271 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 6 Sentencia T-493 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 MP. Jaime Córdoba Triviño. 8 Sentencia T-531 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 9 Sentencia T-552 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño.

10 Corte Constitucional, sentencia T-708 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. De las consideraciones expuestas se destaca que la acción de tutela debe ser ejercida por el titular de los derechos presuntamente afectados o que se encuentran en riesgo, o por el representante legal de éste, ya sea de manera directa o través de apoderado judicial, pero también que una persona puede ejercer la acción constitucional en aras de lograr la protección de otra, si manifiesta que actúa como agente oficio y acredita que el titular de los derechos está imposibilitado para procurar la defensa de los mismos. En el presente caso el señor José Manuel Vanegas Vanegas interpone la presente acción de tutela para lograr la protección de los derechos del señor Gustavo Petro Urrego, pero no afirma y mucho menos acredita, la condición de representante, apoderado judicial o agente oficioso de éste, es decir, no ostenta ninguna de las condiciones legalmente establecidas para interponer la acción de tutela en favor de un tercero, esto es, no está legitimado en la causa por activa. Por lo tanto como acertadamente lo determinó el A quo, la acción de tutela interpuesta por el señor José Manuel Vanegas Vanegas es improcedente, pues se reitera no está legitimado para procurar a través de la acción constitucional la protección de los derechos del señor Gustavo Petro Urrego. Sobre el particular se resalta, que frente a un caso similar al de autos, en el que un ciudadano consideró vulnerado el derecho al debido proceso, porque el Presidente de la República no acató las medidas cautelares que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió en favor del señor Gustavo Petro Urrego, la Corte

Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en sede de tutela mediante fallo del 6 de junio de 201411, determinó que el entonces accionante carecía de legitimidad en la causa por pasiva por las siguientes razones: “2. El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, dice relación a las garantías mínimas que tiene toda persona que es parte en un trámite administrativo, judicial o disciplinario, para el aseguramiento de un juicio justo, equitativo y con observancia de la legalidad, lo cual comporta la posibilidad de hacer valer sus pretensiones legítimas ante el juez; de ser oído por el mismo; defenderse; presentar y controvertir pruebas; interponer recursos; obtener una sentencia ajustada a derecho; etc., a fin de evitar que el poder de decisión del Estado caiga en la arbitrariedad y el abuso de los derechos de los habitantes del territorio nacional. Tratándose de un proceso de naturaleza disciplinaria, los derechos fundamentales susceptibles de protección son aquéllos que pueden resultar 11 Expediente N° 11001-22-03-000-2014-00572-01, M.P. Ariel Salazar Ramírez. trasgredidos con el contenido de providencias desviadas del ordenamiento jurídico; es decir que, en principio, las decisiones de este tipo pueden vulnerar el debido proceso derivado del ejercicio de la función sancionatoria, por lo que la titularidad de este derecho recae normalmente en quienes hacen parte del respectivo trámite, y, de manera particular, en el enjuiciado o sancionado que puede verse afectado con el contenido de la determinación. De ahí que cuando el objeto de la tutela es la relación jurídico sustancial que

es materia de la controversia disciplinaria, o cuando lo que se discute es la legalidad de la decisión adoptada al interior de un proceso de tal índole, entonces no podrá alegar vulneración al debido proceso quien no es parte en dicho trámite o quien no ha acreditado su interés en el bien jurídico que allí se discute, porque nada tiene que defender quien no es susceptible de ser agraviado al interior de una causa de esa naturaleza. En el mismo sentido, no está legitimado para solicitar la protección del debido proceso internacional quien no forma parte de la actuación que se surte en las instancias internacionales; ni mucho menos está legitimado por pasiva quien no adoptó la decisión que es objeto de reproche o no intervino en el respectivo trámite y, por tanto, no puede ser responsable de las decisiones adoptadas por aquellos organismos. En el caso que nos ocupa, es ostensible que el tutelante carece de legitimación para reclamar el amparo de un debido proceso del que no es titular porque no fue sujeto procesal en el trámite disciplinario que se surtió en la Procuraduría General de la Nación, ni tampoco en el asunto que adelantó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Luego, no pudo habérsele vulnerado un derecho que jamás tuvo la posibilidad de ejercitar”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 8 de abril de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró

improcedente la acción de tutela instaurada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ