CE-25000-23-41-000-2014-00544-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA / POBLACIÓN DESPLAZADA / SOLICITUD DE AYUDA

HUMANITARIA DE EMERGENCIA / PRELACIÓN DE TURNO PARA EL PAGO

DE AYUDA HUMANITARIA - Incumplimiento de requisitos / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el caso concreto, se observa que a la accionante, como persona desplazada registrada debidamente con su núcleo familiar, se le reconoció el derecho a la ayuda humanitaria de emergencia y, en tal sentido, se le asignó el turno 3D195474, con fecha aproximada de 5 meses para el pago de esta, contados a partir de la expedición del oficio en el que se accedió a dicha prestación. Aunado a lo anterior, la Sala no advierte que la señora Arisleidi Calderón Castro encuadre dentro de alguna de las categorías establecidas por la Corte Constitucional para que se priorice, por encima del resto de hogares en condiciones de desplazamiento, el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a su favor. Por lo anterior, en atención a la jurisprudencia citada anteriormente, la Sala confirmará el fallo impugnado, exhorta a la demandante a que respete el turno que le ha sido asignado en virtud del principio de igualdad, que se predica del resto de innumerables familias que se encuentran en su misma condición de vulnerabilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00544-01(AC)

Actor: ARISLEIDI CALDERON CASTRO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra el fallo de 22 de abril de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Subsección Aque resolvió: “PRIMERO.- NIEGASE el amparo solicitado por la señora Asleidy Calderón Castro, conforme a la parte motiva de esta providencia.” Sostiene la actora que fue desplazada por razones de la violencia que se vive en Colombia, motivo por el cual tiene derecho a que se le entregue una ayuda humanitaria de emergencia.

Manifiesta que tiene 72 años y que su familia está conformada por 12 personas, las cuales están incluidas en el Registro Único de Víctimas. Expresa que a pesar de que ya le fue asignado el turno 3D-195474, aun no le han entregado a ayuda humanitaria de emergencia, situación que según ella viola sus derechos fundamentales. Por lo anterior, solicita se le amparen sus derechos fundamentales a una vida digna, de igualdad y de petición, y se le ordene a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que proceda a caracterizarla junto a su núcleo familiar y luego se proceda a la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y que en caso de que la misma no proceda, se niegue mediante acto motivado. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

“1. ORDENAR, a la Directora General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, fije una fecha exacta, dentro del término improrrogable de cinco (5) días, para que me haga entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria de manera ininterrumpida, y realicen una valoración para que se determine el estado de vulnerabilidad de la señora ARISLEIDI CALDERON CASTRO y su núcleo familiar dentro de los cuales se encuentran menores de edad, para que le haga entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria y si llegare a determinar la falta de auto sostenimiento y el estado de vulnerabilidad de la solicitante, proceda en el mismo termino señalado otorgar la aludida ayuda humanitaria de emergencia, de conformidad con las Sentencias T-025 de 2004 y 092 de 2008 y, la C-278 de 2007proferidas por la Corte Constitucional, hasta tanto la solicitante tenga su sostenimiento.

2. ORDENAR a la Directora General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, brinde la atención e información suficiente y necesaria para que la señora ARISLEIDI CALDERON CASTRO, y su familia pueda acceder a los programas de estabilización socioeconómica, referente a la generación de ingresos que permitan su auto sostenimiento. De conformidad con los artículos 17, Ley 387 de 1997, y los 25, 26, y 27 del Decreto 2569 de 2000, reglamentario de dicha ley y, el precedente jurisprudencial de la corte constitucional.

3. En caso de que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y

Reparación Integral a las Víctimas, concluya suspender la entrega del auxilio, motiven el acto y lo remitan ante su despacho.” Avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se le dio traslado a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, indicó que en el presente asunto no está demostrada la competencia de dicho instituto en la atención del hogar de Arisleidi Calderón Castro, ya que el artículo 114 del Decreto 4800 de 2011 determina que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctima, es la competente para recibir, caracterizar y remitir al ICBF las solicitudes presentadas por la población en situación de desplazamiento. Anotó que en virtud de lo anterior, en el presente asunto la Subdirección de Restablecimiento del Derecho, estableció que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no ha remitido debidamente acreditado al hogar para su ingreso al Programa de Alimentación en Transición de los Hogares Desplazados. Señaló que la petición fue radicada por la actora en la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por lo que por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hay violación de derechos, ya que la competencia de la respuesta radica en la unidad mencionada. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a

las Víctimas por medio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica al responder la acción de tutela expresó que de conformidad con la Herramienta Administrativa, se constató que la señora Arisleidi Calderón Castro se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas desde el 19 de septiembre de 2006, conforme lo establecido en la Ley 1448 de 2011. Advirtió que teniendo en cuenta la pretensión de la accionante, en la que solicita que se entregue la ayuda humanitaria a la que tiene derecho, según el artículo 62 de la Ley 1448 de 2011, la atención humanitaria a las víctimas del desplazamiento, se presenta en tres etapas, a saber:

1. Atención Humanitaria de Urgencia o Inmediata, cuyos destinatarios son las víctimas que no se encuentran incluidas en el RUPD, y que el tiempo entre la declaración y la inscripción en el RUPD es inferior a tres meses.

2. Atención Humanitaria de Emergencia, cuyos destinatarios son las víctimas que se encuentran incluidas en el RUPD y que el tiempo de desplazamiento sea inferior a un año de la declaración.

3. Atención Humanitaria de Transición, cuyos destinatarios son las victimas que: a) Estén incluidas en Registro Único de Víctimas. b) Cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración. c) Persistan las carencias en los componentes de alimentación y alojamiento como consecuencia del desplazamiento forzado. d) De la valoración que realice la UARIV, se concluya que su situación no tiene las características de gravedad y urgencia que lo podría hacer

beneficiario de la atención humanitaria de emergencia, en cuanto a los componentes de alimentación, artículos de aseo y alojamiento temporal. e) Que no lleven mas de diez años en el registro, en cuyo caso deberá darse aplicación al inciso segundo del artículo 112 del Decreto 4800 de 2012. Indicó que de acuerdo a lo anterior, las entidades encargadas de entregar estos componentes son: a) Atención Humanitaria de Emergencia o Inmediata será entregada por los entes territoriales. b) Cuando la vulnerabilidad sea alta o medio alta, en etapa de transición, el componente de alimentación y alojamiento serán entregados por la UARIV. c) Cuando la vulnerabilidad sea medio bajo y bajo, en etapas de transición, el componente de alimentación será entregado por ICBF y el de alojamiento será entregado por la UARIV. Advirtió que con relación al componente de alojamiento transitorio, la unidad procedió a realizar la caracterización, el cual quedó reportado en la herramienta administrativa como: “ARISLEIDI CALDERON CASTRO Identificada con documento N° 1033750936, presenta el turno 3D-195474, pendiente de giro”. Con relación a la supuesta violación del derecho de petición, anotó que tal afirmación no es de recibo, toda vez que al mismo se le dio respuesta fondo, mediante comunicación N° 20147202701751 de 23 de febrero de 2014, en donde se le informó que ya se le había programado la entrega de la ayuda humanitaria y se le asignó el turno 3D-195474.

FALLO IMPUGNADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A,

negó el amparo solicitado, y básicamente fundó su decisión en la sentencia de la Corte Constitucional T-192 de 2013, la cual hace referencia al derecho de petición cuando es invocado por la población desplazada. Indicó que la referida jurisprudencia constitucional, hace hincapié en el hecho de que el ejercicio del derecho de petición de las personas víctimas del desplazamiento forzado, implica un especial amparo dada su condición, y que se vulnera el mencionado derecho, cuando la entidad omite informar cuando se hará efectivo el beneficio y el procedimiento que deben seguir los actores para recibir la ayuda. Concluyó que en este caso, la petición de la actora fue atendida de forma adecuada, pues se resolvió la petición de forma clara, oportuna y congruente con lo solicitado y fue puesta en conocimiento, razón por la cual negó el amparo solicitado. LA IMPUGNACION La parte actora al impugnar el fallo de primera instancia, señaló que al asignársele un turno y darle un plazo de cinco meses para hacer efectiva la entrega de la ayuda, viola sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital e igualdad, ya que la Corte Constitucional ha manifestado que mientras persistan las circunstancias del desplazamiento, es deber del Estado suministrar la atención humanitaria de emergencia hasta tanto logren su auto sostenimiento, esto es, cada tres meses. Expresó que la asignación de un turno para la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, como respuesta a la solicitud presentada, sin indicar la fecha probable dentro de un plazo oportuno, constituye una violación al derecho

fundamental constitucional de petición. Manifestó que en este caso no se la hadado una solución definitiva a la afirmación sostenida, ya que no se le ha solucionado la reclamación y solo se le informó sobre la asignación de un turno, sin haberse dado una fecha cierta de entrega de la ayuda humanitaria. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política fue reglamentada por el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Descendiendo al asunto bajo examen, mediante el ejercicio de esta acción la señora Arisleidi Calderón Castro pretende el amparo de los derechos fundamentales de petición en conexidad con el mínimo vital, la vida en condiciones dignas, igualdad y no discriminación ante la ley, protección especial de la familia, protección a las mujeres niños y ancianos y el derecho al trabajo, los cuales considera violados por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ya que se le asignó un turno para la entrega de

la ayuda humanitaria de emergencia, sin que se diera una fecha exacta para tal fin. En primer lugar es importante hacer hincapié en como ya lo señaló el a quo, la actora dice tener 22 años aun cuando según la cedula de ciudadanía solo tiene 22 y además señala que su núcleo familiar está compuesto por doce personas, sin embargo según certificación de la Directora de Registro y Gestión de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, su grupo familiar solo lo integran tres personas. Ahora bien, el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, establece lo siguiente: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario. Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades

estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales. El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento. Parágrafo. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.” Aunado a lo anterior, se tiene que el Decreto 2569 de 2000 estableció el contenido y alcance del derecho de la población desplazada a recibir la ayuda humanitaria de emergencia y en el artículo 20 la definió como la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, con el fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública. En el artículo 17, se estableció que una vez la persona haya sido inscrita en el RUPD tendrá derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia por el término de 3 meses prorrogables por otros 3 más. El artículo 22 definió los montos de la ayuda humanitaria de emergencia y en el artículo 23 se establecieron las reglas para el manejo de la atención humanitaria de emergencia. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que la ayuda humanitaria de emergencia es uno de los componentes prestacionales necesarios para la subsistencia de las personas víctimas de desplazamiento forzado, que el Estado debe proporcionar a esta población. En este sentido, la Corte ha definido los

derechos que se le deben garantizar a la población desplazada, dentro de los que se encuentra el derecho al mínimo vital. Ahora bien, en cuanto a la prórroga de la misma, en la sentencia C-278 de 2007, la Corte Constitucional señaló que: “(…) la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”. En efecto, en la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional indicó que existen dos grupos de personas desplazadas que por sus especiales condiciones tienen derecho a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: “se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad”.

Recientemente, en cuanto al derecho a la prórroga, señaló la Corte Constitucional que en su versión original, esta solo podía darse una sola vez, por un término de otros tres meses. Así, esa prórroga era sumamente excepcional, pues de acuerdo con el Decreto 2569 de 2000, sólo podía concederse cuando se estuviera ante alguno de los siguientes supuestos: (i) que en el hogar, uno cualquiera de sus miembros tuviera discapacidad física o mental, parcial o total, debidamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; (ii) que la jefatura del hogar fuera femenina, o masculina mayor de 65 años y así apareciera reportado en la declaración; (iii) que alguno cualquiera de los miembros de la familia sufriera enfermedad terminal, debidamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; o (iv) que se presentara una situación de parecida gravedad a las enunciadas, aun cuando no estuviera expresamente señalada en el decreto. En ese sentido, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del límite temporal en la concesión de las ayudas, así: “5. Análisis constitucional de las disposiciones acusadas de la LEY 387 DE 1997. 5.1. Temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia (PARÁGRAFO DEL

ARTÍCULO 15).

En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más, previsto en el

parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda, que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de hacerlos efectivos. (…) la Corte reitera que la duración de la medida bajo revisión presenta insuperables problemas de exequibilidad: Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y protección que adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga por tres meses adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la población (…). Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados,

impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.” Ahora, en cuanto al respeto a la igualdad de los desplazados en el pago de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prorrogas, la Corte Constitucional ha entendido que por respeto del derecho a la igualdad de la población que se encuentra en situación de desplazamiento forzado, en principio, los turnos asignados por la administración para la entrega de las ayudas deben ser respetados. Así, indicó la Corte en la sentencia T–182 de 2012 que en otros ámbitos, se ha recalcado la importancia de respetar los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la Administración pública. Lo que conlleva, en principio, a “la improcedencia de la acción de tutela para obtener la inmediata actuación de las instituciones responsables, de manera que el juez constitucional profiera una orden que implique saltarse los turnos preestablecidos”. Como fundamento de lo anterior, se tiene que, la sentencia T-1161 de 2003 de la Corte Constitucional, en la que se revisó el caso de un ciudadano desplazado por la violencia, que había acudido a la Red de Solidaridad Social en busca de ayuda económica, sin haber recibido ningún tipo de apoyo por parte de dicha entidad, la acción de tutela iba orientada a obtener que la Red de Solidaridad le diera un trato preferencial en el pago de la ayuda económica, al respecto, se reiteró la importancia del respeto de los turnos asignados, de la siguiente manera: “(…) Según los parámetros antes establecidos también en el suministro de dicha

ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en virtud del momento de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La población desplazada atendida por la Red de Solidaridad, en principio, tiene derecho a un trato igualitario del cual se deriva el respeto estricto de los turnos.” No obstante, la misma Corte Constitucional, en sentencia T-191 de 2007, al analizar un caso similar, y tener en cuenta la sentencia T-1161 de 2003 aclaró que, si bien es cierto que se deben respetar los turnos para otorgar el pago de la ayuda humanitaria, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las personas que estén en similares condiciones, “también lo es que quienes están a la espera del pago tienen derecho a que se les informe sobre una fecha cierta en la cual lo recibirán, es decir, dentro de un término oportuno y razonable”. Entonces, según lo anteriormente expuesto, se tiene que, en principio, el orden de asignación de turnos debe ser respetado, lo que conlleva a que la acción de tutela no resulte procedente con el fin de modificar tales turnos. Aun así, siguiendo los lineamientos que sobre el tema ha dictado la Corte Constitucional, se tiene que “la igualdad es relacional y que su garantía implica que las autoridades deben tener en cuenta las diferentes circunstancias en que se encuentran los solicitantes de las ayudas.” De esta manera, es imprescindible que se tome en consideración los diferentes grados de vulnerabilidad que presentan los peticionarios, quienes, a pesar de encontrarse todos en situación de desplazamiento forzado por la violencia, pueden poseer características que hagan procedente un trato diferenciado y una

protección doblemente reforzada a causa de su condición de pertenencia a una minoría como, por ejemplo, ser madre cabeza de familia, presentar algún tipo de discapacidad, ser niño o adulto mayor, la pertenencia a una minoría étnica o racial. En el caso concreto, se observa que a la accionante, como persona desplazada registrada debidamente con su núcleo familiar, se le reconoció el derecho a la ayuda humanitaria de emergencia y, en tal sentido, se le asignó el turno 3D195474, con fecha aproximada de 5 meses para el pago de esta, contados a partir de la expedición del oficio en el que se accedió a dicha prestación. Aunado a lo anterior, la Sala no advierte que la señora Arisleidi Calderón Castro encuadre dentro de alguna de las categorías establecidas por la Corte Constitucional para que se priorice, por encima del resto de hogares en condiciones de desplazamiento, el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a su favor. Por lo anterior, en atención a la jurisprudencia citada anteriormente, la Sala confirmará el fallo impugnado, exhorta a la demandante a que respete el turno que le ha sido asignado en virtud del principio de igualdad, que se predica del resto de innumerables familias que se encuentran en su misma condición de vulnerabilidad. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. CONFIRMAR el fallo impugnado.

2. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ CARMEN TERESA ORTIZ

DE RODRIGUEZ Ausente con excusa

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BÁRCENAS

Presidenta (e)