CE-25000-23-41-000-2014-00710-01(AC)A-2014

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN

INCIDENTE DE DESACATO / REVOCATORIA DE LA SANCIÓN POR

DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CUMPLIMIENTO DE LA

SENTENCIA JUDICIAL

[S]e advierte que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aunque claramente por fuera del término establecido en la sentencia del 14 de mayo de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dio cumplimiento a la misma al informar a través del oficio Nº 201472011330561del 31 de julio de 2014, el turno y la fecha de entrega de la indemnización por vía administrativa, así como señalar el trámite a seguir para determinar los destinatarios de la medida de reparación entre los familiares de la víctima. En ese orden de ideas, acreditado que la parte demandada dio cumplimiento a la sentencia del 14 de mayo de 2014, se estima que el hecho que motivó la apertura del incidente de desacato se ha superado, y por ende que el propósito principal del mismo consistente en que se ejecuten las órdenes de los jueces de tutela se ha cumplido. Sobre el particular esta Corporación ha manifestado que “no hay lugar a imponer sanción por desacato [cuando] (...) se encuentra demostrado [que] (...) el hecho que dio lugar a iniciar el incidente de desacato se encuentra actualmente superado”, porque como se expuso en el numeral I de la parte motiva de esta providencia, dicha institución más que imponer una sanción busca proteger el o los derechos fundamentales vulnerados

o amenazados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00710-01(AC)A

Actor: GUSTAVO ROJAS PERILLA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 15 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, con una multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, proferido el 14 de mayo de 2014 por la misma Corporación.

Mediante sentencia de 14 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió en primera instancia la demanda instaurada en ejercicio de la acción de tutela por el señor Gustavo Rojas Perilla contra la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, en el sentido de ordenar lo siguiente: “PRIMERO-. AMPÁRANSE el derecho fundamental de petición de la señora María Soledad Giraldo Suárez (sic), en consecuencia,

ORDÉNASE a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé respuesta a la petición elevada por el actor el 22 de noviembre de octubre de 2013, la cual deberá ser puesta en su conocimiento.” Indica el demandante que pese al tiempo que ha transcurrido desde el momento en que se emitió la orden por parte del juez de tutela, la entidad accionada no ha dado cumplimiento a lo ordenado, teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas no ha respondido su petición. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 18 junio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dispuso notificar a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, para que informara por qué no ha dado cumplimiento del fallo proferido el 14 de mayo de 2014 por dicha Corporación (fl. 9). Mediante auto del 1° de julio de 2014 (fls. 14 a 16), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso abrir el incidente de desacato promovido por el accionante, y en consecuencia requirió a la referida funcionara para que informara sobre los hechos del presente trámite incidental. La Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas guardó silencio frente al requerimiento judicial en la oportunidad legalmente establecida (fl. 22).

DECISIÓN SANCIONATORIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 15 de julio de 2014, sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, con multa equivalente a 2 SMLMV, por incumplimiento del fallo de tutela proferido en primera instancia por la misma Corporación el 14 de mayo de 2014, y reiteró la orden dada a la sancionada. Lo anterior por las razones que a continuación se sintetizan (fl. 23 a 29): Indicó el Tribunal que la funcionaria arriba señalada ha hecho caso omiso a lo dispuesto en el fallo de tutela, toda vez que no allegó al expediente informe alguno ni demostró el cumplimiento de la orden judicial, a pesar de haber sido requerida en múltiples ocasiones. INTERVENCIONES Posteriormente a la expedición de la decisión sancionatoria, el abogado Luis Alberto Donoso Rincón, quien afirma obrar como representante judicial de la entidad en comento, solicita se revoque la sanción impuesta por las siguientes razones (fls. 34 a 41): Consideró que en el trámite de la acción de tutela se presentó la causal de nulidad señalada en el numeral 8 del artículo 140 del C.P.C., ya que el auto mediante el cual se admitió el trámite incidental no fue notificado personalmente al funcionario encargado para dar cumplimiento el fallo de tutela, en tanto es competencia del Director de Reparaciones, atender la solicitud del demandante. En este sentido, alegó que se presentó una irregularidad dentro del proceso de

desacato que constituye un desconocimiento del derecho fundamental a la defensa y al debido proceso. Por otra parte, señaló que en cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, la entidad suministró al demandante información sobre la indemnización administrativa, por medio del oficio No. 201472011330561 del 31 de julio de 2014. Así las cosas, indicó que la Corte Constitucional ha manifestado que en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo. En virtud de todo lo expuesto, estimó que la pena debe ser revocada, en tanto ya se dio cumplimiento al fallo de tutela.

CONSIDERACIONES

I. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato.

El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ” En concordancia con lo antes expuesto, el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el

desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.” En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.” Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución

distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela. Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, reiterado en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño: “De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

II. De los aspectos relevantes a verificar en el incidente de desacato.

Con el fin de lograr que en el incidente de desacato como uno de los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela en los términos antes expuestos, se respetarán los derechos fundamentales de las

partes, y en especial de los funcionarios en los que recae la responsabilidad de acatar las órdenes proferidas, la Sala considera pertinente tener en cuenta a la hora de decidir sobre la imposición de una sanción, algunos aspectos que de manera pormenorizada fueron expuestos por la Corte Constitucional de la siguiente manera: “Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)1. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos. 1 Sentencias T-553/02 y T-368/05. Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener

en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-; (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo2.

10. En todo caso el trámite del incidente de desacato debe adelantarse respetando las garantías del debido proceso del cual son titulares todas las partes. En este sentido, la Corte ha precisado que: “La sanción, desde luego, sólo puede ser impuesta sobre la base de un trámite judicial que no por expedito y sumario puede descuidar el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso respecto de aquél de quien se afirma ha incurrido en el desacato”3

Sobre el derecho al debido proceso en el incidente de desacato y los deberes del juez en esta materia la sentencia T-459/03 señaló: “ (N)o puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental4, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón

por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento5, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior. En el evento en que durante el curso del incidente se advierta desconocimiento del derecho al debido proceso y como consecuencia de ello se constituya una vía de hecho, es perfectamente admisible que quien considere vulnerado su derecho acuda a la acción de tutela en procura de obtener protección constitucional. Será el juez de tutela, entonces, el que entre a valorar si en el caso concreto se configuran los presupuestos para la procedencia de la acción contra providencias 2 Sentencia T-368/05. 3 Sentencia T-766/03, T-368/05 y Auto 118/05. 4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-572 del 29 de octubre de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-766 de 1998, ya citada. 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-635 del 15 de julio de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-086 de 2003, ya citada. judiciales y si se configura o no una vía de hecho.”6 (El destacado fuera de texto).

III. Análisis del caso en concreto.

Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 15 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela proferido en primera instancia por la misma Corporación el 14 de mayo del año en curso. Análisis de la parte resolutiva de la sentencia presuntamente incumplida. El fallo de tutela que se reputa incumplido resolvió: “PRIMERO-. AMPÁRANSE el derecho fundamental de petición de la señora María Soledad Giraldo Suárez (sic), en consecuencia, ORDÉNASE a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé respuesta a la petición elevada por el actor el 22 de noviembre de octubre de 2013, la cual deberá ser puesta en su conocimiento.” Lo anterior, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró acreditado que el demandante presentó la solicitud de reparación por la vía administrativa sin obtener respuesta de fondo. Por lo tanto, de la parte motiva y resolutiva del fallo del 14 de mayo de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, se tiene que para cumplir el mismo, la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas debían adelantar las

gestiones paradeterminar y decidir si el demandante cumple los requisitos para acceder a la indemnización vía administrativa. De las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento al fallo de tutela Para acreditar el cumplimiento de la orden relacionada con la solicitud de indemnización por vía administrativa, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, después de la sanción proferida, allegó el oficio 201472011330561 (fls.42 y 43), por medio del cual se le informó al actor lo siguiente: “Es importante señalar que en marco de la justicia transicional, la Unidad para las Victimas viene avanzando progresivamente en la garantía de los derechos de las víctimas, con todas las vicisitudes que ello implica, y por consiguiente de acuerdo con los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad, le informamos que le fue generado el turno GAC-141125.030 el cual, estará disponible para cobro aproximadamente a partir del 25 de noviembre de 2014. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-1113 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Paralelamente la Unidad para las Víctimas construirá, con participación de los familiares de la víctima, un Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI) concreto con el fin de determinar los destinatarios de la indemnización administrativa acorde a lo previsto en el artículo 150 del Decreto 4800 de 2011.” El documento referido no se limita a indicar de forma genérica cuáles son los requisitos para acceder a la indemnización administrativa, sino que señala con precisión y claridad, el turno y la fecha en la que eventualmente será entregada la

indemnización, e indica las gestiones que se debían adelantar para determinar los destinatarios de la medida de reparación entre los familiares de la víctima. Se observa que el referido oficio tiene fecha del 31 de julio de 2014 y fue remitido a la dirección señalada por el accionante en el escrito contentivo del incidente de desacato a través de correo certificado (fl. 4). Frente a lo anterior se considera que a pesar de no existir constancia de recibido del oficio por parte del accionante, los documentos allegados efectivamente dan cuenta de que la entidad se encuentra adelantando todos los trámites necesarios para dar cumplimiento cabal a la sentencia de tutela. De la sanción impuesta De las circunstancias hasta aquí expuestas, se advierte que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aunque claramente por fuera del término establecido en la sentencia del 14 de mayo de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dio cumplimiento a la misma al informar a través del oficio Nº 201472011330561del 31 de julio de 2014, el turno y la fecha de entrega de la indemnización por vía administrativa, así como señalar el trámite a seguir para determinar los destinatarios de la medida de reparación entre los familiares de la víctima. En ese orden de ideas, acreditado que la parte demandada dio cumplimiento a la sentencia del 14 de mayo de 2014, se estima que el hecho que motivó la apertura del incidente de desacato se ha superado, y por ende que el propósito principal del

mismo consistente en que se ejecuten las órdenes de los jueces de tutela se ha cumplido. Sobre el particular esta Corporación ha manifestado que “no hay lugar a imponer sanción por desacato [cuando] (...) se encuentra demostrado [que] (...) el hecho que dio lugar a iniciar el incidente de desacato se encuentra actualmente superado”7, porque como se expuso en el numeral I de la parte motiva de esta providencia, dicha institución más que imponer una sanción busca proteger el o los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. 7 Sobre el particular pueden apreciarse las siguientes providencias: 1) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto AC 0157-01 del 27 abril de 2006. M. P. doctor Héctor J. Romero Díaz. 2) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 18 de septiembre de 2008, expediente 25000-23-26-000-2007-01094-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 3) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2011, expediente 25000-23-15-000-2008-01345-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 4) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de diciembre de 2011, expediente 25000-23-15-000-2010-02969-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 5) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 26 de abril 2012, expediente 25000-23-15-000-2011-02409-01, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve.

Por lo tanto se revocará la sanción impuesta a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. .DECISIÓN Por las anteriores consideraciones, se revocará el auto consultado, ya que si bien la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, incurrió en desacato del fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, la situación que generó la sanción se encuentra superada. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. RESUELVE REVOCAR el auto proferido el 15 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el sentido que declaró responsable a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, y la sancionó con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, proferido el 14 de mayo de 2014 por la misma Corporación. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ