CE-25000-23-41-000-2014-00972-01(AP)A-2014

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR - Confirma decisión / CAUSAL DE RECHAZO DE LA ACCIÓN POPULAR - Requerimiento previo a la autoridad administrativa demandada [E]l artículo 20 de la Ley 472 de 1998, prevé que el Juez debe pronunciarse sobre la admisión de la demanda dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la solicitud, la cual deberá ser inadmitida en el evento de que no concurran los requisitos señalados en precedencia, caso en el que se le deben indicar al actor los defectos de que adolezca para que los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hace, el Juez la rechazará. De lo anterior, se colige que el rechazo de la demanda sólo es procedente en el evento en que no se corrijan los vicios indicados en el auto inadmisorio de la acción. (…) Sin embargo, con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA-, se incluyó una nueva causal de rechazo de la demanda (…) el Legislador pretendió que la Administración sea el primer escenario donde se solicite la protección del derecho colectivo presuntamente violado, en aras de que, de ser posible, cese de manera inmediata la vulneración a tales derechos, de suerte que, al Juez Constitucional se debe acudir solamente cuando la autoridad administrativa, a quien se le imputa la vulneración, no conteste o se niegue a ello; de igual forma, se puede prescindir del requerimiento, cuando exista un inminente

peligro de ocurrir un perjuicio irremediable, lo cual debe sustentarse en la demanda. Visto lo anterior, se observa que en el caso concreto, el actor manifestó que de la lectura de la demanda se podía advertir que se estaba ante un peligro inminente de que ocurriera un perjuicio irremediable, razón por la que no estaba en la obligación de requerir a las autoridades administrativas para que cesara la vulneración de los derechos colectivos. Siendo ello así, le corresponde a la Sala determinar el alcance de la expresión “cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos”, contenida en el inciso tercero del artículo 144 del CPCA, en aras de verificar si la situación planteada por el actor, da lugar a eximirlo del requerimiento a las entidades demandadas impuesto por la disposición en comento. (…) Al revisar el caso concreto se advierte que el depósito de basuras en la vía que de la Calle 80 conduce al parque La Florida de la ciudad de Bogotá y el mantenimiento de la malla vial, no reviste de tal gravedad, así como tampoco se requieren medidas urgentes e impostergables, pues tales hechos no tienen la identidad suficiente de causar un daño irreparable a los derechos colectivos alegados ni al medio ambiente, razón por la que la excepción en mención no resulta aplicable al caso concreto y por ende se debe confirmar el auto recurrido.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 144

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00972-01(AP)A

Actor: ALEJANDRO ESCOVAR RODRIGUEZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE - INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Y OTROS Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra el proveído de 20 de junio de 2014, proferido por la Sección Primera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda instaurada en ejercicio de la acción popular.

El ciudadano ALEJANDRO ESCOVAR RODRÍGUEZ, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante la Sección Primera – Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, los Municipios de Funza y Cota, el Distrito Capital de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, la Policía Nacional y la Procuraduría General de la Nación, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: 1.- Que se realicen todas las acciones necesarias tendientes a remover las

toneladas de desechos, basura y escombros depositados en la vía que de la Calle 80 conduce al parque La Florida en la Sabana de Bogotá y, en consecuencia, sean depositados en botaderos especiales destinados a tal fin. 2.- Que una vez sean removidos los desechos, se construyan los costados de la carretera, en los que se permita el tránsito de los peatones y la ubicación de zonas verdes, así como también se construyan ciclo rutas y senderos peatonales 3.- De igual forma, solicitó que se pavimente la vía en mención, y se demarque y señalice junto con las demás especificaciones técnicas que correspondan. 4.- Que el canal ubicado en el costado oriental del parque La Florida y del campo de golf del Club Popular de Golf de la Florida, cuya longitud es de aproximadamente, un kilómetro, sea intervenido y adecuado con la remoción de escombros y basuras que lo afectan y lo hacen “peligrosamente” insalubre. 5.- Solicitó que se realicen las obras de ornato y belleza que demandan las entradas al parque de La Florida, incluido el arreglo de toda la vía que de Engativá conduce a la vía objeto de la presente acción. 6.- “Que, en cuanto sea posible técnicamente, por intermedio de un puente o paso elevado, se restituya el equilibrio ecológico afectado del Humedal y el la de La Florida, restableciendo su conexión que hace años se vio interrumpida por la vía.” 7.- Que las autoridades de policía ejerzan la correspondiente vigilancia tendiente a evitar que se siga arrojando basura al espacio público y, en consecuencia, se

castigue o multe a los infractores. En respaldo de sus pretensiones, relató, en síntesis, los siguientes hechos. Que en la vía que de la calle 80 conduce al parque La Florida se encuentra un depósito de basura que genera un desequilibrio ecológico, pues afecta el ambiente sano. La basura está compuesta por desechos industriales, escombros de construcción, costales con residuos desconocidos, colchones, llantas, entre otros, y es depositada por volquetas en horas de la noche. Indicó que en épocas lluviosas, la vía se convierte en un “fangal” y en un solo carril, razón por la que ésta es despejada y la basura es empujada al humedal y al lago de La Florida. Señaló que las personas que transitan en bicicleta por el lugar, tienen que alzarla, pues no pueden hacerlo de otra manera. Aseguró que ese sector es transitado por las personas que se dirigen al parque La Florida donde se encuentra el Vivero Del Jardín Botánico José Celestino Mutis, a campos de agricultura, al campo de golf y al trabajo, más aún, si se tiene en cuenta que esta vía conduce a una vía interna del Aeropuerto El Dorado y finalmente a la calle 13.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante auto de 20 de junio de 2014, el a quo rechazó la acción popular. Para el efecto, puso de presente lo siguiente: Que en proveído de 12 de junio de 2014, se requirió al actor para que en el término de 3 días, allegara la respectiva constancia de la reclamación a que hace

referencia el inciso 3° del artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-. Manifestó que en atención a la anterior solicitud, el actor en escrito de 18 de junio del presente año, solicitó que se aplicara la excepción contenida en el inciso 3° del artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, según el cual, se puede prescindir del requerimiento a la autoridad administrativa competente cuando exista un peligro inminente de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos colectivos, pues la situación puesta de presente en la demanda es de extrema gravedad, toda vez que los derechos colectivos están siendo vulnerados, ya que la sola situación representa la muerte de una o varias personas debido a las condiciones de insalubridad por la contaminación, las basuras y el estado de la vía. El Tribunal consideró que la solicitud del actor no estaba llamada a prosperar, toda vez que, como lo manifestó éste en su demanda, la problemática de contaminación y el deterioro de la malla vial en el sector denominado el Parque La Florida, no es un hecho reciente, pues es un problema que data de hace varios años atrás, lo que indica que aquél ha contado con el tiempo suficiente para solicitar a las entidades públicas contra quienes se dirige la acción de la referencia, la protección de los derechos colectivos presuntamente vulnerados. De otra parte, argumentó que la excepción propuesta por el actor, debía ser sustentada con la presentación de la demanda y no en otro momento procesal, según lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 144 del CPACA.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

El actor argumentó que el inciso tercero del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, consagra una excepción a la obligación de requerir a la autoridad administrativa para que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo, como el es caso de que se esté ante un peligro inminente de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos colectivos. Advirtió que en el caso concreto y, contrario a lo argumentado por el Tribunal, ni en la Ley 472 de 1998, ni en el CPACA se hace relación a que el actor cuente o no con suficiente tiempo para solicitar a las entidades públicas contra quienes se dirige la acción, para que sea aplicable la excepción del requisito de procedibilidad. Manifestó que no solicitó la aplicación de la excepción aludida con la demanda, por cuanto en ésta expresó en forma extensa, clara y suficiente la existencia de un peligro inminente de ocurrir un perjuicio irremediable, el cual data de hace mucho tiempo, sin que las autoridades competentes hubiesen tomado las medidas pertinentes para que cesara, por lo que no se limita a una problemática de contaminación y deterioro de la malla vial. Señaló que lo pretendido con el escrito presentado con posterioridad al auto inadmisorio de la demanda, además de subsanar la demanda, era reformarla, de suerte que dicho escrito hace parte de ésta y por ende el funcionario judicial debió integrarla en un solo documento con la demanda inicial. De otra parte, argumentó que era probable que dentro de la basura se encuentren elementos químicos, biológicos o físicos peligrosos para la salud y la humana y animal, de tal manera que, el hecho del paso del tiempo no hace que se pierda la

peligrosidad o que desaparezca la violación de los derechos colectivos, pues la vulneración y amenaza es latente. Señaló que el funcionario judicial no estaba facultado para exigir la reclamación ante la Administración, sin importar que de la lectura de la demanda se advierte la existencia de un peligro inminente de ocurrir un perjuicio irremediable.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Los artículos 2º, 4º, 12, 14, 15 y 18 de la Ley 472 de 1998, señalan, respectivamente: “Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. “Derechos e intereses colectivos: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:…. a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados

con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. (…)” “Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares….

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia….

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los

Personeros Distritales y Municipales…

5. Los alcaldes y demás servidores públicos….”

“Personas contra quienes se dirige la acción. La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que viola o ha violado el derecho o interés colectivo….” “Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones, de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas….” “Requisitos de la Demanda o Petición. Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos: a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición; c) La enunciación de las pretensiones; d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible; e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción. La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado.” Del contenido de las disposiciones transcritas se desprende que los requisitos para la procedencia de la acción popular se limitan a: a): Que se instaure, en general, por cualquier persona.

b): Que esté de por medio la vulneración de derechos o intereses colectivos; c): Que dicha vulneración sea ocasionada por un acto, una acción o una omisión de una entidad pública o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 472 de 1998, prevé que el Juez debe pronunciarse sobre la admisión de la demanda dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la solicitud, la cual deberá ser inadmitida en el evento de que no concurran los requisitos señalados en precedencia, caso en el que se le deben indicar al actor los defectos de que adolezca para que los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hace, el Juez la rechazará.1 De lo anterior, se colige que el rechazo de la demanda sólo es procedente en el evento en que no se corrijan los vicios indicados en el auto inadmisorio de la acción. 1 Ley 472 de 1998, Artículo 20: “ ADMISION DE LA DEMANDA. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará.” Así lo precisó la Sala en providencia de 3 de mayo de 2007 (Expediente núm. 2006-00568. Magistrado doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en la que se

sostuvo que: “En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de dicha normativa, el juez inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en la ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días, y si no lo hiciere, deberá rechazarla. Es decir, que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite.” Sin embargo, con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, se incluyó una nueva causal de rechazo de la demanda, la cual se encuentra consagrada en el numeral tercero del artículo 144, el cual reza lo siguiente: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. (…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” (Negrillas fuera

del texto) Se advierte que al imponer esta obligación al usuario, el Legislador pretendió que la Administración sea el primer escenario donde se solicite la protección del derecho colectivo presuntamente violado, en aras de que, de ser posible, cese de manera inmediata la vulneración a tales derechos, de suerte que, al Juez Constitucional se debe acudir solamente cuando la autoridad administrativa, a quien se le imputa la vulneración, no conteste o se niegue a ello; de igual forma, se puede prescindir del requerimiento, cuando exista un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable, lo cual debe sustentarse en la demanda. Visto lo anterior, se observa que en el caso concreto, el actor manifestó que de la lectura de la demanda se podía advertir que se estaba ante un peligro inminente de que ocurriera un perjuicio irremediable, razón por la que no estaba en la obligación de requerir a las autoridades administrativas para que cesara la vulneración de los derechos colectivos. Siendo ello así, le corresponde a la Sala determinar el alcance de la expresión “cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos”, contenida en el inciso tercero del artículo 144 del CPCA, en aras de verificar si la situación planteada por el actor, da lugar a eximirlo del requerimiento a las entidades demandadas impuesto por la disposición en comento. La Corte Constitucional ha precisado de manera reiterada el alcance del concepto de perjuicio irremediable, el cual fue definido, entre otras, en la Sentencia T-293 de 2011, de la siguiente manera:

Ahora bien, con relación a la configuración de un perjuicio irremediable, esta Corte ha entendido por tal, aquel que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización, porque no se puede remediar ni ser recuperado en su integridad[43]. Así mismo, se ha dicho en variada jurisprudencia, que para poder determinar si existe o no un perjuicio irremediable en un caso concreto, se deben tener en cuenta ciertos elementos, como son: A). El perjuicio ha de ser inminente: que amenaza o está por suceder prontamente, esto es, tiende a un resultado cierto derivado de una causa que está produciendo la inminencia; B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, se debe precisar una medida o remedio de forma rápida que evite la configuración de la lesión; C) se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; y D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna[44].” (Negrillas fuera del texto) La Sala considera que tal concepto y presupuestos resultan aplicables a las acciones populares, toda vez que lo pretendido por el Legislador al establecer esta excepción a la regla de requerimiento a la autoridad administrativa, es que ante la gravedad e inminencia de un hecho que pueda ocasionar un perjuicio irreparable a

los derechos colectivos, se pueda acudir directamente ante la autoridad judicial, para que ésta adopte las medidas necesarias para que cese la vulneración o amenaza de los mismos. Al revisar el caso concreto se advierte que el depósito de basuras en la vía que de la Calle 80 conduce al parque La Florida de la ciudad de Bogotá y el mantenimiento de la malla vial, no reviste de tal gravedad, así como tampoco se requieren medidas urgentes e impostergables, pues tales hechos no tienen la identidad suficiente de causar un daño irreparable a los derechos colectivos alegados ni al medio ambiente, razón por la que la excepción en mención no resulta aplicable al caso concreto y por ende se debe confirmar el auto recurrido. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: CONFÍRMASE el proveído de 20 de junio de 2014, proferido por la Sección Primera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 28 de agosto de 2014.

GUILLERMO VARGAS AYALA

………….Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO