CE - 25000-23-41-000-2014-01102-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN /

INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA A VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO

[S]e puede concluir, que la atención adecuada de los derechos de petición de la población desplazada, forma parte del nivel mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes se encuentran en esa condición, en la medida que forma parte de su derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad humana. Sin embargo, la salvaguarda del derecho fundamental de petición no implica el derecho a obtener un respuesta por parte de la autoridad en las condiciones que lo pretende quien lo formula, es decir, no conlleva a que se tenga obligación de acceder a lo solicitado. Se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las condiciones que otorgó el amparo del derecho fundamental de petición (…) Para esta Corporación es claro que sobre lo que debe pronunciarse de fondo la Unidad de Víctimas, y que fue lo que ordenó el a quo, es respecto al tema planteado por los demandantes en sus peticiones, que se limitan a solicitar se ordene el pago de la indemnización administrativa o que se les precise en qué fecha se hará el mismo. (…) [C]omparte esta Sala la conclusión del a quo en cuanto a que no se configura vulneración del derecho fundamental a la igualdad, porque no existe prueba alguna de la cual se desprenda que a los tutelantes se les haya dado un trato diverso y menos favorable que a otras personas que se encuentran en su misma situación, y que tampoco hay lugar al amparar el derecho fundamental a la vida digna y a la reparación integral, debido a que la efectiva protección de éstos,

en este caso, “depende de la respuesta que emita la entidad a la solicitud de indemnización administrativa solicitada por los demandantes”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C. seis (6) de octubre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-41-000-2014-01102-01(AC)

Actor: SULENY BERMÚDEZ CUELLAR Y OTROS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia del 18 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES De la solicitud de protección de los derechos fundamentales de petición, a la vida digna, a la igualdad, y de las demás piezas procesales obrantes en el expediente,

se logran extraer los siguientes:

1. HECHOS 1.1 A través de apoderado, las personas que se relacionan a continuación y que obran como accionantes, afirmaron que son víctimas del delito de desplazamiento forzado, debidamente inscritos en el Registro Único de Víctimas (RUV). Ellas son:

Suleny Bermúdez Cuellar, Pedro Pablo Ramírez América, Ana Atanacia Baldovino Atencia, Luz Stella Gómez, Jorge Emiro Solano Rodríguez, Luís Alfonso Melo Acosta, Humbero Palomares Motta, Luz María Ramírez Tamayo, José Rafael Pinto Rojas, Trinidad Sambony Rojas, Heri Javier Suárez Collazos, Rubiela Aguirre, Segundo Isaías Pineda Acevedo, Oscar Leonel León Gómez, Julio Chaparro Gualdrón, Donaldo Enrique Suárez Guerrero, Oscar Andrés Molina Guzmán, Humberto Virgüez Anzola, María Lucelly Giraldo Atehortúa, Flor Janeth Montiel Otalvo, Derly Johanna Calderón, Consuelo contreras Fonseca, Jesús Antonio Galeano Sepúlveda, Jaime Aranda Delgado, Rafael Antonio Calderón Latorre, Gloria Solano Cano y Sol Ángel Lasso RochaSuleny Bermúdez Cuellar, Pedro Pablo Ramírez América, Ana Atanacia Baldovino Atencia, Luz Stella Gómez, Jorge Emiro Solano Rodríguez, Luís Alfonso Melo Acosta, Humbero Palomares Motta, Luz María Ramírez Tamayo, José Rafael Pinto Rojas, Trinidad Sambony Rojas, Heri Javier Suárez Collazos, Rubiela Aguirre, Segundo Isaías Pineda Acevedo, Oscar Leonel León Gómez, Julio Chaparro Gualdrón, Donaldo Enrique Suárez Guerrero, Oscar Andrés Molina Guzmán, Humberto Virgüez Anzola, María Lucelly Giraldo Atehortúa, Flor Janeth Montiel Otalvo, Derly Johanna Calderón, Consuelo contreras Fonseca, Jesús Antonio Galeano

Sepúlveda, Jaime Aranda Delgado, Rafael Antonio Calderón Latorre, Gloria Solano Cano y Sol Ángel Lasso Rocha 1.2. Indicaron que el desplazamiento que cada uno de ellos padeció, lo fue con posterioridad al 1º de enero de 1985, motivo por el cual conforme la Ley 1448 fueron incluidas en el RUV. 1.3. Que frente a las solicitudes individuales de pago de indemnización que han presentado, la Unidad de Víctimas en algunas veces no ha contestado o cuando lo ha hecho, lo realiza de forma uniforme a través de minutas, sin adentrarse en la problemática individual de cada peticionario, limitándose a realizar una reseña normativa y jurisprudencial sin concretar la aplicación de las mismas, en las que se observa ausencia de enfoque diferencial o criterio de priorización; las respuestas se dan de manera indefinida, sin precisar la forma y fecha de pago. 1.4. Afirmaron que a los que han obtenido respuesta de la Unidad, generalmente les indican que deben acercarse para iniciar la construcción del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI), y pese a haber cumplido con este requerimiento a ninguno se le ha efectuado pago. 1.5. Pretenden que resultado de la protección de los derechos fundamentales invocados, se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que en el término de 48 horas, contados a partir de la notificación del fallo de tutela, procedan a formular, adoptar, direccionar y ejecutar un programa de atención y seguimiento prioritario de la indemnización administrativa a que tienen

derecho las víctimas, y se les comunique a cada uno la programación de las fechas en que se pagará su reparación, sin ningún otro trámite.

2. INFORMES Mediante auto de julio 7 de 2014 se admitió la acción de tutela y se corrió traslado a los entes públicos accionados, para que informaran sobre los hechos que motivaron la tutela (fl.218-219).

La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas1 solicitó negar la tutela porque no se han negado o desconocido los derechos que como personas en situación de desplazamiento tienen los accionantes y se han atendido sus solicitudes, aduciendo que: i) en cuanto a la fecha en que se pagará la indemnización, que el acceso a la reparación prevista en el la Ley 1448 de 2011 se concreta de manera gradual y progresiva, porque no todas las víctimas están en las mismas circunstancias, motivo por el cual es necesario priorizar los casos según cada situación; ii) todos y cada uno de los accionantes se encuentran incluidos en el registro único de víctimas; iii) la indemnización administrativa, cuyo monto oscila entre 1 y 17 SMLM, no sólo podrán ser otorgados en dinero sino a través de los mecanismos que trae el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social2 pide se le desvincule del presente trámite de tutela, porque conforme la Ley 1448 y su Decreto Reglamentario 4800 de 2011, la instancia que legalmente debe dar

respuesta a lo solicitado por los peticionarios es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3

Mediante sentencia de 18 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia tutelando el derecho fundamental de petición de los accionantes y, en consecuencia, i) ordenó al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que dentro del término de 48 horas hábiles, siguientes a la notificación de la decisión, emita y notifique la decisión de fondo que resuelva la solicitud elevada por los demandantes, y ii) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 1 A fls.232-358 se ve respuesta de la Unidad, junto con los documentos que anexó como prueba. 2 Respuesta a fls.223-230. 3 Visible a fls.362-371. Dijo el Tribunal que accede al amparo del aludido derecho fundamental, porque las respuestas de la UAERIV a las peticiones de indemnización administrativa, “no guardan congruencia con lo solicitado por los actores” y, en ese orden, dicha Unidad “no ha resuelto de fondo las solicitudes”. Señaló que niega el amparo del derecho a la igualdad en la medida que no obra prueba de la cual se desprenda que se les ha dado un trato diverso o menos favorable que a otros que se hallen en similar situación; y tampoco evidencia vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna y a la reparación integral, porque su efectiva protección “depende de la respuesta que emita la

entidad a la solicitud de indemnización administrativa solicitada”. Culminó anotando que procede la excepción de falta de legitimación en la causa alegada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, “teniendo en cuenta que ante dicho departamento no fueron radicadas las peticiones, ni que este está obligado a resolver tales solicitudes”.

4. LA IMPUGNACIÓN4

El apoderado de los actores impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que hay insuficiencia en el amparo del derecho fundamental de petición, afirmando que el Tribunal incurrió en un error “al no ordenar a la Unidad la forma como debe efectuar la respuesta al derecho de petición”, por lo tanto solicita que el Juez de tutela de segunda instancia: “…establezca la forma como la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social deben dar cumplimiento al amparo del derecho constitucional fundamental de petición, con observancia de los parámetros formulados en las pretensiones de la demanda.”. 4 Fls.374-382. Consideró que debe quedar involucrado en el cumplimiento el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, porque es a quien corresponde formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes generales, programas y estrategias para la atención y reparación a víctimas de la violencia a las que se refiere el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011. Recibido el expediente en el Despacho sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a esta Sala conocer la presente acción de tutela de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19915, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. Planteamiento del problema jurídico En atención a la impugnación, la cuestión jurídica que corresponde dilucidar en esta oportunidad, es determinar si, como lo asevera el mandatario de los accionantes, el Juez de Primera Instancia en su decisión incurrió en error, al no ordenar la forma como debe efectuarse la respuesta al derecho de petición, tal y como está planteado en la pretensiones de la demanda de tutela.

Pues considera que el Tribunal debió ordenar el cumplimiento del derecho fundamental de petición, “con observancia de los parámetros formulados en las pretensiones de la demanda.”.

3. El Derecho Fundamental de Petición y su protección reforzada en tratándose de población desplazada por la violencia La Carta Política en su artículo 23, faculta a toda persona para que pueda presentar peticiones respetuosas ante las autoridades o ante las organizaciones privadas, en los términos que señale la ley y, principalmente, el derecho a obtener pronta resolución a su petición; en tal sentido, este derecho comprende no sólo la 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículos 86 de la Constitución Política”. prerrogativa de obtener una respuesta por parte de las autoridades, sino también, a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara, precisa y oportuna6.

Jurisprudencialmente se han consagrado algunas reglas básicas que rigen el derecho de petición como factor determinante para la efectividad de los mecanismos de democracia participativa y de otros derechos fundamentales7. Así las cosas, el derecho de petición se garantiza cuando la Administración responde i) de fondo, de manera clara y precisa, ii) dentro del plazo otorgado por la ley, y (iii) cuando la respuesta es puesta en conocimiento del peticionario. Con relación a la acción objeto de estudio, debe destacarse que en el caso del desplazamiento forzado y víctimas de grupos armados al margen de la ley, la protección reforzada en materia de derecho de petición es claramente exigible, más aún de las autoridades encargadas de la superación del “estado de cosas inconstitucional” que ha generado dicho fenómeno8, en la medida que se trata de personas que se encuentran en una situación de violación múltiple, masiva y continua de sus derechos fundamentales. En esa protección reforzada, el manejo de la información, su registro y control resultan de vital importancia, pues las autoridades competentes deben tener pleno conocimiento de las solicitudes recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva al desplazado. En este orden de ideas, se puede concluir, que la atención adecuada de los derechos de petición de la población desplazada, forma parte del nivel mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes se encuentran en esa condición, en la medida que forma parte de su derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad

humana. Sin embargo, la salvaguarda del derecho fundamental de petición no implica el derecho a obtener un respuesta por parte de la autoridad en las condiciones que 6 Ver, entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional T-481/92, MP Dr. Jaime Sanín Greiffenstein. 7 Estos criterios fueron determinados en la sentencia T-377 de 2000, MP Dr. Alejandro Martínez Caballero, por mencionar una de las tantas en que la Corte lo ha hecho. 8 Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. lo pretende quien lo formula, es decir, no conlleva a que se tenga obligación de acceder a lo solicitado. Abundante y reiterada es la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha precisado que no puede asimilarse el derecho fundamental de elevar peticiones respetuosas, con el derecho a lo que se pide.

4. Resolución del asunto en particular Se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las condiciones que otorgó el amparo del derecho fundamental de petición, ordenando a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas emitir y notificar, dentro de las 48 horas hábiles, contadas a partir de la notificación del fallo, decisión de fondo que resuelva la solicitud elevada por los demandantes.

No hay discusión que todos los actores se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas, pues no sólo así lo afirmó su apoderado, sino que la UAERIV en su escrito de contestación a la tutela así lo admite y adjuntó certificaciones en

tal sentido, y de su lectura se obtiene que la mayoría se hallan incluidos en el aludido registro desde hace varios años Para esta Corporación es claro que sobre lo que debe pronunciarse de fondo la Unidad de Víctimas, y que fue lo que ordenó el a quo, es respecto al tema planteado por los demandantes en sus peticiones, que se limitan a solicitar se ordene el pago de la indemnización administrativa o que se les precise en qué fecha se hará el mismo. Por ello no le asiste razón al apoderado en su impugnación, cuando arguye que el Juez de Primera Instancia incurrió en error al no ordenar que la respuesta sea conforme las pretensiones expuestas en la demanda de tutela; ya que en ésta, él, no se limita a solicitar que se responda de fondo lo peticionado por sus mandantes, sino que, resultado del amparo de los derechos invocados, pretende se formule, adopte, direccione y ejecute un programa de atención y seguimiento prioritario de la indemnización administrativa a que tienen derecho las víctimas del desplazamiento, bajo ciertos elementos que relaciona.9 9 En la pretensión de la tutela se dice textualmente (fl.17): “SEGUNDO: En consecuencia se ordene al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LA VÍCTIMAS, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia de Es evidente que lo buscado en la tutela no se corresponde con lo que pidió cada uno de los accionantes, ni con el fondo de la respuesta que debe dar la Unidad.

Despejado lo anterior, para esta Sala es diáfano que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social carece de legitimación en la causa por pasiva en el sub lite, ya que, de una parte, tal y como lo concluyó el Tribunal, las peticiones no fueron radicadas en esta entidad y, de la otra, conforme el artículo 146 del Decreto 4800 de 2011, la responsabilidad de la indemnización por vía administrativa es de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En este orden de ideas, se acoge lo encontrado por el Juez de Primera Instancia, en el sentido que revisadas las respuestas que dio la UAERIV, “no guardan congruencia con lo solicitado por los actores”, por lo tanto no había resuelto de fondo las peticiones. Así mismo, comparte esta Sala la conclusión del a quo en cuanto a que no se configura vulneración del derecho fundamental a la igualdad, porque no existe prueba alguna de la cual se desprenda que a los tutelantes se les haya dado un trato diverso y menos favorable que a otras personas que se encuentran en su misma situación, y que tampoco hay lugar al amparar el derecho fundamental a la vida digna y a la reparación integral, debido a que la efectiva protección de éstos, en este caso, “depende de la respuesta que emita la entidad a la solicitud de indemnización administrativa solicitada por los demandantes”. Finalmente, para efectos que no vaya a representar un argumento dentro de las respuestas de fondo que debe dar la Unidad a las peticiones de los actores, esta Corporación quiere resaltar que no se compadece con la realidad jurídica actual lo expuesto por la referida Unidad en la contestación al escrito de tutela, cuando

sostiene que la indemnización administrativa podrá ser cubierta por cualquiera de Tutela procedan a la formulación, adopción, direccionamiento y ejecución de un programa de atención y seguimiento prioritario de la indemnización administrativa a que tiene derecho las víctimas del desplazamiento, que contenga los siguientes elementos: aEnfoque diferencial. bQue dicho programa se constituya conforme al COMPES No.3726 de mayo 30 de 2012 o a aquel que lo haya sustituido o modificado. cQue se dé a conocer el número de reparaciones administrativas que serán cubiertas en el presente año. d.- Establecer un plazo razonablemente para el trámite de dichas reparaciones administrativas. eQue se incluya un diseño operativo de cómo se concretarán los pagos definidos pare el presente año.

TERCERO: Que se ordene al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LA VÍCTIMAS, que en el término de 48 horas a partir de su notificación procedan a comunicar a todas y cada una de las víctimas la programación de las fechas en que se pagará su reparación sin ningún otro trámite.”. los otros mecanismos que trae la Ley 1448 de 2011 en el parágrafo 3º del artículo 132 (fl.238). Dice esta disposición: “ARTÍCULO 132. (…) PARÁGRAFO 3o. La indemnización administrativa para la población en situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar, en dinero y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto

defina el Gobierno Nacional:

I. Subsidio integral de tierras;

II. Permuta de predios;

III. Adquisición y adjudicación de tierras;

IV. Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada;

V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o

VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva.”.

Se hace la precedente claridad porque lo subrayado del parágrafo transcrito fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C462 de 2013, MP Dr. Mauricio González Cuervo, “en el entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización administrativa que debe pagarse en dinero.”. Corolario de lo anterior, es que la Unidad en la respuesta de fondo que ya debió haber dado conforme lo dispuso el Tribunal, no pudo haber acudido a sostener que otros componentes pueden sustituir el reconocimiento de la indemnización administrativa que debe pagarse en dinero, y que por ello corresponde esperar a que otros organismos del Estado activen tal reconocimiento alternativo, porque esos otros mecanismos, como lo aclaró la Corte Constitucional, son adicionales al monto de la indemnización administrativa, como quiera que ésta constituye uno de los varios componentes de la reparación integral para las víctimas del desplazamiento, por ello, lo uno no se suple con lo otro, se suman. Resultado de lo dicho, y sin lugar a adicionales razonamientos, se confirmará el fallo de tutela impugnado.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

I. CONFIRMAR la sentencia del 18 de julio 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la tutela de la referencia, en las condiciones que accedió al amparo del Derecho Fundamental de Petición de los accionantes, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

II. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO