CE-25000-23-41-000-2014-01106-01(ACU)-2014

FIRMA DEL CONTRATO DE CONCESION - Inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable El artículo 258 de la Ley 685 de 2001 establece cuál es la finalidad de los trámites, diligencias y resoluciones que integran el procedimiento administrativo en asuntos mineros, e indica que su propósito es el de garantizar en forma pronta y eficaz el derecho a que el particular, en calidad de proponente del contrato de concesión reclame su efectiva ejecución. De esta manera, se advierte que esta norma no contiene un deber imperativo e inobjetable a cargo de la Agencia Nacional de Minería que pueda hacerse exigible mediante la acción de cumplimiento a efectos de lograr el cometido del actor respecto de la firma del contrato de concesión solicitado, por cuanto esta clase de directrices no imponen en específico un actuar con carácter de mandato a cargo de la entidad responsable de adelantar el procedimiento minero.

FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 258

CELEBRACION DEL CONTRATO DE CONCESION MINERA - Inexistencia de un mandato exigible Aunque el artículo 279 ídem impone un deber imperativo e inobjetable a cargo de la autoridad minera - la de celebrar el contrato de concesión dentro de los 10 días siguientes a resolver las oposiciones e intervenciones de terceros-, esta actuación está sometida a la evaluación o desarrollo de unas etapas previas que deben cumplirse en los términos que prevé la Ley 685 de 2001 y sin las cuales no puede hacerse exigible el término perentorio al que alude el citado precepto… Aunque esta Sala no desconoce que la solicitud de concesión minera del actor lleva un

tiempo considerable en trámite, no puede a través de esta acción concluir que su desarrollo esté precedido de vicios o que contraríe la Ley 685 de 2001, pues tal determinación desborda el objeto de ésta. De hecho lo que se aprecia es que: (i) la zona respecto de la cual se pidió celebrar contrato de concesión se encontraba superpuesta con otra que ya se había adjudicado temporalmente; (ii) la solicitud del actor inicialmente fue rechazada y; (iii) la anterior decisión fue revocada mediante la Resolución 2219 de 28 de mayo de 2014 y se ordenó devolver la propuesta de contrato de concesión LDR-16001 al Grupo de Contratación Minera de la Agencia Nacional de Minería con el fin de que se continuara el trámite, previa desanotación de la superposición que impidió, por desactualización, conocer de una situación que ya se encontraba superada y frente a la que el actor durante este tiempo no se opuso. Conforme con lo anterior, la ausencia de prueba en el sentido de que el procedimiento exigido en la Ley para que la autoridad minera suscriba el contrato de concesión minera solicitado por el señor Sua Velandia ya se completó, no permite aceptar que el término de 10 días previsto para tal efecto en el artículo 279 de la Ley 285 de 2001, sea actualmente exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento, como lo dispuso el a quo, no podía prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 285 DE 2001 - ARTICULO 279 / LEY 685 DE 2001ARTICULO 258 / LEY 685 DE 2001 - ARTICULO 279 / LEY 393 DE 2001

ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Se pretende el cumplimiento de los artículos 258 y 279 de la Ley 685 de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-01106-01(ACU)

Actor: LUIS BELTRAN SUA VELANDIA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERIA La Sala se pronuncia sobre la apelación que interpuso el actor, por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia del 24 de julio de 2014, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la acción de cumplimiento.

1. La solicitud El señor Luis Beltrán Sua Velandia, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de cumplimiento contra la Agencia Nacional de Minería.

La demanda no contiene un acápite expreso de pretensiones; sin embargo, de su lectura integral se advierte que lo pretendido es que se ordene a la autoridad administrativa accionada el acatamiento de los artículos 258 y 279 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento Que el 27 de abril de 2010 presentó solicitud de concesión minera a la cual se le asignó el número LDR 16001.

Informó el actor que la solicitud “no ha podido ser resuelta, pues el área para contratar solicitada aparece superpuesta con la autorización temporal IBL-10291”. Aseguró el apoderado del accionante que la autorización temporal IBL-10291 ya finalizó, pues así consta en la Resolución SFOM-0129 de 13 de marzo de 2009, de la cual dice, se notificó por conducta concluyente1. Que han transcurrido 5 años y esa autorización no ha sido desanotada, situación que le impide que la solicitud radicada el 27 de abril de 2010 se resuelva, la que considera cumple todos los requisitos de ley. Que constituyó en renuencia a la autoridad minera con el fin de que diera cumplimiento al Código de Minas y resolviera la solicitud de concesión minera para determinar si le asiste o no derecho a firmar el contrato de concesión minera. Que mediante oficio 20149020025241 de 24 de abril de 2014 la Agencia Nacional de Minería le contestó que la solicitud se encuentra en turno. Que tan solo hasta el 24 de mayo de 2014, la Coordinadora de Medellín de la Agencia pidió por oficio 20149020027653 a la Coordinadora de la Zona Centro “desanotar” la autorización temporal existente sobre el área superpuesta con la de su solicitud, a efectos de continuar con la evaluación de concesión minera. Que lo anterior demuestra que la autoridad accionada ha incumplido los artículos 258 y 279 de la Ley 685 de 2001 porque ha tenido “en el limbo” la solicitud de 27 de abril de 2010 por más de 4 años.

3. Trámite de la solicitud

La solicitud de cumplimiento se radicó ante el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, autoridad judicial que por auto del 26 de junio de 2014 declaró su falta de competencia para conocer de la acción por dirigirse contra una autoridad del nivel nacional2, en consecuencia, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1 No explica las razones para tal afirmación ni se informa quien fue el que quedó notificado por conducta concluyente. 2 Folios 13 y 14 del expediente. La Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia de 9 de julio de 2014, admitió la solicitud y ordenó notificar al Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Minería3.

4. Argumentos de defensa de la Agencia Nacional de Minería La apoderada judicial de la entidad se opuso a la prosperidad de la acción.

Indica que mediante la Resolución 2337 de 25 de abril de 2013 se rechazó la propuesta de concesión del actor, acto administrativo que se le notificó legalmente por conducta concluyente el 22 de mayo de 2013. La propuesta se rechazó “con fundamento en el concepto técnico realizado por el Grupo de Contratación Minera el 28 de octubre de 2011 y 02 de noviembre de 2011, en donde luego de realizar los recortes con los títulos y propuestas anteriores no quedaba área libre susceptible de contratar, procediéndose a dar aplicación a lo señalado en el Art. 274 del Código de Minas”. Contra el citado acto administrativo el actor instauró recurso de reposición.

De manera previa a resolver el recurso interpuesto, “se realizó una nueva experticia técnica en la cual se concluyó a través de la Evaluación Técnica del 24 de abril de 2014”, que “es viable continuar con el trámite de la propuesta LDR16001 para ARENAS Y GRAVAS NATURALES Y SILICIAS, MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN, con un área libre susceptible de contratación de 141,08061 hectáreas, ubicada el PUERTO LÓPEZ-META, RESTREPO-META”. 3 De conformidad con el numeral 2º del artículo 10 del Decreto 4134 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica”, quien ejerce la representación legal de la entidad es el Presidente de la entidad. Sostuvo que con ocasión de la aludida evaluación técnica, la Agencia Nacional de Minería consideró “viable dar continuidad a la propuesta en comento”, motivo por el cual “revocó la Resolución Nº 002337 del 25 de abril de 2013 y se ordenó continuar con el trámite dentro del expediente a que hace referencia el hoy accionante”. Que la Resolución 2219 de 2014, mediante la cual se revocó la Resolución 2337 de 25 de abril de 2013, se notificó al actor por conducta concluyente el 11 de junio de 20144. Aduce que “de acuerdo con la jurisprudencia constitucional los hechos que dieron origen a la tutela (sic) se encuentran cumplidos o superados” razón por la cual “como desapareció la causa que motivó la iniciación de la presente acción de

tutela (sic), la misma se torna en improcedente pues ya no existe el objeto jurídico sobre el cual entrar a decidir”.

5. Sentencia impugnada Se trata de la proferida el 24 de julio de 2014 por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

Como sustento de esa decisión expuso que las normas cuyo cumplimiento solicitó no contienen “un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de la Agencia Nacional de Minería, toda vez que se limitan a establecer el procedimiento que se debe adelantar en asuntos mineros pero sin asignar a la referida entidad alguna obligación concreta”. 4 A folio 44 del expediente obra escrito del 11 de junio de 2914 en donde el señor Luis Beltrán Sua Velandia manifiesta ante la Agencia Nacional de Minería, lo siguiente: “Por medio de la presente nos notificamos por conducta concluyente y renunciamos a términos de ejecutoria de la Resolución No. 002219 del 28 de Mayo de 2014”. Que de las normas no se deduce que la Agencia Nacional Minera sea “la entidad encargada de suscribir este tipo de contratos toda vez que de conformidad con la misma (sic) la firma de los mismos (sic) puede estar en cabeza de otras autoridades tales como por ejemplo el Ministerio de Minas”.

6. La apelación En escrito de 11 de agosto de 20145, el accionante apela la decisión que, en primera instancia, dictó la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. Indicó que la Agencia Nacional de Minería en ningún momento negó ser la

autoridad obligada a suscribir el contrato de concesión minera de que trata la acción de cumplimiento. Que no se tuvo en consideración que la entidad accionada tardó 4 años en liberar el área de concesión pretendida con el fin de que procediera a evaluar la solicitud radicada el 27 de abril de 2010. Que la norma sí contiene un mandato imperativo e inobjetable en el sentido de establecer que una vez evaluada la propuesta la Agencia Nacional de Minería cuenta con 10 días para decidir la solicitud de concesión; no obstante, ya pasaron 4 años y no se ha cumplido con tal deber. Conforme con los anteriores argumentos pide revocar el fallo de primera instancia y, en consecuencia, que se acceda a las pretensiones de la demanda, ordenándosele a la Agencia Nacional de Minería que informe si tiene o no derecho a firmar el contrato de concesión. 5 De conformidad a la constancia secretaría que obra al folio 77 del expediente, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estuvieron suspendidos los términos entre el 29 de julio y el 8 de agosto de 2014 con ocasión del paro judicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1° del Acuerdo Nº 015 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso el señor Luis Beltrán Sua Velandia contra la sentencia de 24 de julio de 2014 proferida por la Sección Primera, Subsección “B”

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6, pues la acción de cumplimiento está dirigida contra una autoridad del nivel nacional.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolla la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, el acatamiento de aquello que la norma prescribe.

Este mecanismo procesal idóneo para hacer efectiva la aplicación de normas o de actos administrativos contentivos de un mandato, al igual que la acción de tutela es subsidiario7. Ahora bien, conforme con la Ley 393 de 1997 son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual; (iii) 6 De conformidad con el artículo 3º de la Ley 393 de 1997 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca era el competente para conocer del trámite de la acción atendiendo el domicilio del actor (Bogotá). 7 No procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a

cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley. Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción y, (v) Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento.

3. Del requisito de procedibilidad: La renuencia La renuencia es la rebeldía8 de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza un deber claro, imperativo e inobjetable.

Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, tal como lo consagra en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo, señalándolo de manera precisa y clara. Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997 se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 129 ídem. Al respecto de este presupuesto procesal de la acción de cumplimiento, la Sección Quinta del Consejo de Estado10 ha considerado que si en el escrito por medio del cual se pretende constituir en renuencia no se le precisa cuál es concretamente la norma o el acto administrativo que consagra la obligación exigible, la demanda de cumplimiento carecerá de ésta, lo que acarrea su rechazo.

8 Ver sentencia del 16 de agosto de 2012, Exp. 2012-00106-01, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 9 “En caso de que no aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada, el rechazo procederá de plano.”. 10 Sentencia del 22 de noviembre de 2012, Exp. 2012-00364-01, M.P. Susana Buitrago Valencia.

4. Artículos cuyo cumplimiento se demanda. Observancia del requisito de procedibilidad Los artículos primero 258 y 279 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, que se piden hacer cumplir, son del siguiente tenor: “Artículo 258. Finalidad. Todos los trámites, diligencias y resoluciones que integran el procedimiento gubernativo en asuntos mineros, tienen como finalidad esencial garantizar, en forma pronta y eficaz, el derecho a solicitar del particular como proponente del contrato de concesión y el de facilitarle su efectiva ejecución. Este principio deberá informar tanto la conducta de los funcionarios y la oportunidad y contenido de sus decisiones, como la actuación de los solicitantes y terceros intervinientes.

Artículo 279. Celebración del contrato. Dentro del término de diez (10) días después de haber sido resueltas las oposiciones e intervenciones de terceros, se celebrará el contrato de concesión y se procederá a su inscripción en el Registro Minero Nacional. Del contrato se remitirá copia a la autoridad ambiental para el seguimiento y vigilancia de la gestión ambiental para la

exploración.” Si bien al expediente el demandante no aportó el escrito por medio del cual requirió a la Agencia Nacional de Minería el cumplimiento de los artículos transcritos con el fin de constituirla en renuencia, sí obra copia del oficio Nº 20142130110381 de 14 de abril de 2014, mediante el cual la entidad accionada dio respuesta al apoderado del actor, en los siguientes términos: “Referencia: Respuesta a constitución en renuencia mediante radicado No. 20145500135122 de 2 de abril de 2014, dentro del expediente contentivo del trámite minero identificado con placa

No. LDR-16001.

Teniendo en cuenta lo anterior le informo que el artículo 279 de la Ley 685 de 2001 establece un supuesto procesal el cual no es aplicable frente a la situación jurídica y contractual de la propuesta de contrato de la referencia. También es preciso señalar que la autoridad minera en debida ejecución del deber establecido en el artículo 258 de la Ley 685 de 2001 ha concentrado todos sus esfuerzos en la conclusión eficiente de los trámites precontractuales en el proceso de concesión minera. (…) De acuerdo con lo anterior, le informo que una vez se culmine la etapa de evaluación de la propuesta de contrato de concesión de la referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 265 de la Ley 685 de 2001, se procederá a notificar acto administrativo a través del cual se profiera decisión que en derecho corresponda. (…)”. (Subraya y negrita fuera de texto) Como se aprecia, el actor exigió de manera previa al ejercicio de esta acción de parte de la Agencia Nacional de Minería el acatamiento de la Ley 685 de 2001.

Entonces, se cumplió con el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997.

5. Caso concreto A través del recurso de apelación objeto de estudio el señor Luis Beltrán Sua Velandia, por intermedio de apoderado judicial, pretende que se revoque el fallo de primera instancia dictado el 24 de julio de 2014 por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se ordene a la Agencia Nacional de Minería acatar lo dispuesto en los artículos 258 y 279 de la Ley 685 de 2001.

En criterio del actor deben prosperar sus pretensiones porque las citadas normas sí contienen un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la autoridad accionada en el sentido de que una vez evaluada la propuesta de concesión la Agencia Nacional de Minería cuenta con 10 días para decidir la solicitud de concesión. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia atendiendo a las siguientes razones: El artículo 258 de la Ley 685 de 2001 establece cuál es la finalidad de los trámites, diligencias y resoluciones que integran el procedimiento administrativo en asuntos mineros, e indica que su propósito es el de garantizar en forma pronta y eficaz el derecho a que el particular, en calidad de proponente del contrato de concesión reclame su efectiva ejecución. De esta manera, se advierte que esta norma no contiene un deber imperativo e inobjetable a cargo de la Agencia Nacional de Minería que pueda hacerse exigible mediante la acción de cumplimiento a efectos de lograr el cometido del actor respecto de la firma del contrato de concesión solicitado, por cuanto esta clase de

directrices no imponen en específico un actuar con carácter de mandato a cargo de la entidad responsable de adelantar el procedimiento minero. Por su parte, aunque el artículo 279 ídem impone un deber imperativo e inobjetable a cargo de la autoridad minera - la de celebrar el contrato de concesión dentro de los 10 días siguientes a resolver las oposiciones e intervenciones de terceros -, esta actuación está sometida a la evaluación o desarrollo de unas etapas previas que deben cumplirse en los términos que prevé la Ley 685 de 2001 y sin las cuales no puede hacerse exigible el término perentorio al que alude el citado precepto. Además, en el expediente no obra prueba de que el procedimiento dispuesto en los artículos 271 a 278 de la Ley 685 de 2001, que hacen parte del Título Séptimo - Aspectos Procedimentales - Capítulo 25 - Normas de Procedimiento de la Ley, ya se hubiera surtido en su totalidad y, en esa medida, que la Agencia Nacional de Minería esté obligada a acatar el artículo 279 ídem. El aspecto que se puede deducir del expediente es que el actor presentó una solicitud de concesión minera y que a ésta se le dio el radicado Nº LDR-16001. No está acreditado que (i) la propuesta reúne los requisitos de ley (arts. 271 y 272) o (ii) que en caso de se haberse solicitado la corrección de la propuesta ésta se ajustó a los requisitos contemplados (art. 273). De hecho lo que ocurrió fue que se rechazó la propuesta en los términos del artículo 274, pues según Resolución 002337 de 25 de abril de 2013, la Agencia

Nacional de Minería, tomó tal decisión en razón a que no había área libre para contratar11, sin embargo fue precisamente con ocasión del recurso interpuesto en contra de tal decisión que el estudio de viabilidad se reactivó para efecto de analizar su pertinencia. De esta manera no se han evacuado etapas relacionadas con la viabilidad de la propuesta de concesión del accionante y, determinada ésta, si hay necesidad comunicársele tal decisión a los representantes de los grupos étnicos que puedan coexistir en la zona de concesión, para superada esta fase se adelanten y se dé curso a las posibles oposiciones que puedan presentarse frente a este trámite (art. 276). Resueltas las solicitudes de terceros y opositores (art. 277), la autoridad minera debe fijar los términos de referencias y guías (art. 278), para proceder a la firma del contrato. Entonces, aunque esta Sala no desconoce que la solicitud de concesión minera del actor lleva un tiempo considerable en trámite, no puede a través de esta acción concluir que su desarrollo esté precedido de vicios o que contraríe la Ley 685 de 2001, pues tal determinación desborda el objeto de ésta. De hecho lo que se aprecia es que: (i) la zona respecto de la cual se pidió celebrar contrato de concesión se encontraba superpuesta con otra que ya se había 11 Esta resolución fue revocada mediante la Resolución Nº 2219 de 28 de mayo de 2014, de la Agencia Nacional de Minería. adjudicado temporalmente; (ii) la solicitud del actor inicialmente fue rechazada y; (iii) la anterior decisión fue revocada mediante la Resolución 2219 de 28 de mayo

de 2014 y se ordenó devolver la propuesta de contrato de concesión LDR-16001 al Grupo de Contratación Minera de la Agencia Nacional de Minería con el fin de que se continuara el trámite, previa desanotación de la superposición que impidió, por desactualización, conocer de una situación que ya se encontraba superada y frente a la que el actor durante este tiempo no se opuso. Conforme con lo anterior, la ausencia de prueba en el sentido de que el procedimiento exigido en la Ley para que la autoridad minera suscriba el contrato de concesión minera solicitado por el señor Luis Beltrán Sua Velandia ya se completó, no permite aceptar que el término de 10 días previsto para tal efecto en el artículo 279 de la Ley 285 de 2001, sea actualmente exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento, como lo dispuso el a quo, no podía prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 24 de julio de 2014 proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA