CE-25000-23-41-000-2014-01455-01-2020

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-01455-01

Actor: ANA MARÍA PIÑEROS RICARDO Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA - CGR Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Tesis: Se confirma el fallo apelado, que declaró la nulidad parcial de los actos acusados por cuanto el daño patrimonial endilgado a la demandante como miembro del consejo de administración de Saludcoop, solo debió comprender el período durante el cual fungió como miembro del órgano directivo, razón por la cual se modificó la cuantía del monto a resarcir proporcionalmente a dicho período.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora ANA MARÍA PIÑEROS RICARDO, contra la sentencia de 8 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que declaró la nulidad parcial del ordinal 1º del Fallo con responsabilidad fiscal núm.001890 de 13 de noviembre de 2013, del Auto núm.00405 del 3 de febrero de 2014 y del Fallo de apelación y consulta núm.011 de 11 de febrero de 2014. I.- ANTECEDENTES I.1La Demanda La señora ANA MARÍA PIÑEROS RICARDO, mediante apoderado, en ejercicio

del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el 1 En adelante el Tribunal. artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda en contra de la NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Fallo Núm.001890 del 13 de noviembre de 2013, Auto Núm.2066 del 11 de diciembre de 2013, Auto Núm.000405 del 3 de febrero de 2014, Auto Núm.00011 del 11 febrero de 2014 y Auto Núm.00021 del 12 de febrero de 2014. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[…] SEGUNDA.- Consecuente con la anulación de los actos demandados, se ordene a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA exonerar a la señora ANA MARÍA PIÑEROS RICARDO del pago de la suma establecida en el fallo con responsabilidad fiscal proferido dentro del proceso IP 010 de 2011, eximiéndola en consecuencia de la obligación de pagar la suma de un billón cuatrocientos veintiún mil ciento setenta y ocho millones trescientos noventa y nueve mil setenta y dos pesos con setenta y ocho centavos ($1.421.178.399.072,78). TERCERA.- Que como restablecimiento del derecho se condene a la Contraloría General de la República al reconocimiento y pago a favor de la Sra. ANA MARÍA PIÑEROS RICARDO la suma equivalente a (500)

QUINIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES a

la fecha en que se produzca efectivamente el pago, como resarcimiento por los perjuicios morales ocasionados a mi representada con la expedición de los actos acusados y que se solicitan en los términos del artículo 20 del Código General del Proceso. CUARTA.- Que las condenas que se efectúan en contra de la entidad demandada – Contraloría General de la Repúblicasean ajustadas de conformidad con el índice de precios al consumidor y el reconocimiento y pago de intereses se efectúe conforme a los parámetros fijados por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. QUINTA.- Que de conformidad con las anteriores declaraciones, se ordene a la Contraloría General de la República la inmediata suspensión y terminación del proceso de cobro coactivo que actualmente se surte en contra de la Sra. Ana María Piñeros Ricardo con fundamento en lo ordenado en el Fallo No.001890 del 13 de noviembre de 2013 que a la fecha se encuentra ejecutoriado. SEXTA.- Que se ordene a la entidad demandada CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EXCLUIR inmediatamente a la Sra. ANA MARIA PIÑEROS RICARDO del Boletín de responsables fiscales, en el cual se encuentra actualmente reportada en virtud del fallo con responsabilidad fiscal No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, tal como se puede comprobar con la certificación anexa expedida el miércoles 14 de mayo de 2014. 2 En adelante CPACA.

SÉPTIMA.- Que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ordene a

la Procuraduría General de la Nación que excluya del Sistema de información de Registro de Sanciones Inhabilidades – SIRI – a la Sra. Ana María Piñeros Ricardo, identificada con la cédula de ciudadanía No.51.680.672, en el cual se encuentra actualmente registrada en virtud del fallo con responsabilidad fiscal proferido por la entidad demandada, como en constancia aquí se prueba con documento adjunto representado en el certificado ordinario No.56247329 del 14 de mayo de 2014.” […]” I.2. Hechos Señaló que por medio de Auto núm. 010 de 4 de abril de 2010, la Contraloría ordenó abrir la indagación preliminar núm.10 con fundamento en las denuncias realizadas por un Senador de la República y un prestigioso periodista, atinentes a presuntos desvíos de recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sobrecostos en medicamentos. Aseveró que la Contraloría cerró la investigación preliminar a través del Auto Núm. 033 del 20 de octubre de 2011, en el que recomendó la apertura de procesos ordinarios o verbales de responsabilidad fiscal. Puso de presente que la Contraloría declaró de impacto nacional los hechos antes mencionados; y, por lo tanto, ordenó el envío del expediente a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, por medio de Auto núm. 028 de

2011. Que así las cosas, mediante auto de 28 de diciembre de 2011 se dispuso abrir el proceso de responsabilidad fiscal IP – 010 de 2011 en su contra.

Afirmó que la Contraloría imputó responsabilidad fiscal en su contra, por medio del

Auto Núm.277 del 7 de noviembre de 2012, sin existir los elementos esenciales para su configuración, especialmente el daño patrimonial ya que no se estableció su cuantía, incumpliéndose con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 610 de 15 de agosto de 20013. Manifestó que solicitó la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso, por medio de escrito del 18 de diciembre de 2012, en atención a que no existía prueba que determinara y cuantificara el daño, a pesar de lo cual se dio un “inusitado” valor probatorio al único informe técnico existente en el plenario, el cual contenía graves vicios desde su elaboración, interpretación e incorporación al expediente; solicitud que fue resulta de manera negativa, mediante Auto Núm. 236 del 9 de marzo de 2013. Alegó que contra la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado desfavorablemente mediante proveído núm.0048 del 25 de abril de 2013, que confirmó la decisión de primera instancia. Expuso que por medio del Fallo núm.001890 del 13 de noviembre de 2013, la Contraloría falló con responsabilidad fiscal en su contra, en flagrante violación del debido proceso, conminándola a una sanción patrimonial producto de una secuencia de errores en la interpretación de las pruebas aportadas al proceso y en de la violación del derecho al debido proceso, al no garantizársele la práctica de pruebas. Afirmó que contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y de apelación, siendo resuelto el primero de ellos por medio del Auto Núm. 000405 de 3 de febrero de 2014; y el segundo, mediante Fallo de apelación y consulta

núm.0011 de 11 de febrero de 2014, por el cual se confirmó el fallo con responsabilidad fiscal Núm.001890 del 13 de noviembre de 2013. 3 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Indicó que como consecuencia de lo anterior, fue incluida en el boletín de responsables fiscales de la Contraloría. I.3. Fundamentos de derecho La actora explicó que los actos administrativos demandados violaron las siguientes normas:

1. Constitución Política: artículos 6°, 23, 29, 48, 49, 83 y 121.

2. Código de Procedimiento Civil: artículos 177 y 178.

3. Ley 100 de 23 de diciembre de 19934: libro segundo, especialmente los artículos 177, 178, 179, 205, 220 y 287.

4. Ley 610: artículos 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 9°, 22, 23, 24, 30, 40, 41, 42, 48, 53 y demás concordantes.

A continuación, explicó el concepto de la violación en los siguientes términos:

1. Primer cargo: violación de las normas en que deberían fundarse La demandante indicó que los actos administrativos demandados violaron normas y principios constitucionales que debieron tenerse en cuenta al momento de su expedición, tanto por desconocer normas en que debió sustentarse el proceso de responsabilidad, como por violación al debido proceso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política.

Adicionalmente, la accionante argumentó que el Fallo núm.001890 del 13 de

noviembre de 2013, si bien citó el artículo 6º de la Ley 610 para estructurar y tipificar el daño patrimonial, lo cierto es que vulneró el principio de legalidad al 4 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. acudir a una extinta modalidad de daño, como lo es, “el uso indebido” pues fue declarada inexequible por la Corte Constitucional desde el año 2007. Así las cosas, puso de presente que de conformidad con lo previsto en el mencionado artículo, para iniciar un proceso de responsabilidad fiscal es necesario que el daño exista, es decir, que se haya consumado o producido, no obstante, en el presente caso esto no ocurrió, debido a que la Contraloría no lo probó y, por el contrario, edificó una teoría del daño que no obedecía a la realidad jurídica, técnica y financiera de SALUDCOOP, quebrantándose de esta manera el principio de legalidad del que gozan los actos administrativos demandados. De manera que para la accionante el ente de control adoptó un criterio de daño a título de “uso indebido” sobre una interpretación jurídica y administrativa distinta a la planteada en la sentencia C – 340 de 2007, lo que lo llevó a construir la responsabilidad fiscal sobre la base de unas supuestas inversiones no autorizadas, creadas sobre juicios de valor que no tuvieron en cuenta los argumentos y pruebas que desvirtuaban su teoría. En ese orden de ideas, nunca estuvo en discusión que los recursos de las UPC fueran parafiscales, según lo establecido en el artículo 48 Constitucional, pero lo que sí se debatió a lo largo del proceso fue precisamente cuál norma

Constitucional o legal, anterior al año 2011, establecía la prohibición de invertir en gastos administrativos, remodelación de clínicas, compra y créditos para la adquisición de equipos médicos científicos, ya que de acuerdo con la posición de la Contraloría estos conceptos no eran conexos a la prestación del servicio de salud. Es decir que de acuerdo con la sentencia C – 340 de 2007 que declaró inexequible el concepto de “uso indebido” del artículo 6º de la Ley 610, también se condicionó única y exclusivamente al evento en que el dinero invertido indebidamente se perdiera, presupuesto que en el presente caso no ocurrió, debido a que el Estado se encuentra prestando servicios de salud a los afiliados de la Entidades Promotoras de Salud5, con las Clínicas y equipos médicos que la Contraloría tipificó como daño patrimonial. Adicionalmente, arguyó que los dineros invertidos en gastos administrativos y abogados eran permitidos por la Ley, incluso por la misma Contraloría, la Superintendencia Nacional de Salud y lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 2013; en consecuencia, la inversión realizada por SALUDCOOP se hizo para la prestación del servicio de salud. Igualmente, afirmó que se aplicó indebidamente el artículo 9º de la Ley 610 referente a la caducidad en materia de responsabilidad fiscal, pues no tuvo en cuenta que esta se fundamenta en hechos, actuaciones u operaciones del gestor fiscal que ocurren en un momento determinado, sin que haya lugar a hablar de conductas de tracto sucesivo como lo hizo la Contraloría en el presente caso, más

aun sí se tiene en cuenta que la señora Piñeros Ricardo tuvo participación en los hechos investigados en calidad de miembro del Consejo de Administración de SALUDCOOP, solo durante el período 2005 a 2011. Lo anterior significa que, conforme a lo establecido en el artículo 9º de la Ley 610, todo hecho anterior al año 2005 no podía ser imputado a la accionante bajo el concepto de “actos complejos”. Asimismo, la actora expuso que se aplicó equivocadamente el artículo 3º de la Ley 610 en atención a que no era gestora fiscal, pues la única persona con esa calidad era la persona jurídica de SALUDCOOP al ser quien tenía autorización, capacidad 5 En adelante EPS. y facultad legal para administrar los recursos parafiscales, tal y como consta en la Resolución Núm.0186 del 24 de marzo de 1995, expedida por la Superintendencia Financiera. Así lo contempla el artículo 180 de la Ley 100, reglamentado por el artículo 3º del Decreto 1485 de 13 de julio de 19946, del cual se evidencia que i) solamente personas jurídicas pueden ejercer como EPS, ii) para ejercer, la EPS debe obtener un certificado de funcionamiento en el que se verifica la idoneidad y capacidad técnica, administrativa y financiera y iii) el certificado lo expide la Superintendencia de Salud. Es así como, a su juicio, se evidencia que el Fallo núm. 001890 de 2013 desconoció que la gestión de las EPS está reservada a las personas jurídicas que están autorizadas para tal fin y en esa medida, la aquí demandante no

encuadraba, ni encajaba, ni se acercaba a la definición de gestor fiscal. En consecuencia, para la señora Piñeros Ricardo los actos administrativos censurados adolecen de falsa motivación, pues ella como persona natural nunca tuvo la condición de sujeto pasivo en el proceso de responsabilidad fiscal que adelantó la Contraloría, lo que constituyó un vicio insubsanable y frente al cual la única solución jurídica es la declaratoria de nulidad.

2. Desconocimiento del derecho de defensa, contradicción y el debido proceso La demandante afirmó que existió violación del artículo 29 de la Constitución y de los artículos 48 y 53 de la Ley 610, por incongruencia en el fallo de responsabilidad fiscal, ya que, a su juicio, no se le permitió el ejercicio del derecho 6 Por el cual se regula la organización y funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección al usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud. de contradicción pues mientras en el auto de imputación de responsabilidad se le imputó la causación de un presunto daño en cuantía de $899.473.309.000, luego en el fallo con responsabilidad fiscal se le conminó a resarcir la suma de $1.421.178.399.072,78, sin que conociera las precisas pruebas que soportaron dicha cuantía.

Adicionalmente, existió desconocimiento del artículo 48 de la Ley 610 debido a que esta norma establece que es necesario realizar la determinación y cuantificación del daño en el auto de imputación, presupuesto que no se cumplió en el presente caso. Por otro lado, la accionante afirmó que hubo desconocimiento de los derechos al

debido proceso y a la defensa por cuanto no se decretó la práctica de las pruebas solicitadas por la defensa, pese a su conducencia, pertinencia y utilidad para probar la inexistencia de los elementos de responsabilidad; sumado a lo cual, se encuentra el hecho de que no existió fundamento jurídico para la negativa de las mismas. Recalcó que durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal solicitó la elaboración de un informe técnico con la participación de profesionales idóneos, imparciales y objetivos, no obstante, la imputación y el fallo se ciñeron a un informe técnico cuya eficacia probatoria se encuentra en entredicho, “máxime si después de todo ese valor otorgado, el operador fiscal pasa por encima de este medio probatorio y no solo hace alusión a pruebas “inexistentes” sino que las mismas le sirven para superar ampliamente la cuantificación que ya se había realizado a través del multicitado informe técnico”. En ese orden de ideas, la demandante sostuvo que la ostensible vulneración del derecho al debido proceso y a la defensa se evidenció no solo a través del silencio con el que se desarrolló la investigación frente al cuestionario que se buscaba absolver a través del mencionado informe técnico, sino también con la omisión de fundamentar su negativa y con la incorporación de pruebas sobre estados financieros que no correspondían a los que habían sido certificados y entregados por SALUDCOOP. Además, afirmó que existió vulneración de los mencionados derechos por cuanto no se tuvieron en cuenta las pruebas documentales y testimoniales recaudadas a lo largo del proceso fiscal, las cuales no fueron valoradas por la entidad accionada

pese a su legal y oportuna incorporación al proceso. Lo anterior, lo fundamentó en el hecho de que analizado el Fallo Núm.001890 del 13 de noviembre de 2013 se evidenció la ausencia de pruebas para fallar con responsabilidad fiscal, pese a existir medios probatorios que desvirtuaban la imputación hecha a la demandante; no obstante, no se efectuó análisis alguno al respecto, por el contrario el citado acto se basó únicamente en el informe técnico que sustentó la imputación, el cual perdió eficacia probatoria con el testimonio de uno de los funcionarios que participó en su elaboración, de lo cual se colige que la presunción de inocencia de la señora Piñeros Ricardo no fue desvirtuada ya que la responsabilidad fiscal no puede construirse sobre la base de supuestos o indicios a título de dolo. Puso de presente que existió aplicación retroactiva de la solidaridad en materia de responsabilidad fiscal, circunstancia que trajo como consecuencia que la accionante respondiera por hechos en los que nunca participó, pues al momento de hacerse la cuantificación del daño se le atribuyó a la señora Piñeros Ricardo un valor que incluyó cifras correspondientes a los años 1998 a 2004, en los cuales ella no fungió como miembro del Consejo de Administración de SALUDCOOP, pues como tal se desempeñó a partir del año 2005 y hasta el año 2011, sin que sea posible imputarle un daño presuntamente acaecido con anterioridad a ese periodo. Afirmó que pretender hacer extensiva la participación de la entonces funcionaria a periodos anteriores a su vinculación como miembro el Consejo de Administración,

en los que sí bien “puede que haya asistido” a las reuniones y actuado al interior de las mismas, en calidad de Vicepresidente Técnica, lo cierto era que aún no hacía parte del Consejo de la entidad, motivo por el que existía caducidad frente a cualquier actuación que se le endilgara de aquella época. Agregó que hubo violación de los derechos al debido proceso y a la defensa por una radical variación en la apreciación y valoración de un mismo medio de prueba, esto es, el informe técnico en el que participó el cuestionado perito, Mariano Bernal Cárdenas; afirmación que fundamentó en el “radical giro” que la Contraloría le dio a la valoración y peso probatorio del referido informe con posterioridad al auto de imputación, pues empezó a afirmar que la responsabilidad de la señora Piñeros Ricardo se encontraba en los estados contables y financieros de SALUDCOOP; pruebas cuya veracidad estaba comprometida debido a que dichos informes contables no fueron los que presentó, ratificó y validó SALUDCOOP. Es así como, aseveró que la Contraloría incumplió el artículo 23 de la Ley 610 que establece la obligación de tener prueba para responsabilizar; y que el fallo debe fundarse en medios probatorios que conduzcan con certeza a la existencia del daño patrimonial. Indicó que hubo desconocimiento del principio de la buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio, al no haberse tenido en cuenta las pruebas aportadas por la defensa de la aquí demandante. Nulidad por falsa motivación En primer lugar, fundamentó esta causal en el hecho de que el fallo con

responsabilidad fiscal llegó a una conclusión de daño partiendo de premisas que no atendían a la realidad contable y financiera de SALUDCOOP, ya que tuvo en cuenta pruebas que no hacían parte de la contabilidad de la EPS, pues fueron “creados o armados” por parte del ente de control. Lo anterior, lo fundamentó en el hecho que SALUDCOOP ajustó su contabilidad a las normas que para el momento había establecido la Superintendencia de Salud para registro y contabilización de las Unidades de Pago por Capitación7 y los bienes adquiridos como propiedad, planta y equipo. Así las cosas, la accionante afirmó que para ese entonces no se entendía que la contabilización de las UPC y de los activos de las EPS debían hacerse a nombre del Fondo de Solidaridad y Garantía8 y/o del Ministerio de Salud, ni en consecuencia que el ingreso contable solo fuera por una administración, impuestos y utilidad (AIU) para la EPS. De manera que no era posible imputarle una falta de diligencia y prudencia sobre la forma de registrar o contabilizar los ingresos o bienes por parte de las EPS, ya que las normas que regulaban el tema nada establecían sobre el particular. Ahora bien, el informe técnico en el que se fundamentó el fallo con responsabilidad fiscal, acudió al concepto conforme al cual los recursos del sistema general de seguridad social en salud son de naturaleza parafiscal; y por lo 7 En adelante UPC. 8 En adelante FOSYGA. tanto, no pueden tener un uso diferente a la salud de los afiliados; igualmente, que se efectuaron numerosos desembolsos por concepto de gastos, inversiones de capital, aportes y participaciones en otras sociedades y/o entidades, igual que en

infraestructura física y médica para el desarrollo del objeto social de SALUDCOOP con dichos recursos. No obstante, mencionado medio probatorio no mencionó cuales fueron esos medios probatorios que permitieron soportar mediante evidencias técnicas cuales fueron las situaciones en las que se presentó o verificó el supuesto uso indebido de los recursos. Por el contrario, a su juicio quedó completamente desvirtuado el hecho de que no era posible la adquisición de infraestructura para la prestación de los servicios de salud de sus afiliados, ya que las EPS pueden contar con sus propias IPS o contratar los servicios con terceros. Por otra parte, la demandante indicó que si bien es cierto la Contraloría tiene la competencia para indagar sobre uso y destinación de los recursos parafiscales del sistema general de seguridad social en salud, no es claro que el ente de control ostente la competencia y tenga facultades para discutir y cuestionar decisiones financieras y administrativas de orden privado de SALUDCOOP. En suma, alegó que el fallo con responsabilidad fiscal estaba desprovisto de un juicio, de análisis jurisprudencial y presupuestal de los estados financieros de SALUDCOOP, ya que nunca enunció a cuáles recursos no se podía acudir para la adquisición de infraestructura, limitándose a insistir en que todos hacían parte de los parafiscales y que, como tal, no podían ser invertidos en fines distintos a los previstos en la Ley. Además, la accionante argumentó que también existía falsa motivación de los actos demandados debido a que se indicó la existencia de una prohibición para realizar gastos administrativos con recursos parafiscales; posición que, a su juicio,

no fue acertada debido a que como lo ha dicho la Corte Constitucional, la función de administración y prestación del servicio de salud por parte de las EPS implica gastos de esa naturaleza, por lo tanto, sería alejado de la realidad afirmar que son una desviación de los recursos de seguridad social a otros fines. Es así como en materia de inversiones no podía partirse de normas en abstracto, mucho menos en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal cuyas consecuencias son graves para los implicados, pues este régimen de responsabilidad, igual que cualquier otro, responde a claros y precisos postulados que deben ser garantizados a lo largo del procedimiento que se surta y que al momento de fallar deben ser sopesados. Por lo tanto, como no existió norma en concreto que determinara cuáles inversiones estaban o no permitidas para las EPS, debió señalarse, con precisión, cuál fue el método adoptado por la Contraloría para deducir dichas inversiones y/o erogaciones que, efectivamente, no guardaban relación con la prestación del servicio de salud. Adicionalmente, puso de presente que si la Contraloría hubiera valorado la totalidad de las pruebas obrantes en el expediente administrativo, entre ellas, el documento “analistas independiente” habría identificado las diferencias dentro del ámbito económico, financiero y contable del flujo de efectivo de SALUDCOOP desde el año 2004 hasta el 2008, que demostraban la no existencia del supuesto desvío de recursos parafiscales de la EPS durante ese periodo. De manera que, de haberse tenido en cuenta la totalidad del material probatorio, la Contraloría habría llegado a una conclusión diferente, pues este demostraba la juridicidad de las inversiones y erogaciones realizadas por la EPS, como por

ejemplo, que la fuente de recursos eran dineros propios de libre disposición que no afectaron a los parafiscales. También, manifestó que los actos administrativos enjuiciados adolecen de falsa motivación debido a que la Contraloría desconoció los estados financieros que llevó, presentó, avaló y certificó SALUDCOOP, pues aquellos en los que se basó no fueron los que debieron tenerse como prueba, pues estos fueron elaborados por el propio ente fiscal desconociendo incluso el método que debía aplicarse. Con relación a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 610, la demandante consideró que la Contraloría también lo incumplió en atención a que no precisó el método empleado para la indexación de la suma a cancelar, presupuesto que también resultó violatorio de sus derechos al debido proceso y de contradicción.

3. Falsa motivación en la estructuración del juicio de responsabilidad fiscal a título de dolo Reitera lo manifestado frente al concepto establecido en el artículo 53 de la Ley 610, según el cual para fallar con responsabilidad fiscal debe obrar prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño patrimonial y de su cuantificación, de la individualización y de la actuación con culpa grave o dolo, elemento este último que tampoco se probó en el caso de la aquí demandante.

Así las cosas, la Contraloría en el fallo de segunda instancia reiteró el grado de culpabilidad a título de dolo de la demandante, por cuanto presuntamente contribuyó en calidad de miembro del Consejo de Administración, de manera reiterada y consiente a la concepción, estructuración e implementación de las operaciones a través de las cuales y a nombre de SALUDCOOP se produjo la

desviación de recursos públicos para su indebida aprobación y utilización, en contravía de los fines consagrados por la Constitución y la Ley. No obstante, a su juicio este concepto resultó equivocado debido a que se hizo sobre la base de una conducta continuada, a pesar de que se encontraba probado en el expediente que ella no fue miembro del Consejo de Administración de la entidad, entre los años 1998 y 2004. Añade que el fallo incurrió en falsa motivación ya que no podía inferirse que la señora Piñeros Ricardo actuó con dolo, pues este no se presume con su mera presencia al interior del Consejo de Administración de SALUDCOOP para el periodo comprendido entre el 2005 y el 2011, transgrediéndose su presunción de inocencia. Así las cosas, las intención de causar daño debe ser probada durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, para de esta manera tener claridad sobre sí existió o no la intención de causarlo, luego no es aceptable concluir dicho elemento volitivo a partir de la reiteración de conductas no concebidas, ni estructuradas u orquestadas por la accionante. Adicionalmente, indicó que para que se pudiera hablar de dolo era necesario que existiera un concierto de voluntades, dirigido a causar daño, es decir, que la suma de voluntades debió darse bajo el “gobierno de una intención” y en el caso concreto, no es posible predicar esa circunstancia respecto de la señora Piñeros Ricardo. Por lo tanto, si el acto fue de tracto sucesivo, como lo afirmó la Contraloría, la intención de hacer daño nació con anterioridad a la ejecución del mismo, situación

que en el presente caso no fue comprobada dado que la accionante no pertenecía al Consejo de Administración de SALUDCOOP entre 1998 y 2004; en consecuencia, los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación. I.4. Contestación de la demanda La demanda fue admitida por auto de 18 de febrero de 20159, en el que se concedió amparo de pobreza a la demandante y se ordenó la notificación a la entidad que expidió los actos acusados, al Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado10. I.4.1.- La CONTRALORÍA, por conducto de apoderado, contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En esencia, adujo lo siguiente: Manifestó que el concepto de violación normativa expuesto por la demandante, en realidad es una deserción con alta carga de manifestaciones subjetivas, que crean confusión acerca de las razones por las cuales se le declaró fiscalmente responsable a la señora Piñeros Ricardo. Afirmó que sí lo que pretendía la actora era hablar de violación directa de la Constitución, lo que debió hacer fue cumplir con el mandato desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia C1052 de 2001, en la medida en que se precisó que si se considera violado un precepto constitucional se deben señalar las razones claras, ciertas, especificas, pertinentes y suficientes en la demanda para evitar una decisión inhibitoria. En esa medida, no es posible hacer una confrontación entre los actos administrativos demandados, los motivos del ataque

9 Folios 185 a 189 C. 1 10? Por medio de auto del 3 de septiembre de 2015, el Tribunal admitió la reforma a la demanda presenta. y las disposiciones supuestamente vio