CE-25000-23-41-000-2015-00125-01(AC)A-2015

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN

INCIDENTE DE DESACATO – Modifica sanción / INCUMPLIMIENTO DEL

FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Impone arresto [L]a doctora [P.G.B.], no obstante encontrarse enterada de manera eficaz del fallo de tutela, del auto de apertura del incidente y en el que además, se le requirió para que informara el cumplimiento de la providencia y del proveído contentivo de la sanción objeto de consulta, no realizó manifestación alguna encaminada a justificar el incumplimiento de la orden consistente en dar respuesta a la petición radicada por la actora el 10 de octubre de 2014, no obstante conocer la difícil situación que tal omisión genera en los desplazados y las víctimas de conflicto armado. Ante la ausencia en el expediente de medio de convicción alguno que demuestre la existencia de una causal de exoneración de responsabilidad y, por el contrario, contar con la manifestación de la incidendante de que no se ha efectuado actuación alguna por la entidad para dar alcance a la orden tutelar se concluye en la existencia de prueba suficiente para encontrar acreditada igualmente la culpa de la Directora de la entidad incidentada en el incumplimiento de la orden. (...). En virtud de lo expuesto, en el caso concreto procede modificar la decisión, en cuanto a la sanción impuesta a la funcionaria para, en su lugar, sancionarla con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto de dos (2) días.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO(E)

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00125-01(AC)A

Actor: ANA BELSY BECERRA GIL

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta la providencia de 2 de marzo de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, declaró que la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas, doctora Paula Gaviria Betancur incurrió en desacato de la sentencia de 2 de febrero de 2015 y la sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura.

I. ANTECEDENTES 1.1. Acción de tutela Mediante sentencia de 2 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” amparó el derecho fundamental de petición de la señora Ana Belsy Becerra Gil y, en consecuencia, le ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas que “en

el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una respuesta a la solicitud radicada por la señora Ana Belsy Becerra Gil ante dicha entidad el diez (10) de octubre de dos mil catorce (2014), la cual deberá ser comunicada a la peticionaria, de conformidad con los artículos 66 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”1. 1.2. Incidente de desacato - Mediante escrito de 20 de febrero de 2015, la señora Becerra Gil solicitó iniciar el incidente de desacato ante el incumplimiento por parte de la entidad accionada de la orden de tutela dictada el 2 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamrca, Sección Primera, Subsección “B”. - Para sustentar su solicitud la accionante manifestó que: “…la accionada a la fecha de hoy, 16 de febrero de 2015 , abierta y flagrantemente ha incumplido sin justificación alguna su orden judicial impartida en el respectivo fallo, en los términos concedidos…”2. - Por auto de 23 de febrero de 2015, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, dispuso: “Primero: Abrir el incidente de desacato al que se refiere el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 contra la Dirección de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas.

Segundo: Notifíquese personalmente esta providencia a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas.

Tercero: Córrase traslado de toda la actuación adelantada hasta el momento por esta Corporación a la directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, por el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, término el cual podrá sustentar las razones de su incumplimiento y renuencia frente a la orden proferida en la sentencia de dos (2) de febrero de dos mil catorce (2014) (sic), adelantar las gestiones necesarias para cumplir en su totalidad con el fallo de tutela de conformidad con lo expuesto en esta providencia, así como solicitar y acompañar las pruebas que estime conducentes e indicar el funcionario encargado de dar cumplimiento a la precitada orden”3. - La Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, envió la respectiva comunicación mediante oficio de fecha 25 de 1 Folio 4. 2 Folio 6. 3 Folio 10. febrero de 20144,y de la cual fue enterada efizcamente según informe que obra a folio 16 del expediente. - El término de tres (3) días concedido a la funcionaria encargada de dar cumplimiento a la orden tutelar para presentar informe venció en silencio. 1.3. Providencia consultada Mediante decisión de 2 de marzo de 20155, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, declaró que la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas, doctora Paula Gaviria Betancur incurrió en desacato de la sentencia de 2 de

febrero de 2015 y la sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura. Como fundamento de la decisión, señaló que: “(…) Según se observa, en el presente evento lo reclamado por el incidentante es que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas resuelva la petición elevada por aquella relacionada con el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa debido a su condición de víctima del conflicto armado, en el sentido que en derecho corresponda. Frente al punto, la entidad incidentada se mostró indiferente, por cuanto guardó silencio e ignoró el requerimiento que se le hizo durante el trámite del presente incidente. Al respecto, conviene precisar que el fallo de tutela antes referido ordenó directamente a la Directora de la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral de Víctimas y al Presidente del Fondo Nacional de Vivienda resolver la petición elevada ante dicha entidad por la demandante el diez (10) de octubre de 2014. Visto así el asunto y como para la fecha solo se cuenta con las afirmaciones de la señora Ana Belsy Becerra Gil para decidir, estas habrán de ser tenidas como ciertas dentro del presente trámite. Además, debe tenerse en cuenta que no existe prueba alguna de que la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de Víctimas hubiese, por lo menos, iniciado el cumplimiento del fallo en cuestión, y por el contrario si se evidencia una absoluta desidia y desinterés de ésta frente a la solución del caso concreto, por cuanto ni siquiera se hicieron parte del trámite que

ahora se estudia. (…)”6. La decisión sancionatoria fue puesta en conocimiento de la doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas mediante oficio No. NM 15 -1237 de 4 Folio 14. 5 Folios 18 – 24. 6 Folio 22. 4 de marzo de 2015, radicado en la entidad el 6 del mismo mes y año, según constancia que obra a folio 26 del expediente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia que sancionó a la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la sanción impuesta a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y si la misma incurrió en desacato en relación con la orden de tutela impartida en providencia de 2 de febrero de 2015, que concedió el amparo al derecho fundamental, en caso de haberla incumplidodesde el punto de vista objetivo-, si tal conducta obedece al actuar culposo de la funcionaria. 2.3. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política,

estableció en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). Ahora bien, en punto al desacato de la orden de tutela señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso.” …. Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo

hecho del incumplimiento….” 7 Sobre la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos.” Por su parte, esta Sección ha considerado que “Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite

tendiente a obtener el cumplimiento del fallo; e 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia”8. 2.4. Caso concreto Es así como la sanción objeto de consulta debe ser analizada bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria sancionada incumplió la orden de tutela9, sino además verificar la responsabilidad subjetiva10. En torno al primer aspecto, se tiene que en el fallo de tutela el 2 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección

7 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 8 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de

2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. 9 Fase objetiva. 10 Fase subjetiva. “B”, ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas que “en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una respuesta a la solicitud radicada por la señora Ana Belsy Becerra Gil ante dicha entidad el diez (10) de octubre de dos mil catorce (2014), la cual deberá ser comunicada a la peticionaria Ahora bien, ante el incumplimiento de la orden de tutela, la señora Becerra Gil solicitó iniciar incidente de desacato. El despacho judicial encargado de tramitarla, mediante auto de 23 de febrero de 2015 abrió el incidente de desacato y requerió a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas para que sustentara las razones de su incumplimiento y la renuencia frente a la orden, providencia que se le notificó según constancia que obra a folio 15 del expediente.

Ante la falta de respuesta, el Tribunal profirió providencia de 2 de marzo de 2015 através del cual declaró que la conducta de la Doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y

Reparación de Víctimas es constitutiva de incumplimiento y desacato de lo ordenado en el fallo de tutela de 2 de febrero de 2015 y, en consecuencia la sancionó con dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. No cabe duda que la ausencia de respuesta debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato, tal como lo ha previsto la Corte Constitucional: “[…] la presunción contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 conforme a la cual se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano la solicitud de amparo en aquellos eventos en los que el juez constitucional requiere informaciones de los demandados sin que éstos las proporcionen en el término procesal o informen sobre las razones que tengan para no hacerlo es una forma de evitar que la incuria o desidia de las autoridades públicas o los particulares contra quienes se ha impetrado el amparo, entorpezca la celeridad y especialidad propias de la tutela como mecanismo de protección eficaz de los derechos fundamentales. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que "La presunción de veracidad consagrada en esta norma [Art. 20 Dec-ley 2591/91] encuentra sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien que

se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades públicas”11. De lo expuesto se tiene que la funcionaria encargada de cumplir la orden de tutela12, no lo hizo, de tal manera que aparece acreditada en grado de certeza la fase objetiva del desacato, esto es la materialidad de la conducta omisiva, correspondiendo el análisis de la fase subjetiva o de responsabilidad. Del trámite dado al incidente de desacato se tiene que la doctora Paula Gaviria Betancur, no obstante encontrarse enterada de manera eficaz del fallo de tutela, del auto de apertura del incidente y en el que además, se le requirió para que informara el cumplimiento de la providencia y del proveído contentivo de la 11 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-631 de 2008. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo. 12 La cual se encuentra debidamente individualizado e identificado. sanción objeto de consulta, no realizó manifestación alguna encaminada a justificar el incumplimiento de la orden consistente en dar respuesta a la petición radicada por la actora el 10 de octubre de 2014, no obstante conocer la difícil situación que tal omisión genera en los desplazados y las víctimas de conflicto armado. Ante la ausencia en el expediente de medio de convicción alguno que demuestre la existencia de una causal de exoneración de responsabilidad y, por el contrario, contar con la manifestación de la incidendante de que no se ha efectuado actuación alguna por la entidad para dar alcance a la orden tutelar se concluye en la existencia de prueba suficiente para encontrar acreditada igualmente la culpa de

la Directora de la entidad incidentada en el incumplimiento de la orden. Ahora bien, la consulta del incidente tiene por objeto verificar que se haya adelantado el trámite con plenas garantías para el debido proceso del funcionario y, adicionalmente, que la sanción a imponer sea respetuosa de las normas que la consagran y de los principios constitucionales que la informan, como el de legalidad y proporcionalidad. Sobre la sanción a imponer en caso de desacato a una orden tutelar, el artículo 52 del Decreto 2591 de 199113, establece que la misma será de “… arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales” (Resaltado de la Sala), de tal manera que lo procedente no era imponer únicamente la multa, sino que corresponde igualmente el arresto14. En virtud de lo expuesto, en el caso concreto procede modificar la decisión, en cuanto a la sanción impuesta a la funcionaria para, en su lugar, sancionarla con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto de dos (2) días. Adicionalmente, se señala que la multa deberá ser consignada a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura en la cuenta señalada por el a quo, lo cual se realizará con recursos propios de la funcionaria, en el término fijado por el tribunal de primera instancia. Las sanciones impuestas no obstan para que la doctora Paula Gaviria Betancur deba cumplir, en forma inmediata, la orden impartida en el fallo de tutela, en aras de garantizar los derechos fundamentales involucrados en la demanda de justicia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: MODIFICAR la providencia de dos (2) de marzo de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación a las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes para, en su lugar, sancionarla con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensual vigente y arresto de 13 Declarado exequible por la Corte Constitucional. 14 En el mismo sentido se pronunció esta Sala en providencia de 27 de noviembre de 2014, Radicado No. 27001-23-31-000-1999-00577-05, y de 19 de febrero de 2015, Radicado No. 76001-23-31-000-2014-01101-01 dos (2) días, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a la sancionada en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

ALBERTO YEPES BARREIRO