CE-25000-23-41-000-2015-00257-01(AC)A-2015

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO – Revoca sanción / INTERPOSICIÓN DE INCIDENTE DE DESACATO – Por agente oficioso / FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA – Para interponer el incidente de desacato / AGENCIA OFICIOSA – No se acreditó [E]n el escrito contentivo del incidente de desacato, no se hizo la manifestación expresa de actuar como agente oficioso, tampoco que la titular de los derechos fundamentales protegidos por la orden judicial, esto es, la [actora] no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa. Además, se advierte que no se encuentra acreditada la circunstancia real, sustentada en el escrito de tutela y en las pruebas aportadas, que acredite la imposibilidad física o mental de la titular de los derechos fundamentales para promover el presente trámite incidental. Aunado lo anterior, la Sala no advierte la existencia de un vínculo entre el incidentante y la [actora], del cual se pudiera desprender algún tipo de afectación para el primero por el incumplimiento del fallo de tutela, v. gr. dependencia económica, o que aquella le haya otorgado poder para promover el incidente de desacato, habilitación que en todo caso sólo podría recibir un profesional del derecho. Finalmente, se observa que en el presente caso la titular de los derechos protegidos tampoco ha ratificado lo actuado por el señor [G.A.M.] ante el juez constitucional. En conclusión, la Sala estima que el incidentante adolece de la falta de legitimación en la causa por activa, en razón a que no fue

accionante en el escrito de tutela de la referencia, que los derechos fundamentales protegidos en el fallo de tutela proferido el 16 de febrero de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no se encuentran en su cabeza, que no actúa como agente oficioso y que no es un profesional del derecho facultado para actuar mediante un mandato judicial o poder.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 27

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00257-01(AC)A

Actor: BLANCA IMIRIDA BOBADILLA GALEANO - GUSTAVO ALBERTO

MUÑOZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTRO Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 26 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, con una multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, proferido el 16 de febrero

de 2015 por la misma Corporación. ANTECEDENTES Mediante sentencia del 16 de febrero de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió en primera instancia la demanda instaurada en ejercicio de la acción de tutela por la señora Blanca Imírida Bobadilla Galeano contra la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, en el sentido de ordenar lo siguiente: “PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales de petición, vivienda digna y al mínimo vital de la señora Blanca Imírida Bobadilla Galeano, de acuerdo a lo analizado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDÉNASE a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas-UARIV que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, 1)previa caracterización de la señora Blanca Imirida Bobadilla Galeano y su núcleo familiar, 2) dé respuesta al derecho de petición presentado por la tutelante ante sus dependencias el 14 de septiembre de 2014, informándole el tipo de ayuda que le corresponde, según la etapa de atención humanitaria en la que se encuentre, una fecha razonable en la cual se procederá a hacer entrega efectiva de la misma, y lo concerniente a la expedición de su certificado de desplazado, los subsidios de vivienda, y la asignación del proyecto productivo, cuya respuesta debe poner en su conocimiento, y de lo cual deberá allegar copia a esta Corporación, a fin de dar constancia de la atención del requerimiento presentado ante sus dependencias.

TERCERO: ÍNSTASE a la señora Blanca Imírida Bobadilla Galeano, para que se acerque a las dependencias de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV, o de las entidades indicadas por ésta, para que sea asesorada en el trámite correspondiente que permita su acceso a las medidas de atención y protección solicitadas mediante la presente acción de tutela, para que con todo esto pueda lograr su estabilización y consolidación socioeconómica acorde a una vida digna.” Indica el incidentante, Gustavo Alberto Muñoz, que pese al tiempo que ha transcurrido desde el momento en que se emitió la orden por parte del juez de tutela, la entidad accionada no ha dado cumplimiento a lo ordenado, teniendo en cuenta que a la fecha no existe comunicación o acto administrativo que dé cuenta del acatamiento de la orden judicial.

TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 10 de marzo de 2015 (fls.19 a 22), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso abrir el incidente de desacato promovido por Gustavo Alberto Muñoz y, en consecuencia, requirió a la referida funcionara para que informara sobre los hechos del presente trámite incidental. La Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas guardó silencio frente al requerimiento judicial en la oportunidad legalmente establecida (fl. 28). DECISIÓN SANCIONATORIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 26 de marzo de 2015, sancionó a la Directora de la Unidad

Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, con multa equivalente a 2 SMLMV, monto que será aumentado en un SMLMV por cada mes de retardo en el cumplimiento de la orden, sin superar en todo caso el tope de 20 SMLMV, por incumplimiento del fallo de tutela proferido en primera instancia por la misma Corporación el 16 de febrero de 2015, y reiteró la orden dada a la sancionada. Lo anterior por las razones que a continuación se sintetizan (fl. 29 a 41): Indicó que a pesar de que el auto que dio apertura al incidente de desacato no se notificó personalmente a la sancionada, dicha situación no hace que lo actuado adolezca de nulidad, pues de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la decisión que da inició a un trámite incidental por desacato a una orden de tutela puede ser notificada por el medio más expedito y eficaz siempre que se garantice el derecho al debido proceso. Sentado lo anterior, el Tribunal estimó que, de una parte, se encuentra acreditado el elemento subjetivo del desacato, en tanto no hay prueba del cumplimiento de la orden judicial, y de otra, que la funcionaria arriba señalada ha hecho caso omiso a lo dispuesto en el fallo de tutela, toda vez que no allegó al expediente informe alguno ni demostró el acatamiento del fallo, a pesar de haber sido requerida, situación que demuestra la responsabilidad subjetiva de la misma. INTERVENCIONES Posteriormente a la expedición de la decisión sancionatoria, el abogado Luis

Alberto Donoso Rincón, quien afirma obrar como representante judicial de la entidad en comento, solicita se revoque la sanción impuesta por las siguientes razones: Consideró que en el trámite de la acción de tutela se presentó la causal de nulidad señalada en el numeral 8 del artículo 140 del C.P.C., ya que el auto mediante el cual se admitió el trámite incidental no fue notificado personalmente al funcionario encargado para dar cumplimiento al fallo de tutela. En este sentido, alegó que se presentó una irregularidad dentro del proceso de desacato que constituye un desconocimiento del derecho fundamental a la defensa y al debido proceso. Señaló que la ayuda humanitaria que se brinda a la población víctima del desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas, cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un 1 año desde la declaración, estará a cargo de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas en lo referente al componente de alojamiento temporal, y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en lo referente a alimentos. Indicó que en cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, la entidad verificó que la demandante y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas. Afirmó que la demandante se encuentra en etapa de transición de conformidad con los establecido en el artículo 65 de la Ley 1448 de 2011, razón por la cual una vez realizada la caracterización se determinó la procedencia de la atención humanitaria, decidiendo prorrogar la misma y se realizar el respectivo giro, el cual

fue reclamado el 30 de marzo de 2015. Relató que suministró a la demandante respuesta a la petición que elevó el 14 de septiembre de 2014, por medio del oficio No. 20157207628751 del 17 de abril de 2015, el cual fue debidamente notificado mediante correo certificado. Por otro lado, afirmó que en el presente asunto no se encuentra acreditado el elemento subjetivo del desacato, por lo que no está claramente determinada la responsabilidad y, por ende, la sanción. Indicó que en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo. En virtud de todo lo expuesto, estimó que la pena debe ser revocada, en tanto ya se dio cumplimiento al fallo de tutela.

CONSIDERACIONES

I. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato.

El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al

superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ” En concordancia con lo antes expuesto, el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden proferida por un juez incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del

cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.” En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las

herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.” Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela. Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, reiterado en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño: “De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

II. Análisis del caso en concreto.

Previo a realizar un pronunciamiento de fondo y revisar en grado jurisdiccional de

consulta el auto del 26 de marzo de 2015, se advierte que el señor Gustavo Alberto Muñoz, quien promovió el incidente de desacato, no es el titular de los derechos fundamentales protegidos en el fallo del 16 de febrero de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales de petición, vivienda digna y al mínimo vital de la señora Blanca Imirida Bobadilla Galeano, de acuerdo a lo analizado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDÉNASE a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas-UARIV que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, 1)previa caracterización de la señora Blanca Imirida Bobadilla Galeano y su núcleo familiar, 2) dé respuesta al derecho de petición presentado por la tutelante ante sus dependencias el 14 de septiembre de 2014, informándole el tipo de ayuda que le corresponde, según la etapa de atención humanitaria en la que se encuentre, una fecha razonable en la cual se procederá a hacer entrega efectiva de la misma, y lo concerniente a la expedición de su certificado de desplazado, los subsidios de vivienda, y la asignación del proyecto productivo, cuya respuesta debe poner en su conocimiento, y de lo cual deberá allegar copia a esta Corporación, a fin de dar constancia de la atención del requerimiento presentado ante sus dependencias.

TERCERO: ÍNSTASE a la señora Blanca Imírida Bobadilla Galeano, para que se

acerque a las dependencias de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV, o de las entidades indicadas por ésta, para que sea asesorada en el trámite correspondiente que permita su acceso a las medidas de atención y protección solicitadas mediante la presente acción de tutela, para que con todo esto pueda lograr su estabilización y consolidación socioeconómica acorde a una vida digna.” La legitimación en la causa por activa hace referencia a la titularidad respecto de los derechos en controversia, la capacidad para actuar en representación de otros a quienes resulta imposible defender directamente sus propios derechos, o para actuar como apoderado judicial de acuerdo con los requerimientos legales para el efecto. Ahora bien, en el escrito contentivo del incidente de desacato, no se hizo la manifestación expresa de actuar como agente oficioso, tampoco que la titular de los derechos fundamentales protegidos por la orden judicial, esto es, la señora Blanca Imirida Bobadilla Galeano no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa. Además, se advierte que no se encuentra acreditada la circunstancia real, sustentada en el escrito de tutela y en las pruebas aportadas, que acredite la imposibilidad física o mental de la titular de los derechos fundamentales para promover el presente trámite incidental. Aunado lo anterior, la Sala no advierte la existencia de un vínculo entre el incidentante y la señora Blanca Irmírida Bobadilla Galeano, del cual se pudiera desprender algún tipo de afectación para el primero por el incumplimiento del fallo de tutela, v. gr. dependencia económica, o que aquella le haya otorgado poder

para promover el incidente de desacato, habilitación que en todo caso sólo podría recibir un profesional del derecho. Finalmente, se observa que en el presente caso la titular de los derechos protegidos tampoco ha ratificado lo actuado por el señor Gustavo Alberto Muñoz ante el juez constitucional. En conclusión, la Sala estima que el incidentante adolece de la falta de legitimación en la causa por activa, en razón a que no fue accionante en el escrito de tutela de la referencia, que los derechos fundamentales protegidos en el fallo de tutela proferido el 16 de febrero de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no se encuentran en su cabeza, que no actúa como agente oficioso y que no es un profesional del derecho facultado para actuar mediante un mandato judicial o poder. DECISIÓN Por las anteriores consideraciones, se revocará el auto consultado, dado .que el señor Gustavo Alberto Muñoz carece de legitimación en la causa por activa para formular el incidente de desacato en esta oportunidad. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. RESUELVE REVOCAR el auto proferido el 26 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por el cual se impuso a la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, una sanción consistente en multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento

del fallo de tutela de primera instancia, proferido el 16 de febrero de 2015 por la misma Corporación, por las razones expuestas en esta providencia. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ