CE-25000-23-41-000-2015-00288-01(ACU)-2015

TERMINACION ANTICIPADA POR HECHO SUPERADO - Cumplimiento de la norma con fuerza de ley o acto administrativo por parte de la autoridad demandada Los actores pretenden el cumplimiento del artículo 201 de la Ley 5 de 1992… De conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley 393 de 1997, si en el curso de la acción de cumplimiento la autoridad accionada desarrolla la conducta establecida en la ley o en el acto administrativo, el juez debe dar por terminado el trámite anticipadamente mediante auto y condenar en costas, si se dan los presupuestos para esto último… Así, la terminación anticipada del proceso, es posible declararla cuando el juez, al momento de dictar sentencia de primera instancia advierte que el hecho que dio origen a la solicitud de cumplimiento ya no subsiste porque la autoridad accionada atendió el deber que establece la norma con fuerza de ley o el acto administrativo, esto es, el incumplimiento alegado se superó y esa sola circunstancia hace inocua una orden por parte del fallador. En el asunto que se estudia, el Tribunal debió declarar la terminación anticipada del proceso… Queda claro que antes de proferirse la sentencia objeto de impugnación el Presidente de la República, ya había sancionado el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara, por tanto la obligación que los accionantes pretendían hacer cumplir por parte del Congreso de la República carecía de fundamento, pues la Ley se sancionó y promulgó el 16 de febrero de 2015 y el fallo de cumplimiento fue proferido el 27 del mismo mes y anualidad. Entonces, cuando el juez determina que procede declarar la terminación

anticipada del proceso, dicha circunstancia acontece bajo la figura jurisprudencial denominada hecho superado porque resulta apropiado que si la causa que da origen a la acción desaparece, el juez, atendiendo los principios de economía, celeridad y eficacia propios de la acción de cumplimiento, así lo disponga… Por lo antes expuesto se modificará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, para en su lugar DECLARAR LA TERMINACIÓN ANTICIPADA, por hecho superado, por las razones aquí señaladas.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 19

NOTA DE RELATORIA: En relación con la terminación anticipada de la acción de cumplimiento por hecho superado, buscar sentencias: del 27 de marzo de 2014, exp. 2012-00583-01; y del 28 de julio de 2014, exp. 2014-00286-01, ambas de esta Corporación.

NOTA DE RELATORIA: Se instauró demanda de acción de cumplimiento en contra del Congreso de la Republica, para que se le ordenara cumplir lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 5 de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00288-01(ACU)

Actor: PEDRO SANTANA RODRIGUEZ Y OTRO

Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia del 27 de febrero de 2015 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud En ejercicio de la presente acción los señores Pedro Santana Rodríguez, Néstor Álvarez, Nelson Contreras C., Carlos Alberto Lerma Carreño, Germán Hernández Orozco, Sergio Isaza Villa y Piedad del Socorro Morales López, demandaron del Congreso de la República el cumplimiento del artículo 201 de la Ley 5ª de 19921 para que proceda a sancionar y promulgar “…el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud”. 1.2. Hechos 1.2.1. El proyecto de ley estatutaria No. 209 2013 Senado y 265 Cámara “por medio del cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”, a la fecha no se ha sancionado. 1.2.2. El Gobierno Nacional ha incumplido el plazo para sancionar un proyecto de ley estatutaria, por tanto corresponde al Presidente del Congreso de la República hacerlo conforme a lo previsto en el artículo 201 de la Ley 5ª de 1992. 1.2.3. Una vez aprobado por el Congreso de la República el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara, debía surtirse el control de 1 Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.

constitucionalidad previo y automático, que se cumplió con la expedición de la sentencia C-313 de 2014. 1.2.5. Dicha providencia fue corregida en su anexo mediante el auto 377 de 2014, notificado por estado del 9 de diciembre de 2014, por tanto el término de diez (10) días hábiles que tenía el Gobierno Nacional para sancionar el citado proyecto de ley inició, el 15 de diciembre de 2014, fecha en que quedó ejecutoriado el auto, así el término venció el 29 de diciembre de 2014. 1.2.6. El Presidente del Congreso adujo que no ha cumplido con su deber legal de sancionar el proyecto de ley estatutaria porque la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 28 de noviembre de 2014 “devolvió el expediente para que se le dé aplicación a los artículos 33 y 41 del Decreto 2067 de 1991 trámite que se encuentra en curso”, lo que resulta absurdo, toda vez que “…ya fue proferida la Sentencia C-313 de 2014, que como lo establece la jurisprudencia constitucional hace inviable cualquier modificación por parte del Congreso de la República al texto contenido en el anexo de dicha providencia”. 1.3. Pretensiones Del escrito de la demanda se precisa la siguiente: “…ordenen al Presidente del Congreso de Colombia dar cumplimiento al artículo 201 de la Ley 5ª de 1992 y, como consecuencia, de manera inmediata proceda a sancionar y promulgar el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara ‘por medio del cual se regula el derecho fundamental

a la salud y se dictan otras disposiciones’, so pena de incurrir en desacato”. 1.4. Trámite de la demanda Por auto de 5 de febrero de 2015 la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de cumplimiento presentada por el señor Pedro Santana Rodríguez y otros y dispuso notificar al Presidente del Congreso de la República. 1.5. Contestación de la demanda El Secretario General del Congreso de la República, adujo que si bien es cierto, la Sentencia C-313 de 2014 resolvió la revisión oficiosa de constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara, que fue notificada por estado del día 9 de diciembre de 2014, también lo es, que la Presidencia de la República por conducto de su Secretaría Jurídica dio traslado del expediente en cuestión, con el fin de que se cumpliera con lo establecido en los artículos 33 y 41 del Decreto 2067 de 1991, trámite este, que se encuentra en estudio y análisis, “…por cuanto la intención o querer de la corporación no es el de incurrir en error, ya que la Corte Constitucional en otras ocasiones – ver Sentencia C-951/14ordenó el traslado del expediente a la Presidencia del Congreso de la República requiriendo que se aplique lo establecido en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991”. Como consecuencia, señaló que “…no se puede aseverar que el Ejecutivo haya tenido disponibles los diez (10) días, término que le otorga la Constitución Política,

para proceder a sancionar. Al no haberse agotado el término con que cuenta el Presidente de la República, el Presidente del Congreso de la República no puede hacer uso de la facultad constitucional dada en el artículo 168 superior, pues el actuar de la manera como lo han pretendido los accionantes se estaría incurriendo en una usurpación de funciones”. 1.6. Fallo impugnado La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 27 de febrero de 2015, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que en el expediente no se encuentra acreditada la fecha exacta en la que la Corte Constitucional le envío el proyecto de la Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara, al Presidente de la República para su sanción, por tanto no es posible determinar en qué momento se hizo preciso y exigible el cumplimiento del artículo 201 de la Ley 5ª de 1992, razón por la que no se cumple con la totalidad de los requisitos exigidos para predicar que existe una mora en el cumplimiento del mandato legal por parte del demandado. Por último, advirtió que “…es un hecho notorio que el mencionado proyecto de ley estatutaria ya fue sancionado y promulgado por el Presidente de la República, y corresponde efectivamente a la Ley 1751 del 16 de febrero de 2015 ‘por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones’, en efecto fue sancionada por el Presidente de la República el día 16 de febrero de 2015, hecho que fue ampliamente difundido por los diferentes medios de

comunicación nacional (…) razón por la cual los hechos que motivaron la presente demanda de acción de cumplimiento han sido superados”. 1.7. Impugnación La parte actora en escrito de 12 de marzo de 2015, impugnó la decisión del Tribunal, para que se revocara, “…por cuanto dicha determinación avaló la omisión al deber legal en que incurrió el Presidente del Congreso de la República, a pesar de ser un hecho probado dentro de esta actuación que el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara (…) no fue sancionado por el Gobierno Nacional dentro del plazo fijado por el Constituyente”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia del 27 de febrero de 2015 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la

autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción

de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 2(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)3. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 2 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 3 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para

lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3. De la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el solicitante aporte la prueba de haber solicitado a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si los actores cumplieron con su carga de probar que constituyeron en renuencia al Congreso de la República, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de

cumplimiento”4. Para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la solicitud que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el prerrequisito en mención. En escrito radicado el 27 de enero de 2015, los accionantes solicitaron al Presidente del Senado “…se sirva dar cumplimiento al artículo 201 de la Ley 5ª de 1992 y, en consecuencia, proceda a sancionar y promulgar el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara (…)”. El Presidente del Senado, el 28 de enero de 2015, informó a los actores que “…el proyecto de ley no ha sido sancionado por el Presidente del Congreso por cuanto la Presidencia de la República en oficio de fecha 28 de noviembre de 2014 suscrito por la doctora Cristina Pardo S., Secretaria Jurídica devolvió el expediente para que se le de aplicación a los artículos 33 y 41 del Decreto 2067 de 1991 tramite que se encuentra en curso (…) es claro que, en este caso no se han cumplido los presupuestos fácticos y jurídicos para que este proyecto se sancione por parte del Presidente del Congreso”. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que se encuentra probado que sí se constituyó en renuencia al Congreso de la República. 2.4. Disposiciones que se pretenden cumplir

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, los actores pretenden el cumplimiento del artículo 201 de la Ley 5ª de 1992, que dispone: “LEY 5ª de 1992 4Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. (…)

ARTÍCULO 201. SANCIÓN POR EL PRESIDENTE DEL CONGRESO.

Si el Presidente de la República no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”. 2.5. Análisis del caso concreto De conformidad con lo previsto en el artículo 195 de la Ley 393 de 1997, si en el curso de la acción de cumplimiento la autoridad accionada desarrolla la conducta establecida en la ley o en el acto administrativo, el juez debe dar por terminado el trámite anticipadamente mediante auto y condenar en costas, si se dan los presupuestos para esto último. Al respecto, esta Sección, en sentencia del 27 de marzo de 2014, se pronunció en el siguiente sentido: “(…) la Sala debe indicar, que por haberse expedido los actos de retiro del servicio antes de haberse dictado la sentencia de primera instancia, el Tribunal a quo no debió declarar el incumplimiento de la ley, como hizo, sino decretar la terminación anticipada del proceso como lo dispone el artículo 19 de la Ley 393 de 1997, circunstancia por la cual esta Sección, con

fundamento en dicha norma y en relación exclusiva con ellos, así lo dispondrá.” 6 (Negrita y subraya fuera de texto) Así, la terminación anticipada del proceso, es posible declararla cuando el juez, al momento de dictar sentencia de primera instancia advierte que el hecho que dio origen a la solicitud de cumplimiento ya no subsiste porque la autoridad accionada atendió el deber que establece la norma con fuerza de ley o el acto administrativo, 5 “Artículo 19.- Terminación anticipada.- Si estando en curso la Acción de Cumplimiento, la persona contra quien se hubiere dirigido la Acción desarrollare la conducta requerida por la Ley o el Acto Administrativo, se dará por terminado el trámite de la acción dictando auto en el que se declarará tal circunstancia y se condenará en costas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de esta Ley.”. 6 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 25000234100020120058301, C.P. Susana Buitrago Valencia. esto es, el incumplimiento alegado se superó y esa sola circunstancia hace inocua una orden por parte del fallador. En el asunto que se estudia, el Tribunal debió declarar la terminación anticipada del proceso, máxime que precisó en el punto 6) de la parte considerativa de la providencia que “…es un hecho notorio que el mencionado proyecto de ley estatutaria ya fue sancionado y promulgado por el Presidente de la República, y corresponde efectivamente la Ley 1751 de 16 de febrero de 2015 (…), hecho que fue ampliamente difundido por los diferentes medios de comunicación nacional

tanto escritos, radiales y televisivos, razón por la cual los hechos que motivaron la presente demanda de acción de cumplimiento han sido superados”, con lo cual queda claro que antes de proferirse la sentencia objeto de impugnación el Presidente de la República, ya había sancionado el proyecto de ley estatutaria No. 209 de 2013 Senado y 267 Cámara, por tanto la obligación que los accionantes pretendían hacer cumplir por parte del Congreso de la República carecía de fundamento, pues la Ley se sancionó y promulgó el 16 de febrero de 2015 y el fallo de cumplimiento fue proferido el 27 del mismo mes y anualidad. Entonces, cuando el juez determina que procede declarar la terminación anticipada del proceso, dicha circunstancia acontece bajo la figura jurisprudencial denominada hecho superado porque resulta apropiado que si la causa que da origen a la acción desaparece, el juez, atendiendo los principios de economía, celeridad y eficacia propios de la acción de cumplimiento, así lo disponga7. Ahora, en cuanto a la condena en costas a la entidad accionada de que trata el artículo 19 de la Ley 393 de 1997, se advierte que de acuerdo con el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso8 “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, circunstancia que no fue demostrada, por tanto no permite que se analice su procedencia, razón por la cual no procede la condena en costas9. Por lo antes expuesto se modificará el fallo de primera instancia que negó las

pretensiones de la acción de cumplimiento, para en su lugar DECLARAR LA TERMINACIÓN ANTICIPADA, por hecho superado, por las razones aquí señaladas. 7 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 28 de julio de 2014, Exp. 05001233300020140028601, C.P. Susana Buitrago Valencia. 8 Aplicable a las acciones de cumplimiento por remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 30 de la ley 393 de 1997. 9Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 28 de julio de 2014, Exp. 05001233300020140028601, C.P. Susana Buitrago Valencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 27 de febrero de 2015 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, para en su lugar DECLARAR LA TERMINACIÓN ANTICIPADA por hecho superado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

ALBERTO YEPES BARREIRO