CE-25000-23-41-000-2015-00332-01-2020

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / CONVENIOS DE COOPERACIÓN TECNOLÓGICA – Observancia del principio de selección objetiva [E]l régimen normativo aplicable a los convenios de cooperación tecnológica corresponde, en primer lugar a la normativa de la regulación especial contenida en los decretos ley 393 y 591 de 1991, y subsidiariamente a los principios y disposiciones del estatuto de contratación estatal, y en aquellos asuntos no regulados, resultan aplicables las normas del derecho privado, todo ello en el marco de los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, y los principios especiales que rigen la contratación de la administración pública, dentro de los cuales se encuentra el principio de selección objetiva. […] La Sala considera que por la naturaleza pública de una de las partes del negocio jurídico, independientemente de si el régimen jurídico aplicable al contrato es de naturaleza especial, de derecho público o derecho privado, las etapas de planeación, ejecución y desarrollo conllevan el respeto de los principios de la función administrativa y los principios especiales de la contratación pública para la satisfacción del interés general, y la eficiente y adecuada prestación de servicios a cargo del Estado, dentro de los cuales, el principio de selección objetiva constituye pilar fundamental en la transparencia al momento de selección del cocontratante. La Sala no acoge el argumento planteado por la parte demandante según el cual, en un convenio de esta naturaleza, “[…] el principio de selección objetiva del contratista […] es inexistente bajo la estructura organizacional compleja que poseen los convenios […]”, por cuanto como se viene diciendo, la selección del contratista no depende de

la discrecionalidad o arbitrio de la administración pública, sino que, por el contrario, debe sujetarse rigurosamente a los principios de la función administrativa que se materializan en requisitos y procedimientos establecidos en la ley, mediante los cuales se busca garantizar que el contrato sea celebrado con la persona idónea y mejor capacitada para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, en un marco inspirado por los principios propios de la contratación como el de transparencia, moralidad, selección objetiva, libre concurrencia e igualdad, entre otros. CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / CONVENIOS DE COOPERACIÓN TECNOLÓGICA – Falta de planeación en la etapa precontractual / RESPONSABILIDAD FISCAL – Del Subgerente de Desarrollo Productivo y Social del INCODER / DAÑO PATRIMONIAL DERIVADO DE LA EJECUCIÓN DE UN CONVENIO DE COOPERACIÓN TECNOLÓGICA – Es atribuible a quien participó en la etapa precontractual como ordenador del gasto por falta de planeación / GESTOR FISCAL ORDENADOR DEL GASTO – Cuando su gestión deriva en un daño patrimonial es responsable fiscalmente aunque ya no ejerza el cargo / DAÑO PATRIMONIAL NO CONSUMADO EN FORMA SIMULTANEA CON EL HECHO DAÑINO / – Se configura por el paso del tiempo y fundado en una conducta anterior / NEXO CAUSAL / GESTOR FISCAL ORDENADOR DEL GASTO – Deber de garantizar la correcta ejecución del convenio de cooperación tecnológica [S]i bien el daño se materializó con posterioridad al retiro de la parte demandante del

cargo de Subgerente de Desarrollo Productivo ocurrido el 30 de diciembre de 2007, la gestión fiscal y la conducta consistente en una inadecuada elaboración de términos de referencia, un procedimiento de selección del contratista, y el mismo tipo de negocio jurídico adoptado por el Subgerente de Desarrollo Productivo y Social del INCODER, se produjeron cuando aquel fungía como ordenador del gasto y evidencian la falta de planeación en la etapa precontractual. Se trata de daños que no se consuman de forma concomitantemente o inmediata con la producción del hecho dañino, sino que se trata de aquellos daños que se revelan y adquieren el carácter de ciertos con el paso del tiempo fundada en una conducta anterior. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del nexo causal entre la conducta y el daño, debe existir certeza de la relación que existe entre un hecho antecedente y un resultado, de forma tal que de no existir o haberse presentado aquella, tampoco se hubiese ocasionado este. La Sala reitera que en el caso sub lite, la conducta de la parte demandante que dio origen al daño patrimonial, se materializó en un primer momento en la etapa precontractual al adelantarse el proceso de selección del contratista, elaborar los términos de referencia y planificar las etapas de ejecución contractual, así como sus respectivos pagos. […] La parte demandante, ya en etapa ejecución del convenio, y ante las dificultades que mostraba el avance del convenio respecto de la entrega de productos, desplegó conductas contrarias a la guarda de los recursos públicos, al

suscribir una modificación de los requisitos para el segundo pago, eliminando la condición inicial de radicación de solicitudes de crédito frente a la banca de por lo menos el treinta por ciento (30%) de los beneficiarios del proyecto. Con todo, el interventor del contrato, mediante oficio de 14 de noviembre de 2007, informó al Subgerente de Desarrollo Productivo a través de su delegado, las dificultades que presentaba la ejecución del convenio, relacionadas con: i) falta de claridad del contratista respecto de que fincas se obtiene el material vegetal para su propagación; ii) no haberse llevado a cabo la compra de insumos; iii) no haberse iniciado el proceso de propagación vegetal, pese al desembolso; y iv) evasión de responsabilidad por parte de la representante legal. Ninguna de ellas tuvo eco por el ordenador del gasto. De lo expuesto se colige que existe un claro nexo causal entre la conducta de la parte demandante respecto de la planificación, y ejecución de convenio, y el daño ocasionado al patrimonio público reflejado en los pagos que se hiciera a favor del contratista, a pesar que la ejecución de la prestación no cumpliera su propósito de satisfacción del interés general, como era el apoyo a la comunidad en el “[…] Establecimiento de 160 hectáreas de Mora Castilla variedad san Antonio en la Provincia del Valle de Tenza, específicamente la fase correspondiente a la ejecución del capital semilla aportado por los cooperantes conforme a los planes de inversión por municipio alistamiento de fincas y productores, producción de material vegetal bajo especificaciones y/o protocolos tecnológicos de punta, transferencia y certificación […]”

CONVENIOS DE COOPERACIÓN TECNOLÓGICA / GESTIÓN FISCAL – Concepto / EJERCICIO DEL CARGO COMO GESTOR FISCAL - Temporalidad / GESTOR FISCAL – Su responsabilidad fiscal en materia de contratación no termina al separarse de sus funciones / GESTOR FISCAL ORDENADOR DEL GASTO – Cuando su gestión deriva en un daño patrimonial es responsable fiscalmente aunque ya no ejerza el cargo La parte demandante sostuvo que la sentencia de primera instancia acogió la tesis de la parte demandada según la cual […] en un contrato en el cual se genere un daño patrimonial por incumplimiento, serán responsables no únicamente los funcionarios que al momento de la ocurrencia de los hechos hacían parte de la relación convencional, sino todos aquellos que precedieron al incumplimiento incluidos aquellos que no tenían vínculo al momento de los hechos […]”, tesis que considera “[…] no guarda una lógica jurídica […]” y viola los derechos fundamentales al debido proceso y el principio de legalidad de la parte demandante. […] [L]a Sala no acoge el planteamiento de la parte demandante cuando estima que cuando se desempeñó como Subgerente de Desarrollo Productivo y Social del INCODER, tuvo una actuación responsable en la parte precontractual y contractual del Convenio, por cuanto de la prueba recaudada, y antes de abandonar el cargo, el Supervisor del convenio […], puso de presente circunstancias que afectaban la correcta ejecución del contrato, frente a lo cual, antes que adoptar remedios contractuales para su cumplida ejecución, optó por ampliar los plazos de ejecución contractual. La etapa

precontractual tampoco estuvo exenta de circunstancias que afectan el principio de planeación, como quiera que no está demostrado que la selección del contratista Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hubiera estado precedida de un procedimiento que garantice la pluralidad de ofertas, la idoneidad del contratista, y más aún, el cumplimiento de requisitos propios de un convenio de esta naturaleza, como es la cooperación tecnológica, que conforme la normativa que rige la materia, aportan de consuno recursos en dinero, en especie de industria, para facilitar, fomentar o desarrollar actividades científicas y tecnológicas, elementos ausentes en el negocio jurídico celebrado. Para la Sala, la responsabilidad fiscal del gestor de recursos y bienes del Estado en materia de contratación estatal no se agota al separarse de sus funciones, sino que trasciende a las demás etapas del contrato, cuando su gestión como ordenador del gasto en las etapas preliminares y de planeación, derivan en un daño patrimonial en etapas posteriores a la suscripción, y aún mismo en la ejecución del convenio. ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Marco normativo y desarrollo jurisprudencial PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Marco normativo DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Marco normativo CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICAMarco normativo / CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y

TECNOLÓGICA – Régimen contractual FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / LEY 29 DE 1990 / DECRETO LEY 393 DE 1991 / DECRETO LEY 591 DE 1991 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00332-01

Actor: JOSÉ GUILLERTH PATIÑO ESCOBAR Demandado: NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Proceso de responsabilidad fiscal. Convenios de Cooperación Tecnológica. Hecho generador del daño.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. El señor José Guillerth Patiño Escobar1, en adelante la parte demandante,

presentó demanda2 contra la NaciónContraloría General de la República, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113. Pretensiones

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones 4: “[…] PRIMERA: Se declare la nulidad, en lo que respecta a mi PODERDANTE del Fallo No. 000026 del 31 de octubre de 2013, mediante el cual la Gerencia Departamental de Boyacá resolvió fallar con responsabilidad fiscal en contra del DEMANDANTE y otros, por considerar que se causó un perjuicio económico al INCODER por valor de $365.363.206,56 M/Cte.

SEGUNDA: Se declare la nulidad, en lo que respecta a mi PODERDANTE, del Auto No. 0077 del 27 de febrero de 2014, mediante el cual la Gerencia Departamental de Boyacá resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el Fallo No. 000026del 31 de octubre de 2013 confirmándolo en lo que tiene que ver con el aquí DEMANDANTE.

TERCERA: Se declare la nulidad, en lo que respecta a mi PODERDANTE, del Auto No. 000355 del 07 de abril de 2014, en el que la Dirección de Juicios Fiscales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA confirma el fallo de primero (sic) instancia en lo que tiene que ver con el DEMANDANTE. […]". 1 Por intermedio de apoderado 2 Demanda presentada el 13 de enero de 2015, según obra a folio 10, en vigencia de la Ley 1437 de

18 de enero de 2011, por medio del cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 4 Cfr. folio 4 del cuaderno núm. 1 del expediente. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos

3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar

sus pretensiones:

4. La parte demandante se desempeñó como Subgerente de Desarrollo Productivo Social en el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en adelante INCODER en el periodo comprendido entre el 9 de noviembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007.

5. La parte demandante en calidad de Subgerente de Desarrollo Productivo Social del INCODER, suscribió el 27 de junio de 2007 el Convenio 077, entre el INCODER y C.I Agrocalidad Ltda., cuyo objeto consistía en ejecutar el proyecto de establecimiento de 160 hectáreas de mora castilla, variedad San Antonio en la provincia del Valle de Tenza.

6. Adujo que el Convenio 077: i) fue elaborado por la abogada Carolina González, funcionaria de la Subgerencia de Desarrollo Productivo del INCODER, con el visto bueno de José Riaño asesor de dicha subgerencia, revisado por la abogada Aura Pinto Coordinadora de asuntos administrativos y contratos de la entidad mencionada

y aprobado por Rodrigo Pineda Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la misma entidad; ii) como supervisor del proyecto se designó a Héctor Grijalba funcionario del Grupo Técnico Territorial de Boyacá del INCODER; iii) la parte demandante no hizo parte del Comité Técnico Operativo del Convenio 077 de 2007; y iv) el asesor de la subgerencia de Desarrollo productivo José Riaño fue quien acompañó la ejecución del proyecto y no la parte demandante.

7. La parte demandante se desvinculó de la subgerencia de Desarrollo Productivo Social del INCODER el 31 de diciembre de 2007.

8. Sostuvo que los inconvenientes del proyecto se presentaron a partir del año 2008, dado el retraso por parte de C.I Agrocalidad Ltda. en la entrega de las plántulas de mora para el desarrollo del Convenio 077 de 2007.

9. En el Consejo comunal de 30 de agosto de 2008, realizado en el municipio de Garagoa, Boyacá, se denunció el incumplimiento de C.I Agrocalidad Ltda. en la entrega del material vegetal pactado en el Convenio 077 de 2007, razón por la cual el Gerente General del INCODER solicitó a la parte demandante, esta vez en su

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad de Asesor de la Gerencia General, que indagara sobre la situación presentada.

10. En virtud del “[…] encargo […]” realizado por el Gerente General del INCODER,

la parte demandante, en calidad de Asesor de la Gerencia General del INCODER, “[…] CARGO MUY DIFERENTE Y QUE YA NADA TENIA (sic) QUE VER CON EL CONVENIO […]”5 coordinó una visita de inspección a los viveros, donde se había informado que se encontraba el material vegetal pactado en el Convenio 077 de 2007, de la cual se elaboró Acta de 31 de agosto de 2008 donde se evidenció la existencia del mencionado material y se informó de la existencia de otros viveros que fueron visitados por otros funcionarios en el municipio de la Ceja, Antioquia.

11. El Jefe de la Oficina Asesora jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural citó a una reunión en la cual se suscribió un acta de compromiso donde la Representante Legal de C.I Agrocalidad Ltda. se comprometía a suministrar el material contratado con fecha de última entrega el 15 de diciembre de 2008.

12. La parte demandante hizo seguimiento a los compromisos asumidos por C.I Agrocalidad Ltda. “[…] resultando imposible la comunicación con la Representante Legal de Agrocalidad tanto por correo electrónico como por vía telefónica […]”.

13. La Secretaría General del INCODER liquidó el Convenio 077 de 2007 suscrito entre el INCODER y C.I Agrocalidad Ltda., por incumplimiento del Convenio.

14. La Gerencia Departamental de Boyacá de la Contraloría General de la República mediante Auto núm. 00024 de 17 de junio de 2009, dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal No. 1165 contra la parte demandante y otros, por las presuntas

irregularidades en la ejecución del Convenio 077 de 2007 suscrito entre el INCODER y C.I. Agrocalidad Ltda.

15. La Gerencia Departamental de Boyacá de la Contraloría General de la República mediante Auto núm. 00013 de 19 de abril de 2012 realizó imputación de cargos a la parte demandante y otros.

16. La Gerencia Departamental de Boyacá de la Contraloría General de la República por medio del Fallo núm. 000026 de 31 de octubre de 2013, “[…] resolvió fallar con responsabilidad fiscal en contra del DEMANDANTE y otros, por considerar que se 5 Mayúsculas sostenidas en texto original

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causó un perjuicio económico al INCODER por valor de $365.363.206,56 M/cte […]”. (negrilla del texto original).

17. La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el Fallo núm. 000026 de 31 de octubre de 2013.

18. La Gerencia Departamental de Boyacá de la Contraloría General de la República por medio del Auto núm. 0077 de 27 de febrero de 2014, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el Fallo núm. 000026 de 31 de octubre de

2013.

19. La Dirección de juicios Fiscales de la Contraloría General de la República por medio del Auto núm. 000355 de 7 de abril de 2014, resolvió el recurso de apelación,

en el sentido de confirmar el Fallo núm. 000026 de 31 de octubre de 2013. Normas violadas y concepto de violación6

20. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: “[…] Los actos administrativos que se demandan son violatorios de las siguientes normas: Artículo 02 y siguientes de la Ley 610 de 2000 […] Artículo 29 de la Constitución Política […]”

21. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Violación de normas de rango legal

22. Adujo que los actos administrativos acusados son violatorios de los artículos 2 y siguientes de la Ley 610 de 15 de agosto de 20007, por las siguientes razones. “[…] No hubo conducta culposa de mi Poderdante: No hubo en el proceso ni en el fallo, prueba ni argumento alguno que permita inferir que no existió una diligencia y cuidado suficientes por parte de mi cliente. 6 Cfr. folios 5 a 8 del cuaderno núm. 1 del expediente. 7 “[…] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]”.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No se entiende de donde colige la CONTRALORÍA una conducta culposa, cuando mi poderdante ni siquiera actuaba ya, como subgerente para la fecha de ocurrencia de los hechos. Para que la conducta sea culposa debe anteponerse necesariamente una acción o una omisión negligente, cosa que aquí no ocurre, pues no se puede

hablar de conducta cuando mi PODERDANTE ni siquiera estaba ocupando el cargo que ocupaba para la suscripción del convenio. Si hubo un daño la culpa deberá imputarse a quienes tenían injerencia en el Convenio, y no a quien ni siquiera ocupaba ya el cargo de subgerente. No existe vínculo causal entre la conducta de mi cliente y el supuesto daño: Como es a todas luces evidente, aún en el caso de que hubiese un daño, y que de igual manera se configurara una conducta negligente por parte de mi PODERDANTE, no existe entre aquél y ésta un nexo de causalidad suficiente. Entre el desempeño de mi PODERDANTE como subgerente y la ocurrencia de los hechos, sucedió un hecho que rompe cualquier nexo de causalidad, mi PODERDANTE se desvinculó del INCODER mucho antes de que se generara el presunto daño. […]” (destacado y subrayas del texto original) Violación de normas de rango constitucional

23. La parte demandante señaló que se vulnera el artículo 29 de la Constitución Política por las siguientes razones: […] En una clara violación al principio de legalidad, la CONTRALORÍA declaró la responsabilidad fiscal de mi cliente por unos hechos ocurridos con posterioridad a su desvinculación del INCODER.

La CONTRALORÍA declaró la ocurrencia de un daño derivado de un incumplimiento contractual, violando el principio de legalidad y le (sic) debido proceso a mi Poderdante, por lo siguiente:

1. Investigó y juzgo (sic) a mi PODERDANTE por un incumplimiento contractual ocurrido cuando el ya no era subgerente.

2. Investigo (sic) y juzgo (sic) a mi poderdante como si fuese el supervisor del convenio, sin que lo haya sido en ningún caso.

3. Investigo (sic) y juzgo (sic) a mi poderdante sin tener en cuenta que el Convenio se ejecutó bajo la supervisión del INCODER Boyacá, al cual nunca perteneció mi poderdante.

Mi Poderdante con posterioridad a dejar su cargo de subgerente, ocupó otro cargo de asesor que nada tenía que ver con los hechos del presunto daño (todo esto ocurrido mucho antes de que se configuraran los presupuestos fácticos que según la CONTRALORÍA llevaron a generar un detrimento patrimonial. En otras palabras, la CONTRALORÍA declaró la responsabilidad fiscal a una persona (mi poderdante) que nada tuvo que ver con los hechos dañinos. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según la posición de la CONTRALORÍA, en un contrato en el cual se genere un daño patrimonial por incumplimiento, serán responsables no únicamente los funcionarios que al momento de la ocurrencia de los hechos (incumplimiento contractual) hacían parte de la relación convencional, sino todos aquéllos que precedieron al incumplimiento, incluido aquellos que ya no tenía (sic) vínculo al momento de los hechos. La CONTRALORÍA pretende hacer responsable a mi cliente por:

1. Un daño ocurrido cuando el ya no era subgerente.

2. Por unos hechos ajenos absolutamente a su cargo y a sus funciones.

3. Por las conductas de personas ajenas a mi poderdante. […]”

Contestación de la demanda

24. La parte demandada8 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones

formuladas así9:

25. Adujo que: “[…] De las normas citadas por el apoderado argumenta que son violatorias al expedir el acto demandado sin desarrollar el sentido de violación a dichas normas. Consideramos que no existió transgresión, por cuánto todo el trámite del proceso se ciñó a los mandamientos legales que regulan la materia, tanto en la etapa preliminar como en la del correspondiente Juicio, pues se dieron todos los pasos y se le otorgaron todos los medios de defensa al demandante tal como lo dispone la ley y como se observa en la prueba de antecedentes administrativos […].

Los FUNDAMENTOS DE DERECHO expuestos por el apoderado de confianza del señor PATIÑO ESCOBAR corresponden a los argumentos expuestos por él contra la imputación formulada en su contra en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal N° 1165, las cuales fueron debidamente resueltas en el fallo que se profirió en dicho proceso y en donde se demostró que tales argumentos de defensa no tenían la capacidad de desvirtuar las imputaciones formuladas en su contra […]”. 25.1 Argumentó que en los actos administrativos acusados se determinó que la parte demandante, para la época de los hechos se encontraba vinculado como Subdirector de Desarrollo Productivo del INCODER, estando debidamente facultado para contratar y en consecuencia actuaba como ordenador del gasto, teniendo bajo su responsabilidad la etapa, precontractual, contractual y de liquidación del Convenio conforme lo establecido en la Resolución 0920 de 10 de noviembre de 2003.

8 Por intermedio de apoderado 9 Cfr. folios 190 a 214 del cuaderno núm. 1 del expediente. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.2 Indicó que las diferentes inconsistencias que presentó el Convenio 077, se dieron incluso desde la etapa precontractual, específicamente en los términos de referencia y la omisión en la aplicación de un procedimiento de selección objetiva. 25.3 Señaló que la parte demandante designó al Señor Héctor Grijalba como supervisor del Convenio […] quien había ingresado al Incoder en la fecha 04 de julio de 2007, razón por la cual no hubo un adiestramiento en las funciones del cargo y con tan solo llevar un día en el cargo y en La Institución se le asignaron labores de supervisión en un Convenio que tenía una ejecución presupuestal por el orden de los $500 millones […]”. 25.4 Indicó que si bien le endilga responsabilidad a las personas que elaboraron el Convenio “[…] en la administración pública todo empleo tiene delimitadas sus funciones y el ordenador del gasto que hace las veces de gestor fiscal no se debe limitar a firmar un documento sin tener pleno conocimiento y certeza de la actuación de la administración, por lo mismo su firma es el sello de la entidad que representa y por ello debe gozar de una idoneidad y de ciertas calidades académicas que le exigen desenvolverse ampliamente en la órbita de la administración pública. […]”. 25.5 Adujo que la actuación de la parte demandante se produce una vez se denunció

el incumplimiento del Convenio en un Consejo Comunal, intentando diversos mecanismos para que el contratista Agrocalidad culminará la ejecución del Convenio, siendo dicha actuación improductiva dado que el objeto contractual no se cumplió, además de haber sido extemporánea por cuanto el término de ejecución del contrato ya estaba vencido. 25.6 Argumentó que durante el término de ejecución y pese a las irregularidades detectadas por el supervisor del Convenio la parte demandante hizo caso omiso a las mismas, prologando en el tiempo su acción. 25.7 Indicó que: “[…] Teniendo en cuenta el marco de acción del Subdirector de Desarrollo Productivo del Incoder y que en su condición de ordenador del gasto, conocía de la etapa precontractual, contractual y poscontractual (liquidación) era la persona directamente responsable de la buena marcha y ejecución del Convenio de Cooperación Tecnológica 077 de 2007, que por demás fue la persona que lo suscribió junto con sus dos prórrogas y además quien solicitó y suscribió la Modificación No. 01 al citado Convenio. […]” . Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.8 Adujo que: “[…] si bien es cierto el deja de ser el Subgerente de Desarrollo Productiva, si continúa siendo asesor de la entidad y por lo tanto la gestión fiscal debe analizarse en lo que respecta al período de 2008 frente a sus actuaciones en relación con el Convenio objeto de estudio […] el mismo imputado, en su diligencia

de versión libre insiste en unas gestiones que hizo para lograr que se cumpliera el Convenio en el mes de agosto de 2008 […] Es así como no hubo una desconexión entre el señor Patiño Escobar y el Convenio de Cooperación 077 de 2007, sino que en desarrollo de su cargo de asesor de Gerencia General continuó al tanto de la ejecución del Convenio. […]”.

26. Señaló que: “[…] Es evidente que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, toda vez, que no se encuentra demostrado que se configuran los elementos requeridos para que se declare la responsabilidad de la Contraloría General de la República. Para ello se requiere que se configuren los elementos necesarios, tales como el daño antijurídico, la imputabilidad del daño a un órgano del estado y la relación de causalidad. […] la Contraloría General de la República cuando profirió el Fallo con Responsabilidad Fiscal, actuó con el convencimiento de que había hechos fiscales sancionables y así lo sustentó al evaluar cada una de las presuntas irregularidades y en desarrollo de las normas que reguladoras (sic) del tema de responsabilidad fiscal tales como la ley 42 de 1993, ley 610 de 2000 y ley 1474 de 2011. […] Decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección B en la audiencia inicial10

27. La Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, llevó a cabo la audiencia inicial el 20 de octubre de 2015, en donde se surtieron las siguientes actuaciones. 27.1. Declaró saneado el proceso. 27.2. Resolvió sobre las excepciones de que trata el núm. 6 del artículo 180 de la Ley

1437, declarando no probadas las excepciones denominadas “[…] inepta demanda por falta de claridad y de inepta demanda por falta de relación entre la pretensión de nulidad y el concepto de violación […]”. 10 Cfr. folios 234 a 238. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.3. Fijó el objeto del litigio, de acuerdo con la demanda y la contestación de la misma presentada por la parte demandada. 27.4. Declaró precluida la posibilidad de conciliación, atendiendo a la naturaleza de la acción no hubo lugar a invitar a las partes a conciliar sus diferencias. 27.5. Declaró precluida la fase de medidas cautelares, atendiendo a que no se encontraba pendiente de resolver ninguna solicitud. 27.6. Resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas. Audiencia de pruebas11

28. La Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, llevó a cabo la audiencia de pruebas el 25 de noviembre de 2016, en donde recibió la declaración de la parte demandante.

Sentencia apelada12

29. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia proferida el 24 de mayo de 2018, resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de