CE-25000-23-41-000-2015-00493-01(ACU)-2015

CUMPLIMIENTO DE NORMAS QUE ESTABLECEN GASTOS A LA ADMINISTRACION - Improcedencia de la acción de cumplimiento / GASTO PUBLICO - Concepto / CUMPLIMIENTO DE NORMAS QUE ESTABLECEN GASTOS A LA ADMINISTRACION - Caso de procedencia excepcional de la acción de cumplimiento El artículo 9 de la Ley 393 de 1997 dispone que esta acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos a la administración. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha definido el concepto de gasto público como aquel en el que incurre el Estado, con el objeto de lograr sus fines… No obstante lo anterior, se precisa que no en todos los casos en que la norma comporta una erogación dineraria, la acción de cumplimiento es improcedente; es necesario tener presente que, la jurisprudencia de esta Corporación también ha resaltado que, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de estos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función para el cual están concebidos, y es en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento es procedente.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente a la definición de normas que establecen gastos a la administración, ver sentencia del 29 de enero de 1998, exp. ACU-127.

Por otro lado, en relación con el deber de ejecutar adecuadamente el presupuesto de las entidades, buscar sentencia de 25 de enero de 1999, exp. ACU-552. Ambas providencias de esta Corporación.

CUMPLIMIENTO DE NORMAS QUE IMPLICAN GASTO - Improcedente por

cuanto involucra la asignación de recursos necesarios para la implementación del sistema de carrera en la Registraduría Nacional del Estado Civil Le corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, proferida el 19 de marzo de 2015 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones del medio de control de cumplimiento que promovió el actor y, en consecuencia, ordenó al Registrador Nacional del Estado Civil, que en el término no superior a un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa providencia, cumpliera con el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, y adoptara las medidas administrativas necesarias para la implementación del sistema de carrera especial de esa entidad… En el presente asunto, contrario a la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el fallo de 19 de marzo de 2015, para la Sala es claro que para implementar el sistema de carrera administrativa en la Registraduría Nacional del Estado Civil, es decir, para que la demandada pueda dar cabal cumplimiento al artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, se deben realizar las erogaciones dinerarias, en otras palabras, el presente medio de control implica un gasto… En este orden de ideas, se tiene que si bien para la fecha de presentación de esta acción de cumplimiento, se habían asignado parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos correspondientes, solicitados por la demandada, para las fases de implementación del sistema de carrera administrativa en la entidad, que el accionante pretende que sea ejecutado en su totalidad, lo cierto es que actualmente, la entidad no cuenta con el

presupuesto necesario para dar por finalizado dicho procedimiento administrativo, toda vez que pese a que ha solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos adicionales para el efecto, dicha cartera no se los ha provisto por cuanto no existe la disponibilidad presupuestal… Los recursos que le han sido destinados por parte del Ministerio de Hacienda Pública y Crédito Público a la demandada, para la implementación del sistema de carrera previsto en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, según se acreditó, han sido ejecutados con el propósito de tal fin. En consecuencia, pese a estar sometido el desarrollo del concurso de méritos a un plazo que ya feneció, en razón a que su implementación requiere de la asignación de recursos, es evidente que en el presente asunto se configura la causal contenida en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, por cuanto la norma cuyo cumplimiento se solicitó implica gastos, situación que genera la improcedencia del medio de control de cumplimiento. Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que la entidad demandada ha realizado, hasta donde le ha sido posible, las actuaciones necesarias para la implementación del sistema especial de carrera administrativa en la entidad, de acuerdo con el presupuesto asignado y apropiado, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el efecto. Una conclusión diferente, implica obligar a la demandada a la consecución de lo que ahora no le es posible.

NOTA DE RELATORIA: Se interpuso demanda en ejercicio de acción de cumplimiento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que se le ordene cumplir lo resuelto en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00493-01(ACU)

Actor: LEONARDO HERNANDEZ AGUIRRE Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 19 de marzo de 2015, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento ejercida por el señor Leonardo Hernández Aguirre y, en consecuencia, ordenó al Registrador Nacional del Estado Civil, que en el término no superior a un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa providencia, cumpliera con el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, y adoptara las medidas administrativas necesarias para la implementación del

sistema de carrera especial de esa entidad.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Leonardo Hernández Aguirre, en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que la demandada diera cumplimiento al artículo 65 de la Ley 1350 de

2009. Los hechos que fundamentan la presente acción se pueden resumir así: La Ley 1350 de 2009 entró a regir en forma inmediata a partir de su promulgación

el 6 de agosto de 2009, la cual en su artículo 65 estableció que “A partir de la vigencia de la presente ley, la Registraduría Nacional realizará las acciones necesarias para poner en práctica el sistema de carrera especial que deberá operar plenamente dentro de los 24 meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley”1. El actor señaló que el plazo se cumplió el 6 de agosto de 20122, sin embargo, para esa fecha, no estaba operando plenamente el sistema de carrera y para el momento de presentación de la acción (27 de febrero de 2015) han transcurrido más de 2 años sin que se haya dado cumplimiento a la citada normativa. Indicó que, el 6 de febrero de 2015, presentó requerimiento a la entidad demanda por la mora en cuanto al cumplimiento de dicha Ley, el cual fue atendido por la demandada, a través de escrito de 11 de febrero de 2015, en donde se le indicó que la Registraduría Nacional del Estado Civil ha venido adelantando las gestiones necesarias para dar cumplimiento al artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal que se ha destinado para el efecto. 1.2. Pretensiones 1 El término previsto en la precitada norma fue modificado por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 que a su tenor señaló: “Artículo 276. Vigencias y Derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la ley 812 de 2003 los artículos 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121; de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, 50 excepto sus tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la ley 1151 de 2007. Amplíase hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la ley 1350 de 2009.” (negrillas adicionales de la Sala). 2 Debe tenerse en cuenta la modificación del término mencionado en la cita anterior. Mediante el ejercicio de la presente acción el actor formuló la siguiente pretensión: “Solicito a su señoría ordenar al señor REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL de cumplimiento inmediato a la Ley 1350 de 2009 y lleve a cabo los concursos para proveer los cargos vacantes”3. 1.3. La contestación de la demanda La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó negar las pretensiones de la demanda. Al efecto, aludió a los siguientes argumentos:

En primer lugar, manifestó que en el presente asunto operó el fenómeno de cosa juzgada comoquiera que esta Sección, en oportunidad anterior, por medio de sentencia de 6 de septiembre de 2012, concluyó que debían negarse las pretensiones, que ahora nuevamente plantea el actor, por cuanto no había incumplimiento alguno por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, respecto del artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, toda vez que, al momento de la presentación de dicha demanda, no había vencido el término legal previsto en la citada norma para la implementación del sistema de carrera especial de la entidad4. En segundo lugar, indicó que la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha sido renuente al cumplimiento del artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, toda vez que, como se le indicó al accionante en el escrito de 11 de febrero de 2015, no se dispone de los recursos económicos para la implementación total del sistema de carrera especial de la entidad, sin embargo, se han adelantado las actuaciones de rigor, como la implementación del manual de funciones y los ejes temáticos para el diseño y la construcción de las pruebas para el efecto. De acuerdo con lo anterior, indicó que de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y la sentencia C-157 de 1998, la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando la misma genere erogaciones públicas. Por tanto, arguyó que a pesar de haber solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos necesarios para financiar la implementación del sistema de carrera administrativa especial de la entidad, estos fueron incorporados 3 Folio 2 del expediente.

4 Sección Quinta del Consejo de Estado, proceso identificado con el número de radicado No. 25000232400020120046901, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. hasta el año 2013, cuando el Director General del Presupuesto Público Nacional autorizó, por primera vez, su inclusión para atender los fines pertinentes, recursos que se destinaron en la contratación de un equipo técnico para apoyar la ejecución de actividades previas a la convocatoria, toda vez que la entidad no cuenta con el personal suficiente y especializado para adelantar tales actividades. Sostuvo que mediante el Acuerdo 01 de 2014 se reglamentó el registro público de la carrera administrativa especial de la entidad, el cual se encuentra en desarrollo de la aplicación tecnológica y el análisis de la situación del registro de los servidores de carrera administrativa. Asimismo, informó que a principios del año 2014, el Gerente Administrativo y Financiero de la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó al Director General del Presupuesto la incorporación de recursos para la contratación de actividades relacionadas con la ejecución de la primera fase de implementación de la carrera administrativa especial de la entidad, de los cuales se aprobó una parte, y los cuales se destinaron a la celebración del Contrato Interadministrativo 103 de 2014 suscrito entre la Registraduría y la Universidad Nacional de Colombia, cuyo objeto fue la prestación de servicios especializados para la elaboración de estudios y documentos técnicos necesarios como insumos para la realización del concurso o concursos de méritos que se adelanten para la provisión de cargos de carrera, el cual se dio por finalizado el 27 de febrero de 2015. Precisó que con el objetivo de continuar con la implementación de la carrera

administrativa, en el mes de febrero de 2015, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la asignación de recursos económicos adicionales, ante lo cual dicha autoridad no accedió y le invitó para que priorizara sus actividades de acuerdo con la disponibilidad de sus apropiaciones. Finalmente, informó que actualmente se encuentra en desarrollo la prueba piloto del sistema de evaluación de desempeño laboral para los servidores de carrera y en período de prueba de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual tiene como finalidad validar la metodología y los instrumentos de evaluación para proceder a la elaboración del sistema propio y su consecuente implementación y en la fase de planeación del proceso de contratación para seleccionar a la universidad o institución de educación superior, que apoye el desarrollo de la convocatoria a concurso público de méritos. 1.4. El fallo impugnado La Subsección “B” de la Sección Primara del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 19 de marzo de 2015, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. Al efecto, expuso las siguientes consideraciones. En cuanto a la posible configuración del fenómeno de cosa juzgada, concluyó que no operó por cuanto si bien en esta oportunidad el actor, nuevamente, pretende que la Registraduría Nacional del Estado Civil dé cumplimiento al artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, lo cierto es que, a diferencia del proceso que adelantó con el radicado 25000232400020120046901, actualmente, dicho término ya feneció, es decir, que la presente acción versaba sobre un hecho nuevo. Una vez superado lo anterior, el Tribunal a quo precisó que:

(i) La norma cuyo cumplimiento se solicitó dispone que a partir de la vigencia de la Ley 1350 de 2009, mediante la cual se reglamentó la carrera administrativa especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil, dicha autoridad debía realizar las acciones necesarias para poner en práctica el sistema de carrera especial, el cual debió operar una vez vencido el término otorgado para el efecto, lo cual concluyó el 6 de agosto de 2012; y (ii) La entidad demanda manifestó que ha adelantado actuaciones tendientes al cumplimiento de la precitada norma; sin embargo, las mismas estaban sujetas a la disponibilidad presupuestal, por lo que depende de los recursos que le sean asignados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para poner en operación el sistema de carrera en comento. De acuerdo con lo anterior y con fundamento en un pronunciamiento del Consejo de Estado, que según el Tribunal se profirió en un caso con similares circunstancias fácticas y jurídicas al presente asunto, sin embargo, no lo citó expresamente, expuso que la acción de cumplimiento no resulta procedente para obtener el cumplimiento de normas que impliquen gastos, no obstante, explicó que dicha circunstancia no puede ser un obstáculo para hacer exigible a la autoridad actuar de manera pronta y eficaz para el efecto, y en todo caso en consideración a la normatividad vigente en materia presupuestal, sin que tal aspecto se torne en una excusa para la omisión de un deber legal. En consecuencia, frente al caso concreto, concluyó que la norma cuyo cumplimiento solicitó es clara en el sentido de que la Registraduría Nacional del

Estado Civil debió adelantar las actuaciones necesarias para poner en práctica el sistema de carrera especial, el cual debería estar operando plenamente puesto que los términos señalados para el efecto ya finalizaron, por tanto, ante la ausencia de justificación en su incumplimiento, debía accederse a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenar al Registrador Nacional del Estado Civil, que en el término no superior a un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa providencia, cumpliera con el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, y adoptara las medidas administrativas necesarias para la implementación del sistema de carrera especial de esa entidad. 1.5. La impugnación La Registraduría Nacional de Estado Civil apeló la decisión de primera instancia, en síntesis, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda, referentes a la improcedencia de la acción, con fundamento en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y la sentencia C-157 de 1998, por cuanto la misma implica el cumplimiento de una norma que establece un gasto, y aludió que: (i)Los recursos económicos para la implementación de la primera etapa del proceso de carrera administrativa en la entidad, fueron suministrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hasta el año 2013. No obstante, según su criterio, la Ley 1450 de 2011 -Ley del Plan Nacional de Desarrollo (2010 - 2014), que en su artículo 124 modificó el plazo determinado en el artículo 65 la Ley 1350 de 2009, en la actualidad no tiene

efectos, es decir, perdió vigencia y por ende no existe imperativo alguno que le endilgue a esa entidad que sin Plan de Desarrollo ni recursos que lo sustenten, de la nada, deba implementar toda la carrera administrativa en la entidad. (ii) La sentencia recurrida resulta incongruente pues ordena que se cumpla la carrera administrativa en la entidad, lo que quiere decir que se hagan las erogaciones del caso, pero que las mismas se hagan sin infringir las normas presupuestales, lo cual resulta contradictorio pues de hacerlas sin estar contempladas en la Ley de Presupuesto o sin tenerlo de por sí implicaría infringir dicha normativa. Aunado a lo anterior, arguyó que el fallo del Tribunal no indicó como hacer las erogaciones económicas del caso, esto es, si hay que proponer una nueva ley de presupuesto ente el Congreso, cuando es sabido que tal ley es anual y que la actual arrancó su vigencia en enero, o de qué rubros de funcionamiento se deben sacar los recursos económicos, máxime cuando no se involucró al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que haga las autorizaciones del caso. (iii) En los anteproyectos de presupuesto 2012 a 2015, la entidad ha solicitado la asignación de recursos presupuestales para el proceso para la puesta en práctica del sistema de carrera especial, sin embargo, no cuenta con los recursos necesarios para su implementación total, razón por la cual no se le pude obligar al cumplimiento de la norma sin contar con la disponibilidad presupuestal previa, es decir, no se le puede obligar a lo imposible. (iv) El fallador de primera instancia incurrió en una interpretación errada,

pues la norma cuyo cumplimiento se solicitó, lo que dispone es que la entidad tiene que realizar las acciones tendientes (verbo rector) a poner en práctica el sistema de carrera y aunque se establece una fecha límite, la misma no es para la implementación del sistema de carrera sino para realizar las acciones para que éste se implemente, es decir, que el sistema de carrera no tiene que estar establecido sino que se debe haber hecho lo necesario para implementarlo, ignorando todas aquellas acciones que a la fecha se han adelantado para el efecto. De acuerdo con todo lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia o, en su defecto, que se le otorgue un plazo de al menos cinco (5) años para poder implementar con eficiencia, calidad y en totalidad el sistema de carrera en la entidad, sin infringir la ley.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la apelación contra el fallo de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 19 de marzo de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del C.P.A.C.A., que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos5.

Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la

sentencia de primera instancia, proferida el 19 de marzo de 2015 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones del medio de control de cumplimiento que promovió el señor Leonardo Hernández Aguirre y, en consecuencia, ordenó al Registrador Nacional del Estado Civil, que en el término no superior a un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa providencia, cumpliera con el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, y adoptara las medidas administrativas necesarias para la implementación del sistema de carrera especial de esa entidad. Para resolver este interrogante, se realizarán unas breves consideraciones sobre: (i) generalidades de la acción de cumplimiento y, finalmente, (ii) el estudio del caso concreto. 2.2.1. Generalidades de la acción de cumplimiento 5 El artículo 152, del CPACA que dispuso: “Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán en primera instancia de: (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 2.2.1.1. Antecedentes La acción de cumplimiento, cuya finalidad es la efectividad de la ley y de los actos administrativos se encuentra inspirada en el “writ of mandamus” y el “injuction”6, instituciones jurídicas del derecho anglosajón. La primera figura se encuentra consagrada en el Código Judicial de los Estados Unidos en su artículo 1631, como la potestad establecida de “las Cortes del

Distrito para compeler a un empleado o funcionario de los Estados Unidos o a cualquiera de sus agencias a ejecutar una obligación debida al demandante.” Por su parte el injuction “es una orden expedida por una corte de contenido perentorio que obliga a alguien a hacer o a cesar un agravio o un perjuicio. Como recurso el injuction se caracteriza porque permite prestar toda la atención en el mérito del caso con un mínimo de tecnicismo procesal”7. Bajo este influjo del derecho comparado respecto de la búsqueda de la eficacia del ordenamiento jurídico, pero sobre todo debido al gran problema latente de la inaplicabilidad de la ley y los actos administrativos, quiso el constituyente del año 1991 consagrar una acción destinada a conjurar dicha crisis. En ese sentido, conviene en resaltar los comentarios de los delegados de la Asamblea Nacional Constitucional cuando expresaron al respecto: “...tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto en Colombia no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos sus órdenes, sino también que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchas veces no los ejecutan: entonces lo que queremos establecer aquí es un acción para que una vez la ley ha cumplido con todo su trámite y entrado en vigencia a través de su publicación, o a través del mecanismo mediante el cual la misma norma prevé cuando entra en vigencia, pues sea puesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese interés general que les asiste, tengan un mecanismo a través del cual se puedan hacer efectivas y por eso las hemos denominado acciones de ejecución y cumplimiento. “...Lo mismo pasa también con los actos administrativos. Se ve cómo

muchas veces las situaciones administrativas se definen a través de los actos correspondientes, pero no se ejecutan; entonces la obra pública o el servicio público o la intervención en un caso determinado y concreto que se ha solicitado, simplemente no se ejecuta porque el 6 Tomado de Nanclares, Manuel Ricardo, acciones de cumplimiento ambiental, Bogotá, Dike1995. 7 Nanclares , Manuel Ricardo, Op.cit .p.56 funcionario no lo hace. Entonces, lo que se estamos estableciendo es el mecanismo para que tenga cumplimiento ese acto administrativo, que fue con los requisitos legales debidamente producido...”8. Dicha acción fue la de cumplimiento, finalmente consagrada en el artículo 87 Superior, con la objeto “de combatir la falta de actividad de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El particular afectado podría, entonces, acudir a esta acción para exigir el cumplimiento del deber omitido”9. La referida acción constitucional tuvo su desarrollo legislativo en la Ley 393 de 1997, cuyo objeto “es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”10. Regida bajo los principios de “publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad”11. 2.2.1.2. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos de procedibilidad adjetiva Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprende tanto la ley

en sentido formal como la ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política12. 8 Cfr. Gaceta Constitucional No. 49A del 18 de abril de 1991, p. 12 y ss. El texto que se transcribe corresponde a la exposición del constituyente Jaime Arias López, quien se encargó de impulsar el debate en torno a la acción de cumplimiento dentro de la Subcomisión. En dichas discusiones de estudio participaron también los constituyentes Darío Mejía Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, quien sobre el particular manifestó: "en el Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable" (Cfr. Gaceta Constitucional No. 52 del 17 de abril de 1991).

9 Cfr. Gaceta Constitucional No. 112, del 3 de julio de 1991, p. 7. 10 Artículo 1. 11 Artículo 2. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 Constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa13. También ha de señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de acción de cumplimiento, cuando se supera el lapso establecido en la Ley y no se expide el respectivo reglamento; en decir del Consejo de Estado se tiene al respecto que: “la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la

Ley 393 de 1997”14. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”15. Para su prosperidad la doctrina jurisprudencial ha establecido como requisitos los siguientes: “i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 14 Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 250002324000201000629-01, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 15 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) funciones públicas que deba cumplir y frente