CE-25000-23-41-000-2015-00512-01(AC)-2015

INCIDENTE DE DESACATO - Finalidad / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Incidente de desacato La Jurisprudencia constitucional ha analizado el alcance de la figura de la consulta por desacato y ha destacado primordialmente que su finalidad se orienta en un doble sentido, en consideración a que el mismo Decreto 2591 de 1991 diferencia entre el cumplimiento del fallo y la sanción por incumplimiento. En este sentido, se ha resaltado que el grado jurisdiccional de consulta está previsto para proteger los derechos del incidentado, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela, en virtud de lo cual el Juez debe verificar si hubo un incumplimiento y si la sanción impuesta es adecuada y se ajusta a la Constitución y a la Ley, entendiendo que su estudio abarca la corrección de la sanción mas no de la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida. Por otra parte, también ha insistido la Jurisprudencia que el Juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: En relación con la finalidad esencial de la sanción por desacato ver: Corte Constitucional, sentencia T-086 de 2003, M.P. Eduardo

Cifuentes Muñoz. INCUMPLIMIENTO DEL FALLO DE TUTELA - Existencia de responsabilidad subjetiva / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Se confirma la sanción y el monto de la multa impuesta al Presidente de Colpensiones En la actualidad, la suspensión para la imposición y ejecución de sanciones por desacato contra Colpensiones se ha levantado, por lo cual la Sala procederá a examinar la sanción impuesta a su Representante Legal… Es decir, al Presidente de Colpensiones le correspondía garantizar el derecho de petición del actor, dando respuesta a su petición radicada en la entidad, el día 4 de febrero de 2015, para lo cual contaba con un plazo de 48 horas. Si bien no consta la fecha en la que se notificó la aludida sentencia, se observa en el plenario que para el momento en el que el actor solicitó que se promoviera incidente de desacato (26 de marzo de 2015) ya había transcurrido el plazo concedido para que la entidad procediera a acatar la orden. Además, se observa en el plenario que en el traslado de la apertura del incidente, la entidad accionada no rindió el informe correspondiente, por lo que tampoco se acreditaron las razones del incumplimiento. Quiere ello decir que en el caso sub examine se configuran los dos elementos que dan lugar a la sanción por desacato, contemplada en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esto es, el incumplimiento de la orden de protección y la responsabilidad subjetiva de quien debía acatarla, comoquiera que no se acreditaron las razones que podrían justificar

la omisión y ni el incidente ni la sanción lograron persuadir al responsable para que se allanara a la ejecución de su obligación. Siendo ello así, y comoquiera que la suspensión de las sanciones por desacato declarada por la Corte Constitucional operó hasta el 31 de diciembre de 2014, la Sala estima que la sanción consultada estuvo ajustada a derecho, por lo cual la confirmará en todas sus partes. Posteriormente, en sentencia T-1234 de 2008, la Corte estudió la persistencia en la congestión estructural de Cajanal, aunque desde la perspectiva de protección del derecho al buen nombre del gerente de la entidad, en tanto se encontraba soportando la imposición de un elevado volumen de sanciones por desacato a los fallos de tutela que habían protegido los derechos fundamentales de los afiliados de la entidad, y adoptó una serie de medidas de protección.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: En cuanto al incidente de desacato, ver: Corte Constitucional sentencia T-652 de 30 de agosto 2010, M.P. Jorge Iván Palacio

Palacio

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00512-01(AC)

Actor: JAIRO ENRIQUE DIAZ BAZANI

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES

COLPENSIONES Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 14 de abril de 2015, mediante la cual la Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, Mauricio Olivera González, por el incumplimiento de la providencia de 13 marzo de 2015, proferida por esa Corporación.

I. ANTECEDENTES I.1.- La solicitud de tutela.

El ciudadano JAIRO ENRIQUE DÍAZ BAZINI, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social, vida digna, integridad personal e igualdad, presuntamente vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, al no pronunciarse sobre la solicitud de reliquidación de su pensión, elevada el 4 de febrero de 2015. I.2.- La sentencia objeto de cumplimiento. La Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo de 13 de marzo de 2015, amparó el derecho de petición del señor JAIRO ENRIQUE DÍAZ BAZANI y ordenó al Presidente de COLPENSIONES, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión, dar respuesta a la petición elevada por el actor el 4 de febrero de 2015.

II.- EL INCIDENTE DE DESACATO.

En escrito radicado ante la Secretaría del Tribunal el 26 de marzo de 2015, el

actor puso de presente que COLPENSIONES no acató la orden impartida en la sentencia de tutela y, además, que para su cumplimiento ha pretextado una serie de obstáculos administrativos y jurídicos que hacen que persista la vulneración de sus derechos fundamentales. Por auto de 27 de marzo de 2015, el Tribunal dio apertura al trámite incidental y corrió traslado al Presidente de COLFONDOS para que informara los motivos del incumplimiento de la orden de amparo. El incidentado guardó silencio.

III.- LA PROVIDENCIA CONSULTADA.

Mediante proveído de 14 de abril de 2015, la Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, Mauricio Olivera González. Para el a quo, procedía la sanción, porque no se demostró que en el plazo otorgado en el fallo de tutela COLFONDOS hubiera cumplido con la orden impartida, amén de que tampoco adujo la justificación para su incumplimiento.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.

El desacato es un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el Juez Constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos fundamentales1. Esta figura encuentra su consagración legal en el artículo 52 del Decreto 2591 de 19912, en armonía con el artículo 27 ídem, cuyo tenor dispone:

“ARTICULO 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un Juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” La Jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 20103 de la Corte Constitucional destacó que: “El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo 1 Corte Constitucional, sentencia T-171 de 2009. 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 3 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente

no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. (Resaltado fuera del texto). Ahora bien, para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el Juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación4. Bajo estos presupuestos, la providencia que decide el incidente de desacato, debe precisar con claridad (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Una vez determinado ello, el Juez procede a imponer la sanción que podrá ser de “arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales”, la cual será consultada al superior jerárquico, quien deberá decidir sobre la legalidad de la decisión. El grado jurisdiccional de consulta. Preceptúa el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 que la sanción “será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse”. 4 En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martinez Caballero, la

Corte Constitucional indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.” (Resaltado fuera del texto).

La Jurisprudencia constitucional ha analizado el alcance de la figura de la consulta por desacato y ha destacado primordialmente que su finalidad se orienta en un doble sentido, en consideración a que el mismo Decreto 2591 de 1991 diferencia entre el cumplimiento del fallo y la sanción por incumplimiento. En este sentido, se ha resaltado que el grado jurisdiccional de consulta está previsto para proteger los derechos del incidentado, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela, en virtud de lo cual el Juez debe verificar si hubo un incumplimiento y si la sanción impuesta es adecuada y se ajusta a la Constitución y a la Ley, entendiendo que su estudio abarca la corrección de la sanción mas no de la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida. Por otra parte, también ha insistido la Jurisprudencia que el Juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho puesto que “la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo”. Así lo sostuvo la Corte

Constitucional en la sentencia T-086 de 2003, al indicar que: “Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato. Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales. (…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados.”5 (Resaltado fuera del texto). Precisado el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta en el

incidente de desacato, procede la Sala a examinar la sanción impuesta al Representante Legal de COLPENSIONES. El incumplimiento de COLPENSIONES. En el año 1998, la Corte Constitucional (Sentencia T-068) declaró el estado de cosas inconstitucional respecto de las administradoras del régimen pensional de prima media con prestación definida6, lo que dio lugar a que esa Corporación, mediante los Autos 110, 202 y 320 de 2013 y A259 de 2014, suspendiera las sanciones por desacato dictadas contra el ISS y COLPENSIONES, con el fin de modular los términos jurisprudenciales dispuestos para “la resolución de las peticiones pensionales y el cumplimiento de los fallos judiciales” y “la formulación de un plan que permita en el menor tiempo posible la superación de la situación de sistemática infracción constitucional del ISS en liquidación y Colpensiones.” En esas decisiones, la Corte, además de disponer un plan de acción para resolver los trámites radicados ante esas entidades, suspendió la imposición y ejecución de sanciones por desacato a sentencias de tutela, hasta el 31 de diciembre de 2014, para que COLPENSIONES resolviera sobre “peticiones de incremento, retroactivo, 5 Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, en la misma sentencia la Corte indicó: “Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha

comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.” 6 Posteriormente, en sentencia T-1234 de 2008, la Corte estudió la persistencia en la congestión estructural de CAJANAL, aunque desde la perspectiva de protección del derecho al buen nombre del gerente de la entidad, en tanto se encontraba soportando la imposición de un elevado volumen de sanciones por desacato a los fallos de tutela que habían protegido los derechos fundamentales de los afiliados de la entidad, y adoptó una serie de medidas de protección. reajuste o reliquidación pensional, radicadas ante Colpensiones” 7, entre otros asuntos. Significa lo anterior que, en la actualidad, la suspensión para la imposición y ejecución de sanciones por desacato contra COLPENSIONES se ha levantado, por lo cual la Sala procederá a examinar la sanción impuesta a su Representante Legal. La sentencia objeto de cumplimiento. En la sentencia de 13 de marzo de 2015, la Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió: “AMPÁRASE el derecho de petición del señor Jairo Enrique Díaz Bazani. En consecuencia, ORDÉNASE al Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, de respuesta a

la petición elevada por el actor el 4 de febrero de 2015, la cual deberá ser puesta en su conocimiento en los términos del artículo 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.”. Es decir, al Presidente de COLPENSIONES le correspondía garantizar el derecho de petición del actor, dando respuesta a su petición radicada en la entidad, el día 4 de febrero de 2015, para lo cual contaba con un plazo de 48 horas. Si bien no consta la fecha en la que se notificó la aludida sentencia, se observa en el plenario que para el momento en el que el actor solicitó que se promoviera incidente de desacato (26 de marzo de 2015) ya había transcurrido el plazo concedido para que la entidad procediera a acatar la orden. 7 Auto A259. Además, se observa en el plenario que en el traslado de la apertura del incidente, la entidad accionada no rindió el informe correspondiente, por lo que tampoco se acreditaron las razones del incumplimiento. Quiere ello decir que en el caso sub examine se configuran los dos elementos que dan lugar a la sanción por desacato, contemplada en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esto es, el incumplimiento de la orden de protección y la responsabilidad subjetiva de quien debía acatarla, comoquiera que no se acreditaron las razones que podrían justificar la omisión y ni el incidente ni la sanción lograron persuadir al responsable para que se allanara a la ejecución de su obligación. Siendo ello así, y comoquiera que la suspensión de las sanciones por desacato declarada por la Corte Constitucional operó hasta el 31 de diciembre de 2014, la

Sala estima que la sanción consultada estuvo ajustada a derecho, por lo cual la confirmará en todas sus partes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE la providencia consultada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 14 de mayo de 2015.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO