CE-25000-23-41-000-2015-00519-01(AC)A-2015

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN

INCIDENTE DE DESACATO - Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DE

ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA

[L]a Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no solamente ha omitido dar cumplimiento a la sentencia de 23 de abril de 2015, sino que tampoco informó al juez de tutela haber adelantado actuación alguna con el objetivo de resolver de fondo la solicitud elevada el día 14 de enero del mismo año, por el [actor]. Es evidente para la Sala que en el caso bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha incurrido en mora injustificada para el cumplimiento del fallo de 13 de marzo de 2015. Como conclusión de lo expuesto, la Sala encuentra demostrado que la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha incurrido en desacato del fallo de tutela de 13 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues no ha resuelto la solicitud de 14 de enero de 2015 ni ha informado las gestiones adelantadas para tal efecto. Por lo anterior, son procedentes las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00519-01(AC)A

Actor: ANIBAL GONZALEZ TABARES

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTRO Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta el auto de 23 de abril de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que sancionó con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por incurrir en desacato de la sentencia del 13 de marzo de 2015, proferida por la mencionada autoridad judicial.

I.- ANTECEDENTES Mediante fallo del 13 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió lo siguiente: “PRIMERO. AMPÁRASE el derecho fundamental de petición que le asiste al accionante, por los motivos expuestos en este proveído. SEGUNDO. ORDÉNASE a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, brinde respuesta clara, expresa y de fondo a todas las solicitudes hechas por el accionante en la petición radicada el 14 de enero de 2015, informándole: i) la fecha cierta en la cual se le

otorgará la ayuda humanitaria al señor Aníbal González Tabares, y ii) lo concerniente al procedimiento que debe agotarse ante las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas – SNARIV, remitiendo la información pertinente a la entidad que sea competente para dar inicio a los distintos trámites de reparación integral.” Posteriormente y mediante memorial radicado el 8 de abril de 2015 (fls. 8-10), la parte actora promovió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incidente de desacato contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aduciendo que esta entidad incumplió la providencia proferida a su favor al no resolver la petición ante ella formulada.

II.- TRÁMITE PROCESAL.

Atendiendo a la solicitud elevada por la parte demandante en tutela, por auto del 15 de abril de 2015 (fl. 12) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio apertura al incidente de desacato y ordenó correr traslado a la Directora de la entidad accionada con el fin de que ejerciera el derecho a la defensa. III.- DECISIÓN SANCIONATORIA Vencido el término del traslado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante providencia del 23 de abril de 2015 (fls. 22-34), sancionó con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, a Paula Gaviria Betancur, Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por incurrir en desacato de la

sentencia de 13 de marzo de 2015, proferida por la misma autoridad judicial, por las siguientes razones: Realiza en primer lugar algunas consideraciones sobre las generalidades de la acción de amparo, y señala que en caso de incumplimiento de una sentencia de tutela, el afectado está facultado para pedir la orden de desacato, para que el juez constitucional verifique si el fallo de tutela fue o no cumplido y proceda a imponer la sanción que corresponda a quien desacató. Descendiendo al caso bajo estudio, el Tribunal señala que la entidad accionada no acreditó haber dado cumplimiento a la orden emitida por el juez de tutela, consistente en la contestación de fondo de la petición presentada por la parte accionante. Acto seguido destaca que si bien el auto de apertura del incidente de desacato no pudo ser notificado de forma personal, la comunicación fue recibida por la Oficina Jurídica de la entidad y el buzón de correo electrónico de notificaciones judiciales, de donde infiere que se respetó el derecho al debido proceso del funcionario encargado de cumplir el fallo de tutela. Sentado lo anterior indica que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no emitió pronunciamiento alguno frente al trámite de desacato e incurrió en una conducta omisiva en relación con la orden impartida, a pesar de haber tenido la oportunidad de informar sobre las acciones adelantadas tendientes al cumplimiento de la providencia. Adicionalmente, el Tribunal encontró demostrada la existencia de un nexo causal entre la conducta omisiva y el incumplimiento, motivo por el cual determinó la responsabilidad subjetiva de la funcionaria.

IV.- CONSIDERACIONES

1. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ” En concordancia con lo antes expuesto, el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencia de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite

incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el tramite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

1. La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.” En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.” Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela.

Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, reiterado en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba

Triviño:

“De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

2. Análisis del caso en concreto Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 23 de abril de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela proferido por el mismo Tribunal el 13 de marzo de 2015.

Sobre la sanción objeto de estudio, se considera importante tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. Análisis de la parte resolutiva de la sentencia presuntamente incumplida.

El fallo de tutela que se reputa incumplido resolvió (fl. 8 reverso): “PRIMERO. AMPÁRASE el derecho fundamental de petición que le asiste al accionante, por los motivos expuestos en este proveído.

SEGUNDO. ORDÉNASE a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, brinde respuesta clara, expresa y de fondo a todas las solicitudes hechas por el accionante en la petición radicada el 14 de enero de 2015, informándole: i) la fecha cierta en la cual se le otorgará la ayuda humanitaria al señor Aníbal González Tabares, y ii) lo concerniente al procedimiento que debe agotarse ante las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas – SNARIV, remitiendo la información pertinente a la entidad que sea competente para dar inicio a los distintos trámites de reparación integral.” Lo anterior lo resolvió, después de verificar que el día 14 de enero de 2015, el actor elevó una petición ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por medio de la cual solicitó, entre otras cuestiones, el pago de la ayuda humanitaria de emergencia y la inclusión en los programas de generación de ingresos o proyectos productivos. El Tribunal destacó que si bien la entidad había emitido el oficio Nº 20157201324881 de 20 de enero de 2015, éste no constituye una respuesta clara ni expresa, ni resuelve de fondo lo solicitado, en tanto i) no informó al actor la fecha cierta en que se entregará la ayuda humanitaria de emergencia, y ii) no efectuó la remisión a las entidades competentes ni señaló el procedimiento que debía seguirse, en lo que tiene que ver con las demás solicitudes planteadas.

En estos términos, el Tribunal consideró que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas incurrió en una vulneración del derecho fundamental de petición del accionante, por lo que resolvió conceder el amparo solicitado y ordenar a la entidad emitir un pronunciamiento de fondo frente a la petición de 14 de enero de 2015.

2. Del trámite incidental de desacato Como se señaló en párrafos precedentes, mediante auto de 15 de abril de 2015

(fls. 12-15) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio apertura al incidente de desacato y ordenó oficiar a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que acreditara el cumplimiento de la orden antes descrita. No obstante, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no se pronunció frente a tales decisiones ni ejerció el derecho a la defensa dentro del trámite incidental de desacato.

3. Análisis de la sanción impuesta De las circunstancias hasta aquí expuestas, se advierte que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no solamente ha omitido dar cumplimiento a la sentencia de 23 de abril de 2015, sino que tampoco informó al juez de tutela haber adelantado actuación alguna con el objetivo de resolver de fondo la solicitud elevada el día 14 de enero del mismo año, por el señor Aníbal González Tabares.

Es evidente para la Sala que en el caso bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha incurrido en

mora injustificada para el cumplimiento del fallo de 13 de marzo de 2015. Como conclusión de lo expuesto, la Sala encuentra demostrado que la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha incurrido en desacato del fallo de tutela de 13 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues no ha resuelto la solicitud de 14 de enero de 2015 ni ha informado las gestiones adelantadas para tal efecto. Por lo anterior, son procedentes las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

4. Sobre el cumplimiento del fallo de tutela.

Teniendo en cuenta que la naturaleza del desacato y el cumplimiento del fallo de tutela es distinta como se expuso en el numeral 1 de la parte motiva de esta providencia, se aclara que el hecho de la imposición de la sanción, de ninguna manera implica que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se haya liberado de la obligación de dar cumplimiento al fallo proferido en su contra y a favor de Aníbal González Tabares, respecto de su derecho fundamental de petición. Por lo anterior, se ordenará a la entidad accionada que proceda a dar cumplimiento inmediato al fallo de tutela de 1 de octubre de 2013, dando respuesta a la solicitud elevada por Víctor Manuel Rincón Luna el 17 de junio de 2013. Por las consideraciones realizadas, se impone la confirmación del auto de 23 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Primera, Subsección A, que declaró que Paula Gaviria Betancur, Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato de la sentencia de tutela de 13 de marzo de 2015, y lo sancionó con una multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. RESUELVE PRIMERO.- CONFÍRMASE el auto proferido el 23 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que declaró incursa en desacato a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión. SEGUNDO.- ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que proceda a dar cumplimiento inmediato al fallo de tutela de 13 de marzo de 2015, resolviendo de fondo la solicitud presentada el 14 de enero de 2015 por Aníbal González Tabares. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ