CE-25000-23-41-000-2015-00645-01(AP)-2018

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA

MORALIDAD ADMINISTRATIVA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL

DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO /

EJERCICIO DE VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA - De

Subsidio Familiar / CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO En criterio de SINALTRACOMFA, la Superintendencia es responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados, por la omisión del deber de vigilancia y control en el programa de salud de la EPS-S de CAFABA. (…) la Sala advierte que en la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja se presentaron una serie de irregularidades, tales como diferencias entre el presupuesto de ingresos y gastos, dobles pagos de facturas, anticipos efectuados y no amortizados, pagos de contratos sin soportes, diferencia en valores reflejados en la cuentas por pagar a la red prestadora de servicio, diferencia en las cuentas por cobrar a los entes territoriales correspondientes a contratos suscritos con recursos del régimen subsidiado, entre otras, que sin duda constituyen un detrimento al patrimonio estatal. No obstante, a partir de las pruebas aportadas no es posible derivar la responsabilidad de la Superintendencia en la amenaza o vulneración del derecho colectivo al patrimonio público -sin perjuicio de la conclusión a la que se arribe en las instancias judiciales correspondientes-, pues si bien dan cuenta de la pérdida de recursos de la Caja, también demuestran las acciones que la demandada y otros organismos de control implementaron en

busca de la solución para superar la crisis. (…) La Sala no desconoce la importancia de los hallazgos que fueron determinados por la Contraloría en el Informe de Auditoría de CAFABA, el cual evidenció falta de control en la supervisión de la administración de la Caja. Empero, se aparta de lo concluido por el a quo, en el sentido de determinar que las pérdidas registradas en el Programa de Salud de la EPS-S son imputables a la Superintendencia, por omisión en el ejercicio de sus funciones de vigilancia control. Para la Sala, una conclusión así exige acompasarse con las pruebas que permitan sustentar un juicio de responsabilidad a partir de la comprobada administración indebida de los recursos públicos, acaecida en el manejo negligente e ineficiente de la entidad a cargo, o en haber dado un destino diferente al que expresamente está señalado en las normas, y que daría lugar a la imposición de medidas por parte del juez popular para restaurar el patrimonio público. En relación con la moralidad administrativa, la Sala coincide en lo señalado por el Tribunal, en cuanto no se probó por parte del actor popular su vulneración, toda vez que no se demostró que la entidad accionada hubiese desatendido grosera, arbitraria y carente de todo fundamento legal, las normas que rigen el ejercicio de sus funciones. Al respecto, se reitera, como se indicó al analizar las características de este principio, que no toda infracción a la ley constituye vulneración de la moralidad administrativa, pues, para su configuración se requiere del elemento subjetivo consistente en perseguir la satisfacción de intereses particulares o personales, situación que no fue discutida en el caso sub examine. (…) la Sala advierte que el actor popular no cumplió con

la carga argumentativa en relación con los elementos que conforman los intereses colectivos referidos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público; por consiguiente, y en respuesta al problema jurídico planteado, concluye que la Superintendencia no es responsable de su amenaza o vulneración, motivo por el cual revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 4 LITERAL B / LEY 472 DE

1998 ARTÍCULO 4 LITERAL E

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ (E)

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00645-01(AP)

Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LAS CAJAS DE

COMPENSACIÓN FAMILIAR Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR La Sala decide los recursos de apelación oportunamente interpuestos por el Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación FamiliarSINALTRACOMFAy por la Superintendencia del Subsidio Familiar -en adelante, la Superintendenciacontra la sentencia de 6 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca -en adelante Tribunal-, por medio de la cual se concedió parcialmente el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1. SINALTRACOMFA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada en la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, solicitó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, presuntamente vulnerados por la Superintendencia, con ocasión de la intervención a la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja -CAFABA-. I.2. Como hechos relevantes de la demanda, manifestó que: 1º. La Superintendencia, mediante la Resolución 0038 de 28 de enero de 2008, resolvió intervenir la administración de CAFABA y suspender en el ejercicio de sus funciones al Consejo Directivo. En consecuencia, designó un Agente Especial para ejercer las funciones de dicho órgano. 2º. Durante la intervención se registraron las siguientes pérdidas: en el año 2010 el Programa de Salud EPS-S presentó un déficit de $2.701’274.000.oo, y al término del año 2011, la gestión de dicha EPS-S registró pérdidas por valor de $15.783’411.000.oo, distribuidas en la EPS-S Zona Atlántico, con pérdidas por valor de $11.888’973.000.oo y la EPS-S Zona Santander en cuantía de $3.894’438.000. 3º. También se presentaron las siguientes anomalías: 1 « Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones».  Falta de programación y organización en la contratación de personal e

inobservancia de los procedimientos establecidos por la gerencia de la EPS S zona norte;  Facturas duplicadas;  En el año 2010 se asumió el costo de facturas de años anteriores: $210’759.722.oo del Departamento del Atlántico y $312’377.013.oo del Departamento de Santander;  Facturas sin sello de auditoría médica;  Costos sin soporte de la EPS-S zona norte;  Contabilización de ingresos superiores al valor real girado por Asopagos, desde junio de 2010 y hasta el primer trimestre del año 2011;  Inconsistencias por restitución de usuarios frente a los registrados y atendidos por las Cajas de los municipios de Baranoa y Soledad, siendo afectada la Caja sin recibir ingresos. 4º. En el «Informe de la Visita de Carácter Ordinario practicada a la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja CAFABA» de 15 de junio de 2012, se recogen los cuestionamientos realizados por la Jefe de Control de Gestión Interna de CAFABA, quien, mediante escrito de 31 de mayo de 2012, cuestionó los motivos por los cuales se dejaron avanzar los resultados negativos del programa de la EPS-S, haciendo explícita la falta de control por parte de la Superintendencia ante la crisis que venía presentando dicha Caja de Compensación. 5º. A pesar de que el director administrativo que había sido nombrado por la Superintendencia el 17 de febrero de 2012, fue destituido 6 días después, ejecutó actos tales como la celebración de varios contratos laborales, sin la anuencia de CAFABA.

6º. La Contraloría General de la República, en desarrollo de su Plan General de Auditoria 2012, realizó auditoría a CAFABA, la cual dio como resultado hallazgos fiscales y penales. I.3. Como fundamentos de la demanda indicó que: La Superintendencia es responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, por omisión en el cumplimiento de su deber de vigilancia y control sobre el Agente Especial designado en el proceso de intervención de CAFABA. Igualmente, es responsable, por no reportar oportunamente a la Superintendencia Nacional de Salud la información necesaria para realizar la inspección, vigilancia y control sobre la EPS de la Caja de Compensación, con el fin de evitar los malos manejos de sus programas. I.4. Pretensiones « 1. Qué se declare que durante la intervención a la Caja de Compensación familiar de Barrancabermeja CAFABA, realizada mediante Resolución N.0038 de 28 de enero de 2008, la Superintendencia de Subsidio Familiar vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público.

2. Que se ordene a la Superintendencia del Subsidio Familiar restituir las cosas al estado anterior en que se encontraba la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja CAFABA antes de la intervención, retribuyendo o indemnizando a la Caja con el pago de la suma de dinero equivalente a las pérdidas que sufrió el programa de salud EPS-S.

3. Que se adopten las medidas necesarias para restituir el estado financiero en que se encontraba la Caja de Compensación antes de la intervención de la Superintendencia de Subsidio Familiar.

4. Que se adopten las demás medidas necesarias para proteger los derechos colectivos, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998 ».

I.5. Admisión de la demanda y contestaciones I.5.1. El Tribunal admitió la demanda en auto de 25 de marzo de 20152, ordenó notificar a la Superintendencia y vinculó a la Contraloría General de la República, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 4723. I.5.2. La Contraloría General de la República procedió a contestar la demanda4 y se opuso a que se declare su responsabilidad en la violación de los derechos alegada por el actor, en razón a que su actuación en el asunto objeto de litigio se efectuó dentro del marco legal de sus competencias. Manifestó que, practicó auditoría a la administración de los recursos parafiscales puestos a disposición de CAFABA, así como sobre los resultados de su gestión en la administración, asignación, distribución y ejecución de dichos recursos. Al respecto, puntualizó que se establecieron 34 hallazgos administrativos, de los cuales 6 corresponden a hallazgos con alcance fiscal por $1.302,12 millones; 15 tienen posible alcance disciplinario, 4 posible incidencia penal y 1 dirigido a indagación preliminar. I.5.3. La Superintendencia del Subsidio Familiar rindió un informe5 sobre las gestiones adelantadas tendientes a lograr el equilibrio de CAFABA. Narró que se depuró la información de las empresas vinculadas a la Caja, del número de trabajadores afiliados y de los afiliados, por lo que para los años 2010 a 2014 se

presentó una afiliación constante de empresas del 19.02%. Aludió a una serie de cuadros de indicadores de gestión, en los cuales se reflejan, entre otros factores, lo recaudado por concepto de aportes, el subsidio monetario entregado, el incremento del patrimonio, el aumento de los servicios de recreación y del subsidio de desempleo, los resultados del Fondo de Solidaridad de Fomento 2 Cfr. folio 25 del cuaderno principal. 3 «Artículo 21. Notificación del auto admisorio de la demanda. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. (…) Además, se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado ». 4 Cfr. folio 39 del cuaderno principal. 5 Cfr. folio 51 idem. al Empleo y Protección al Cesante y la adquisición de un predio para el funcionamiento del Instituto Técnico y créditos otorgados. Anotó que, la situación que se presentó en el año 2011 en el sector de la salud en todo el país afectó el servicio de salud que prestaba CAFABA, al punto de aceptarse su retiro de la administración del régimen subsidiado en el mes de diciembre, lo que condujo a que se adelantara el proceso de liquidación y la toma de posesión del programa de EPS-S, a partir de julio de 2012. Resaltó que, a raíz de la situación presentada con la EPS-S, solicitó acompañamiento de la Contraloría General de la República en el año 2011, pero no fue concedido. Puso de presente que, elevó petición ante la Superintendencia Nacional de Salud

para que se revocara la habilitación de CAFABA y a la Procuraduría General de la Nación para que se investigara al gerente del programa de salud del régimen subsidiado. Por último, expresó que el Superintendente del Subsidio Familiar y el Agente Especial de Intervención han adoptado todas las medidas pertinentes y necesarias para salvaguardar el patrimonio de CAFABA. Además, que la situación presentada en la Caja fue generalizada en todo el sector de la salud a nivel nacional; por lo tanto, no puede endilgársele responsabilidad por los resultados del servicio de salud de la entidad intervenida. I.7. Audiencia de pacto de cumplimiento El 2 de junio de 2015 se celebró la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19986, la cual se declaró fallida, por ausencia de formulación de proyecto de pacto de cumplimiento7. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA La Sección Primera -Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 6 de octubre de 2016, resolvió: « […] PRIMERO. - DECLÁRASE PROBADA la amenaza del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. SEGUNDO. - AMPÁRASE el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; en consecuencia, se dispone: (i) ORDÉNASE a la Superintendencia del Subsidio Familiar que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de este proveído, emprenda la adopción de mecanismos administrativos de

control interno y externo en la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja para evitar las irregularidades que ocasionaron los detrimentos patrimoniales objeto de este medio de control. (ii) ORDÉNASE a la Superintendencia del Subsidio Familiar y a la Contraloría General de la República que, en el marco de sus funciones Constitucionales y legales, ejerzan vigilancia y control sobre los Agentes Especiales de Intervención, Administradores y demás 6 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». 7 Cfr. folio 91 idem. personal que tenga por función la disposición del patrimonio público al interior de la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja. (iii) ORDÉNASE a la Superintendencia del Subsidio Familiar y a la Contraloría General de la República que, de forma periódica, esto es, cada tres meses, REMITAN a este proceso informes sobre la gestión adelantada para el cumplimiento de esta Sentencia. TERCERO. - ORDÉNASE a la Secretaria de la Sección que remita copia íntegra de la sentencia y del expediente con destino a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, adelanten los procesos de responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal derivados de los hechos expuestos en este proceso judicial. CUARTO. – NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda […] ».8 Para tal efecto, el Tribunal precisó que la acción popular no es el mecanismo

pertinente para declarar la nulidad de actos administrativos o contratos, refiriéndose a la pretensión del actor popular de restituir las cosas al estado anterior a la intervención de CAFABA, pues ello supondría la declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos en desarrollo de la intervención forzosa. Que, en igual sentido, no es posible estudiar las pretensiones indemnizatorias, comoquiera que no guardan relación con la naturaleza de la acción popular, cuya finalidad es que cese la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos. A renglón seguido, se refirió a la naturaleza de las Cajas de compensación y a las funciones de la Superintendencia, entre las cuales destacó la adopción de medidas destinadas a precaver o subsanar de manera urgente los casos graves o reiteradas violaciones de normas legales o estatutarias por la inobservancia de las instrucciones impartidas por esa entidad. Posteriormente, el a quo efectuó un recuento de todas las actuaciones llevadas a cabo por la Superintendencia en desarrollo de la intervención a CAFABA y señaló que del estudio de los informes de auditoría presentados por la Contraloría General de la República se derivan 34 hallazgos con un alcance fiscal por $1.302,12 millones de pesos, lo cual evidencia los malos manejos en la gestión administrativa de CAFABA imputables a la Superintendencia, habida consideración de que desde el 28 de enero de 2008 y hasta la fecha ha mantenido el estatus de intervención sobre la Caja. Frente a la vulneración del derecho colectivo al patrimonio público, resaltó que,

según el informe de la Contraloría, el origen de los hallazgos obedece a «[…] la falta de control y supervisión por parte de la administración […]», lo que aunado a las evidentes pérdidas que la Caja tuvo en el periodo de 2009 a 2013, demuestra que la Superintendencia no implementó las medidas necesarias para contrarrestar los problemas de administración y el manejo del patrimonio público, 8 Cfr. folio 209 idem. incumpliendo con el propósito de la intervención, pues, no obstante desplegó algunas acciones, estas no resultaron suficientes para conjurar la situación administrativa y financiera que condujo a las millonarias pérdidas. En relación con el derecho colectivo a la moralidad pública, el juez de primera instancia analizó si se cumplían las dos circunstancias para la configuración de su vulneración, a saber: (i) el desconocimiento del orden jurídico (elemento objetivo) y (ii) que dicho desconocimiento se lleve a cabo con fines de satisfacer intereses diversos al cumplimiento de los fines del Estado (elemento subjetivo). En este sentido, determinó que si bien la Superintendencia no cumplió en debida forma con la obligación de vigilar y supervisar la gestión administrativa del Agente Especial de Intervención, del Administrador y del personal que manejaban los recursos públicos en CAFABA, a partir del análisis de las pruebas obrantes en el expediente no es posible asegurar que las actuaciones de la demandada tuvieran como finalidad favorecer intereses privados o de terceros. Ello, sin perjuicio de las conclusiones a las que pudieran arribar otras instancias de la administración de

justicia o de los órganos de control de Estado. Finalmente, el Tribunal arribó a la siguiente conclusión: «[…] La Superintendencia del Subsidio Familiar omitió el cumplimiento de su función de vigilancia y control sobre la actividad del Agente Especial de Intervención, del Administrador y del personal que manejaba recursos públicos en la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja durante el periodo comprendido entre los años 2010 y 2012; cuestión que permitió la amenaza del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y que debe ser objeto de investigación por los entes de control y por la Fiscalía General de la Nación, en caso de que no lo hubieren hecho. Por otro lado, la Sala no encontró probada la vulneración o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa porque no se estableció que la omisión en el cumplimiento de la función de control y vigilancia tuviera como propósito el favorecimiento o satisfacción de intereses ajenos a la función pública. Finalmente, la Sala considera que la Contraloría General de la República no vulneró ni amenazó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público en el caso concreto; no obstante, se mantendrá su vinculación y se emitirán órdenes específicas de las cuales será destinatario el ente de control para efectos de garantizar la superación de la amenaza del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público en el caso […]»9.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN 9 Cfr. folio 208 idem.

III.1. La parte actora impugnó la decisión10, en cuanto resolvió denegar la

pretensión de ordenar la restitución de las cosas al estado anterior en que se encontraba CAFABA antes de la intervención, retribuyendo o indemnizando a la Caja con el pago de la suma de dinero equivalente a las pérdidas que sufrió el programa de salud EPS-S. Aseveró el accionante que el juez de primer grado efectuó un razonamiento equivocado frente a las pretensiones indemnizatorias en acciones populares, al considerar que no atienden a la naturaleza del medio de control de protección de los derechos colectivos, pues según el artículo 34 de la Ley 472, la sentencia que acoja las pretensiones de la demanda condenará al pago de perjuicios «in genere», los cuales se liquidarán por medio de incidente. Puso de presente la sentencia C-215 de 1999, en la que la Corte Constitucional se refirió al carácter restitutorio e indemnizatorio de la acción popular. Insistió en que la Superintendencia es responsable de la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, por no vigilar la gestión del Agente Especial de Intervención asignado a CAFABA y permitir las pérdidas de la magnitud registradas en el programa de salud EPS-S. Que, por tanto, la demandada debe ser condenada al pago de los perjuicios ocasionados a la Caja, pues solo de esta manera puede restablecerse el derecho vulnerado. III.2. La Superintendencia interpuso oportunamente recurso de apelación11 y manifestó que no está de acuerdo con la sentencia proferida por el Tribunal, por cuanto procedió a juzgar la gestión realizada por esa entidad durante la intervención a CAFABA, sin tener en cuenta la crisis del sector de la salud a nivel

nacional durante la misma época, divulgada ampliamente en los medios de comunicación. Aseguró que, los factores que contribuyeron a los malos manejos de los recursos en la entidad intervenida, no son imputables a ese organismo de control. Destacó que no se probó que las debilidades administrativas que se presentaron en la Caja durante el año 2011, necesariamente tuvieran incidencia en cuestiones financieras. Indicó que no es cierto que « […] no se hubieran implementado mecanismos, pues las acciones llegaron hasta el punto de solicitar en el mes de noviembre de 2011 el retiro voluntario, el cual fue aceptado por la Superintendencia Nacional de Salud hasta el año 2012 […]».12 Señaló que, del informe de la Contraloría «[…]no se desprende que las debilidades administrativas hayan permitido malos manejos, esta es una apreciación subjetiva por parte del órgano colegiado, pues el ejercicio de la función administrativa por parte de la Superintendencia se cumplió y se sigue cumpliendo en pro de los trabajadores afiliados al sistema de subsidio familiar […]».13 Por último, mencionó que no se omitió ejercer la función de vigilancia sobre las actividades del Agente Especial, « […] pues este presentó los informes de las 10 Cfr. folio 212 idem. 11 Cfr. Folio 226 idem. 12 Cfr. folio 227 reverso ídem. 13 Cfr. folio 228 ídem. visitas efectuadas, donde daba cuenta de las operaciones de la caja de compensación y de su actuar […]».14

IV.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA

IV.1. El reparto del expediente correspondió al Despacho del Consejero doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, quien manifestó su impedimento para conocer del asunto, mediante escrito visible a folio 264, el cual le fue aceptado por la Sala el 16 de agosto de 201815. IV.2. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, mediante escrito radicado el 2 de agosto de 2017, rindió concepto en el cual indicó que: Si bien la Corte Constitucional, en la sentencia mencionada en el escrito de impugnación de la parte actora, sostuvo que la indemnización de perjuicios está ligada al carácter restitutorio de la acción popular, también lo es que el Consejo de Estado, mediante providencia proferida el 29 de abril de 2015, en el expediente de número único de radicación 2010-00217-01 (AP), indicó que, por regla general, la naturaleza de la acción popular no es indemnizatoria, pues si lo pretendido por el actor popular es la protección de intereses meramente económicos, debe acudir a la acción de grupo. Mencionó que, de acuerdo con la jurisprudencia en comento, la indemnización a favor de una entidad es procedente en acciones populares siempre que sea inescindible a las medidas necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos o intereses colectivos. Enfatizó en que el informe de la Contraloría General de la República evidenció las pérdidas sufridas por CAFABA desde el momento en que inició la intervención por parte de la Superintendencia, destacando que el resultado de la administración de la Caja fue desfavorable debido a las diferentes debilidades en los mecanismos de control interno y financieros.

Por lo anterior concluyó, que en la actuación de la Superintendencia hubo un indebido manejo de la Caja de Compensación y además una falta de supervisión sobre los agentes encargados de la misma, circunstancias que llevaron a la vulneración del patrimonio público, por lo que es pertinente el traslado a la Procuraduría Delegada Preventiva para la Función Pública, con el fin que esta realice seguimiento a los hallazgos encontrados por la Contraloría en el informe de auditoría 034 de julio de 2013. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Por su parte, el artículo 144 del CPACA, preceptúa: 14 Cfr. folio 228 ídem. 15 Cfr. folio 267 idem. « […] ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto

administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos […]». (Destacado de la Sala). Según lo ha señalado la Sección en forma reiterada16, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales17, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.18 Problema jurídico De conformidad con los argumentos de los recurrentes, el problema jurídico en el caso sub examine consiste en determinar (i) si la Superintendencia es responsable de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, con ocasión de la intervención administrativa a CAFABA y si debe ser condenada al pago de las sumas reportadas como pérdidas del programa de salud EPS-S de CAFABA. Para lo anterior, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) el derecho colectivo a la moralidad administrativa; (ii) el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; (iii) indemnización de perjuicios en acciones populares; (iv) facultades de inspección y vigilancia de la Superintendencia del Subsidio Familiar; y (v) el caso concreto. El derecho colectivo a la moralidad administrativa

En reciente jurisprudencia de la Sala, se precisó el concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en los siguientes términos19: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2015, número único de radicación 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de junio de 2011, número único de radicación 25000-23-27-000-2005-00654-01 (AP), C.P. María Elizabeth García González. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de junio de 2011, número único de radicación: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, número único de radicación: 52001-23-33-000-2014-00003-01 (AP), C.P. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. « […] En Sentencia de Unificación de 13 de febrero de 201820, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, tuvo la oportunidad de explicar los alcances del derecho colectivo a la moralidad administrativa, así: “Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha considerado a la moralidad administrativa dentro de una doble dimensión: i) como principio de la

función administrativa (artículo 209 CP) y ii) como derecho colectivo (artículo 88 ibidem). (…) ‘Como principio, la moralidad administrativa orienta la producción normativa infraconstitucional e infralegal, a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva,