CE-25000-23-41-000-2015-01038-01(ACU)-2015

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto / RENUENCIA - Requisito de procedibilidad / RENUENCIA - Noción / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Está prevista para la omisión de un deber concreto y preciso de la administración / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se niegan las pretensiones porque no se pidió el cumplimiento de una obligación específica ni se probó su incumplimiento por parte de la entidad demandada Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprende tanto la ley en sentido formal como la ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República… Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 Constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa. También ha de señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de acción de cumplimiento, cuando se supera el lapso establecido en la Ley y no se expide el respectivo reglamento… Frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el

demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado… El inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5 del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada, en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento… resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano… El agotamiento de la renuencia es un requisito de procedibilidad de la acción, entendido como una limitación al ejercicio de la acción judicial que impone la ley. Es, entonces, una carga que debe asumir el demandante so pena del rechazo de plano la demanda… En suma, la acción de cumplimiento está prevista para la omisión de un deber concreto y preciso de la administración y a aquel desconocimiento debe referirse, tanto la petición de

renuencia, como las pretensiones de la demanda… Por lo anterior y comoquiera que el actor no impetró esta acción con el fin de obtener el cumplimiento de una obligación específica ni probó su incumplimiento por parte de las demandadas, la Sala negará las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8 INCISO 2 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 10 NUMERAL 5

NOTA DE RELATORIA: sobre el ejercicio de la acción de cumplimiento en el desarrollo de la potestad reglamentaria, ver la sentencia de 3 de junio de 2004, exp. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). En relación con los requisitos para que prospere la acción de cumplimiento, ver la sentencia de 1 de noviembre de 2012, exp. 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

En cuanto al requisito de la renuencia, ver la sentencia de 9 de mayo de 2012, exp. 76001-23-31-000-2011-00891-01(ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E) y la sentencia de 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, M.P. Mauricio González Cuervo. Acerca de la carga argumentativa que debe asumir el demandante en acción de cumplimiento so pena de rechazo de plano de la demanda, consultar el auto de 4 de junio de 2012, exp. 25000-23-24-000-2011-00532-01(ACU), M.P.

Alberto Yepes Barreiro. Todas de la Sección Quinta de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-01038-01(ACU)

Actor: UNIF LATIN AMERICA S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 30 de junio de 2015, mediante la cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró improcedente la acción de cumplimiento formulada por la sociedad UNIF Latín América S.A. contra la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio de la acción de cumplimiento, la sociedad UNIF Latín América S.A. demandó de la DIAN el cumplimiento de los artículos 828, 829 y 8611 del Decreto 1 “Artículo 828. Títulos Ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

624 de 1989, “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”. 1.1.1. Hechos La sociedad accionante promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, con el fin de que se declare la nulidad de los actos de determinación oficial del impuesto de renta del año gravable 2007, proceso que actualmente se tramita ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el Radicado No. 201200473. Pese a lo anterior, la DIAN ha compensado los valores del impuesto de renta del año gravable 2007, con ocasión de diversas solicitudes de devolución radicadas por la actora. En relación con las solicitudes de devolución del IVA radicadas por la sociedad accionante, se tienen las siguientes:

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la

Dirección General de Impuestos Nacionales. PARAGRAFO. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales. Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente. (…) Artículo 829. Ejecutoria de los Actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de

fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. (…) Artículo 861. Compensación Previa a la Devolución. En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable.” i) Solicitud de devolución del saldo a favor del IVA del segundo bimestre de 2013, frente a la cual, a DIAN compensó contra el impuesto de renta del año gravable 2007 la suma de $228.685.000; ii) Solicitud de devolución del saldo a favor del IVA del primer bimestre de 2014, frente a la cual, la DIAN compensó contra el impuesto de renta del año gravable 2007 la suma de $24.459.000; iii) Solicitud de devolución del saldo a favor del IVA del segundo bimestre de 2014, frente a la cual, la DIAN compensó contra el impuesto de renta del año gravable 2007 la suma por una suma de $ 131.641.000; y iv) Solicitud de devolución del saldo a favor del IVA del tercer bimestre de 2014, frente a la cual, la DIAN compensó contra el impuesto de renta del año

gravable 2007 la suma de $104.064.000. Ante las compensaciones practicadas por la DIAN, la accionante radicó memorial el 17 de marzo de 2015, en el que solicitó de la demandada el cumplimiento de los artículos 828, 829 y 861 del Estatuto Tributario, con el fin de que se abstuviera de continuar compensando los valores pedidos en devolución contra el impuesto mencionado, solicitud que al momento de ejercerse el presente medio de control, no había sido contestada por la entidad accionada. 1.1.2. Fundamentos de la acción Según el criterio de la sociedad accionante, los actos de determinación oficial del impuesto de renta del año gravable 2007, no tienen fuerza ejecutoria conforme a los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, precisamente por el hecho de que están siendo debatidos en el proceso judicial que se está surtiendo contra ellos ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual, la entidad demandada incumple las previsiones del artículo 861 de la citada normativa, al realizar las compensaciones de valores respecto de obligaciones inexistentes. 1.1.3. Pretensiones En el escrito se precisaron las siguientes: “Que se le ordene a la DIAN cumplir con lo dispuesto en los artículos 828, 829 y 861 del Estatuto Tributario (E.T), en el caso de mi representada. Como consecuencia de lo anterior, que se le ordene a la DIAN ABSTENERSE de compensar los valores pedidos en devolución por mi representada contra el impuesto de renta por el año gravable 2007, el cual actualmente está en discusión ante la jurisdicción contenciosa

administrativa”. 1.2. Trámite en primera instancia La demanda fue radicada el 26 de mayo de 2015 y por auto de 28 de ese mismo mes y año, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la admitió y ordenó su notificación al Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, a través de su apoderada judicial, aludió que en el presente caso no se cumple con el requisito de constitución en renuencia, debido a que por medio de Oficio No. 032-243-437249 de 22 de mayo de 2015 se dio respuesta a la solicitud de la accionante de 17 de marzo de 2015, decisión que fue enviada por correspondencia del 23 de mayo de 2015 y en la cual se le advirtió que la misma no era procedente toda vez que las actuaciones adelantadas son las correspondientes al procedimiento y requisitos del proceso de devolución o compensación de valores, previsto en el Estatuto Tributario. Finalmente, agregó que la sociedad demandante mediante escrito radicado el 13 de marzo de 2015 autorizó la revocatoria parcial de los actos administrativos de devolución o compensación relacionadas en los hechos del presente medio de control, de tal forma la actora conocía el procedimiento a adelantar, siendo contrario a la solicitud de cumplimiento del 17 del mismo mes y año. 1.4. El fallo impugnado Por sentencia de 30 de junio de 2015, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de

cumplimento, al considerar que en el presente caso no había lugar a establecer la constitución en renuencia por parte de la entidad accionada, puesto que la solicitud presentada el 17 de marzo de 2015, consistía precisamente en que la DIAN se abstuviera de compensar los valores pedidos en devolución contra el impuesto de renta por el año gravable 2007, situación frente a la cual, la entidad accionada procedió a revocar esas decisiones y a disponer la devolución de los valores correspondientes con autorización de la propia sociedad contribuyente. De acuerdo con lo anterior, concluyó que “la accionada no se mantuvo en el presunto incumplimiento de los artículos 828, 829 y 861 E.T., sino que actuó de conformidad a lo requerido por el actor”. 1.5. Impugnación Por escrito radicado el 6 de julio de 2015, la sociedad accionante impugnó el fallo de primera instancia, refirió que si bien es cierto que la DIAN procedió a revocar los actos administrativos que habían compensado el saldo a favor solicitado, por la supuesta deuda por concepto de impuesto de renta del año gravable 2007, lo cierto es que el presente medio de control de cumplimiento busca que la demandada cumpla a cabalidad con las obligaciones que el Estatuto Tributario le impuso a su cargo y deje de ejecutar obligaciones contenidas en actos administrativos que no se encuentran en firme. En efecto, explicó que el hecho de que la DIAN haya revocado los actos administrativos que compensaron el saldo a favor solicitado en devolución por deudas inexistentes, no es óbice para justificar el incumplimiento efectivo del artículo 861 del Estatuto Tributario, ni la exime de responsabilidad.

Finalmente, reiteró que “Es evidente que la DIAN ha venido violando reiteradamente el artículo 861 del ET, en la medida en que ha estado compensando deudas que a la fecha NO SON EXIGIBLES (…) se insiste no es la primera vez que esto ocurre, ya en cuatro oportunidades la DIAN a (sic) procedido a compensar los saldos a favor solicitados en devolución con deudas inexistentes” situación que está “causando perjuicios no solo a la actora sino a otros contribuyentes”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la apelación contra el fallo de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 30 de junio de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del C.P.A.C.A., que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos2.

Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de junio de 2015 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento por no acreditarse el requisito de constitución en renuencia.

Para resolver este interrogante, se realizarán unas breves consideraciones sobre: (i) generalidades de la acción de cumplimiento y, finalmente, (ii) el estudio del caso concreto. 2.2.1. Generalidades de la acción de cumplimiento 2.2.1.1. Antecedentes 2 El artículo 152, del CPACA que dispuso: “Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán en primera instancia de: (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. La acción de cumplimiento, cuya finalidad es la efectividad de la ley y de los actos administrativos se encuentra inspirada en el “writ of mandamus” y el “injuction”3, instituciones jurídicas del derecho anglosajón. La primera figura se encuentra consagrada en el Código Judicial de los Estados Unidos en su artículo 1631, como la potestad establecida de “las Cortes del Distrito para compeler a un empleado o funcionario de los Estados Unidos o a cualquiera de sus agencias a ejecutar una obligación debida al demandante.” Por su parte el injuction “es una orden expedida por una corte de contenido perentorio que obliga a alguien a hacer o a cesar un agravio o un perjuicio. Como recurso el injuction se caracteriza porque permite prestar toda la atención en el mérito del caso con un mínimo de tecnicismo procesal”4. Bajo este influjo del derecho comparado respecto de la búsqueda de la eficacia del ordenamiento jurídico, pero sobre todo debido al gran problema latente de la inaplicabilidad de la ley y los actos administrativos, quiso el constituyente del año

1991 consagrar una acción destinada a conjurar dicha crisis. En ese sentido, conviene en resaltar los comentarios de los delegados de la Asamblea Nacional Constitucional cuando expresaron al respecto: “...tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto en Colombia no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos sus órdenes, sino también que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchas veces no los ejecutan: entonces lo que queremos establecer aquí es un acción para que una vez la ley ha cumplido con todo su trámite y entrado en vigencia a través de su publicación, o a través del mecanismo mediante el cual la misma norma prevé cuando entra en vigencia, pues sea puesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese interés general que les asiste, tengan un mecanismo a través del cual se puedan hacer efectivas y por eso las hemos denominado acciones de ejecución y cumplimiento. “...Lo mismo pasa también con los actos administrativos. Se ve cómo muchas veces las situaciones administrativas se definen a través de los 3 Tomado de Nanclares, Manuel Ricardo, acciones de cumplimiento ambiental, Bogotá, Dike1995. 4 Nanclares , Manuel Ricardo, Op.cit .p.56 actos correspondientes, pero no se ejecutan; entonces la obra pública o el servicio público o la intervención en un caso determinado y concreto que se ha solicitado, simplemente no se ejecuta porque el funcionario no lo hace. Entonces, lo que se estamos estableciendo es el mecanismo para que tenga cumplimiento ese acto administrativo, que fue con los requisitos legales debidamente producido...”5. Dicha acción fue la de cumplimiento, finalmente consagrada en el artículo 87

Superior, con la objeto “de combatir la falta de actividad de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El particular afectado podría, entonces, acudir a esta acción para exigir el cumplimiento del deber omitido”6. La referida acción constitucional tuvo su desarrollo legislativo en la Ley 393 de 1997, cuyo objeto “es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”7. Regida bajo los principios de “publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad”8. 2.2.1.2. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos de procedibilidad adjetiva Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprende tanto la ley en sentido formal como la ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de 5 Cfr. Gaceta Constitucional No. 49A del 18 de abril de 1991, p. 12 y ss. El texto que se transcribe corresponde a la exposición del constituyente Jaime Arias López, quien se encargó de impulsar el debate en torno a la acción de cumplimiento dentro de la Subcomisión. En dichas discusiones de estudio participaron también los constituyentes Darío Mejía Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, quien sobre el particular manifestó: "en el Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la

vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable" (Cfr. Gaceta Constitucional No. 52 del 17 de abril de 1991). 6 Cfr. Gaceta Constitucional No. 112, del 3 de julio de 1991, p. 7. 7 Artículo 1. 8 Artículo 2. la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política9. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 Constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o

administrativa10. También ha de señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de acción de cumplimiento, cuando se supera el lapso establecido en la Ley y no se expide el respectivo reglamento; en decir del Consejo de Estado se tiene al respecto que: “la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997”11. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”12. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 11 Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 250002324000201000629-01, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 12 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) Para su prosperidad la doctrina jurisprudencial ha establecido como requisitos los siguientes: “i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que excepcionalmente se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca

un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, salvo la situación señalada, hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)”13 (subrayas de la Sala). Frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una 13 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado14. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea

efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”15. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales16, imponer sanciones17, hacer efectivos los términos judiciales de los procesos18, o perseguir indemnizaciones19, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 15 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

16 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 17 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 18 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 19 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos20 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior21. Finalmente superados los anteriores escenarios, debe pasarse al estudio de procedibilidad sustantiva o fondo del asunto que determinará el acceder o no a las pretensiones propuestas en la demanda de cumplimiento. 2.2.2. Análisis del caso concreto La Sala entrará a decidir si en el presente caso se cumplen todos los presupuestos adjetivos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento. 2.2.2.1. De las normas que se pretende hacer cumplir En el asunto que ocupa la atención de la Sala, la sociedad actora pretende el cumplimiento de los artículos 828, 829 y 861 del Decreto 624 de 1989, “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales” que, a su turno, prevén: “Artículo 828. Títulos Ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las

declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha pa