CE-25000-23-41-000-2015-01461-01(ACU)-2015

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Implementación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua no generan gasto sino ahorro / PROTECCION DEL AGUA - Consumo eficiente / USO EFICIENTE DEL AGUAReemplazo de equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentran a cargo del INPEC El artículo 9 de la Ley 393 de 1997 dispone que esta acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos a la administración… En el presente asunto, si bien para la implementación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua se deben realizar las erogaciones dinerarias correspondientes, lo cual en principio podría llevar a la conclusión de que el presente medio de control es improcedente por establecer gastos, lo cierto es que en atención a la finalidad que persiguen dichas normas, como lo es la protección de los recursos hídricos a través de la implementación de dispositivos ahorradores, para la Sala es claro que este requisito de procedencia adjetiva de la acción debe superarse con el fin de satisfacer cabalmente, en los términos explicados por la jurisprudencia de esta Corporación, y por sobre todo lograr la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, dentro de los cuales ocupa lugar privilegiado la materia ambiental y, en este particular, la protección del agua. Por demás, no puede perderse de vista que el cabal cumplimiento de los artículos 15 de la Ley 373 de 1997 y 6 del Decreto 3102 de 1997, más allá de generar un gasto para la administración lo que conllevan es

la materialización de un ahorro (i) del recurso hídrico en sí mismo y (ii) de los gastos de funcionamiento por cuanto los valores que se pagan por concepto del servicio de agua se disminuirán notablemente en los institutos penitenciarios y carcelarios a cargo de las demandadas… todas las entidades pertenecientes al sector oficial debieron remplazar, antes del 1 de julio de 1999, los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo. En el caso concreto, se tiene que actualmente corresponde, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, en coordinación con el INPEC, realizar las diferentes intervenciones en materia de infraestructura en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional. Sin embargo, según lo acreditado en el expediente, tal implementación no se ha realizado por falta de presupuesto. Al respecto, la Sala recalca que en materia de protección de recursos hídricos, obligatoriamente, todas las autoridades deben incorporar los programas para el uso eficiente y ahorro del agua, esto es, el conjunto de proyectos y acciones que se deben elaborar y adoptar para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción hidroeléctrica y demás usos del recurso hídrico. La regulación prevista en la Ley 373 de 1997 sobre protección del agua, como recurso natural renovable, se produce dentro del contexto constitucional en el que la protección de las riquezas naturales de la nación (artículo 8 Superior), de la diversidad e integridad del ambiente, así como de las áreas de especial importancia ecológica constituyen imperativos constitucionales (artículo 79

Superior).

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9 / LEY 373 DE 1997ARTICULO 15 / DECRETO 3102 DE 1997 - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 8 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 79

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil quince (2015)

Radicación Número: 25000-23-41-000-2015-01461-01(ACU)

Actor: JAMES PEREA PEÑA Demandado: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 4 de septiembre de 2015, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que ordenó al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, que dentro del término de un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa sentencia, adelante las gestiones, trámites y decisiones administrativas necesarias para ejecutar, dentro de ese mismo término, el reemplazo, en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentran a cargo del INPEC, de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor James Perea Peña, en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, con el fin de

que diera cumplimiento de los artículos 15 de la Ley 373 de 1997 y 6º del Decreto 3102 de 1997 relacionados con la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua en todas las entidades pertenecientes al sector oficial. Los hechos que fundamentan la presente acción se pueden resumir así: 1Por medio de la Ley 373 de 1997 se estableció el programa para el uso eficiente y de ahorro del agua en todo el territorio nacional. 2A través del Decreto 3102 de 1997 se reglamentó el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 con relación a la instalación de equipos y sistemas de bajo consumo de agua. 3Mediante escrito de 14 de octubre de 2015 el accionante solicitó al Director del INPEC que diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 3102 de 19971. 4Mediante Oficio No. 5356 de 6 de noviembre de 2014 el Director del INPEC remitió a la Directora de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios la solicitud de cumplimiento presentada por el accionante, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto No. 4150 de 2011, el cual dispone que le corresponde a esta última entidad en cita la construcción, mantenimiento y adecuación de los establecimientos penitenciarios y carcelarios2.

2. Pretensiones El actor indicó lo siguiente: “solicito al honorable Juez muy respetuosamente ordenar a la Doctora MARÍA DEL PILAR BAHAMON FALLA cumplir con lo que ordena la ley Decreto 3102 de 1997 Art 6º, reemplazando los sistemas e implementos actualmente en uso en la baterías sanitarias de los centros

de reclusión, por los de bajo consumo, medidos y adoptados por las respectivas entidades prestadoras del servicio de Acueducto y avalados por la Contraloría General de la Nación (sic) respectivamente.”3

3. La contestación de la demanda 3.1. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento.

Indicó que no se solicitó, directamente, a esa entidad el cumplimiento del artículo 6º del Decreto 3102 de 1997, razón por la cual no se agotó con el requisito de constitución en renuencia. 1 Folios 9 al 11 del expediente. 2 Folios 17 y 18 del expediente. 3 Folio 2 del expediente. Manifestó que el presente asunto deviene en improcedente, por cuanto persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. Solicitó rechazar el medio de control de cumplimiento “toda vez que en momento alguno y bajo ninguna circunstancia la Unidad viene incumpliendo obligación alguna, toda vez que con los apretados recursos viene atendiendo los 138 establecimientos penitenciarios y carcelarios que dependen del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.” Asimismo, informó que corresponde al INPEC reportar a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios las necesidades de los establecimientos penitenciarios y carcelarios en cuanto a infraestructura, bienes y servicios de su competencia y establecer las prioridades conforme al presupuesto asignado a la unidad, razón por la cual, precisó que la entidad, a través de las visitas que realiza

la Dirección de Infraestructura, verifica con los directores de los establecimientos carcelarios las áreas más urgentes para atender. De acuerdo con lo anterior y con fundamento en el numeral 16 del artículo 2 del Decreto 4151 de 2011, aludió que es función del INPEC determinar las necesidades en materia de infraestructura, lo cual se realiza por medio de un procedimiento administrativo que se debe seguir para establecer y ejecutar el presupuesto de forma eficiente con los limitados recursos que tiene dicha unidad para atender 138 establecimientos penitenciarios y carcelarios a cargo del INPEC. 3.2. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)4 manifestó que no es competencia de esa entidad dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 6º de la Ley 373 de 1997 y su decreto reglamentario, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4150 de 2011 expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios gestionar y operar el suministro de bienes, la prestación de servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo que se requiera para el adecuado funcionamiento de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, así como también adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, 4 Autoridad que fue vinculada al proceso, por medio de auto de 4 de agosto de 2015, (folio 89 del expediente), habida cuenta de los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.

técnicos, tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria. Asimismo, indicó que no es la entidad competente para adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos, tecnológicos y de infraestructura toda vez que corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.

4. El fallo impugnado La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 4 de septiembre de 2015, ordenó al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, que dentro del término de un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa providencia, adelantara las gestiones, trámites y decisiones administrativas necesarias para ejecutar, dentro de ese mismo término, el reemplazo, en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentran a cargo del INPEC, de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo.

Para adoptar la anterior decisión, el Tribunal a quo consideró que la obligación contenida en el artículo 6º del Decreto 3102 de 1997, que reglamenta el artículo 15 de la Ley 373 de 1997, contiene un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, en el sentido de reemplazar los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua por unos de bajo consumo en los establecimientos carcelarios, lo cual no ha realizado. Asimismo, precisó que si bien el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997,

preceptúa de manera clara, precisa e inequívoca que la acción de cumplimiento no resulta procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, lo cierto es que tal limitante no es procedente en el presente asunto “pues las normas cuyo cumplimiento se reclaman no establecen un gasto para las autoridades o entidades pertenecientes al sector oficial sino que contiene un mandato claro, expreso y exigible en el sentido de que se deben cambiar los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo lo que implica que es otra cosa, y mucho menos invade la competencia de los órganos encargados de la facción presupuestal (…)”5.

5. La impugnación La Corporación demandada impugnó el fallo de primera instancia. Al efecto, reiteró las manifestaciones y fundamentos expuestos en la contestación de la demanda de cumplimiento y enfatizó en el argumento referente a que el presente medio de control de cumplimiento implica gastos, aspecto que genera la improcedencia de la acción, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 19976.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la apelación contra el fallo de 4 de septiembre de 2015, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del C.P.A.C.A., que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos7.

Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de septiembre de 2015 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de 5 Folio 117 del expediente. 6 Folios 125 al 131 del expediente. 7 El artículo 152, del CPACA que dispuso: “Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán en primera instancia de: (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Cundinamarca, por medio del cual se ordenó al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, que dentro del término de un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esa sentencia, adelante las gestiones, trámites y decisiones administrativas necesarias para ejecutar, dentro de ese mismo término, el reemplazo, en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentran a cargo del INPEC, de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo. Para resolver este interrogante, se realizarán unas breves consideraciones sobre: (i) generalidades de la acción de cumplimiento y, finalmente, (ii) el estudio del

caso concreto. 2.2.1. Generalidades de la acción de cumplimiento 2.2.1.1. Antecedentes La acción de cumplimiento, cuya finalidad es la efectividad de la ley y de los actos administrativos se encuentra inspirada en el “writ of mandamus” y el “injuction”8, instituciones jurídicas del derecho anglosajón. La primera figura se encuentra consagrada en el Código Judicial de los Estados Unidos en su artículo 1631, como la potestad establecida de “las Cortes del Distrito para compeler a un empleado o funcionario de los Estados Unidos o a cualquiera de sus agencias a ejecutar una obligación debida al demandante.” Por su parte el injuction “es una orden expedida por una corte de contenido perentorio que obliga a alguien a hacer o a cesar un agravio o un perjuicio. Como recurso el injuction se caracteriza porque permite prestar toda la atención en el mérito del caso con un mínimo de tecnicismo procesal”9. Bajo este influjo del derecho comparado respecto de la búsqueda de la eficacia del ordenamiento jurídico, pero sobre todo debido al gran problema latente de la inaplicabilidad de la ley y los actos administrativos, quiso el constituyente del año 1991 consagrar una acción destinada a conjurar dicha crisis. En ese sentido, conviene en resaltar los comentarios de los delegados de la Asamblea Nacional Constitucional cuando expresaron al respecto: 8 Tomado de Nanclares, Manuel Ricardo, acciones de cumplimiento ambiental, Bogotá, Dike1995. 9 Nanclares , Manuel Ricardo, Op.cit .p.56 “...tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto en Colombia no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos

sus órdenes, sino también que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchas veces no los ejecutan: entonces lo que queremos establecer aquí es un acción para que una vez la ley ha cumplido con todo su trámite y entrado en vigencia a través de su publicación, o a través del mecanismo mediante el cual la misma norma prevé cuando entra en vigencia, pues sea puesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese interés general que les asiste, tengan un mecanismo a través del cual se puedan hacer efectivas y por eso las hemos denominado acciones de ejecución y cumplimiento. “...Lo mismo pasa también con los actos administrativos. Se ve cómo muchas veces las situaciones administrativas se definen a través de los actos correspondientes, pero no se ejecutan; entonces la obra pública o el servicio público o la intervención en un caso determinado y concreto que se ha solicitado, simplemente no se ejecuta porque el funcionario no lo hace. Entonces, lo que se estamos estableciendo es el mecanismo para que tenga cumplimiento ese acto administrativo, que fue con los requisitos legales debidamente producido...”10. Dicha acción fue la de cumplimiento, finalmente consagrada en el artículo 87 Superior, con la objeto “de combatir la falta de actividad de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El particular afectado podría, entonces, acudir a esta acción para exigir el cumplimiento del deber omitido”11. La referida acción constitucional tuvo su desarrollo legislativo en la Ley 393 de

1997, cuyo objeto “es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”12. Regida bajo los principios de “publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad”13. 10 Cfr. Gaceta Constitucional No. 49A del 18 de abril de 1991, p. 12 y ss. El texto que se transcribe corresponde a la exposición del constituyente Jaime Arias López, quien se encargó de impulsar el debate en torno a la acción de cumplimiento dentro de la Subcomisión. En dichas discusiones de estudio participaron también los constituyentes Darío Mejía Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, quien sobre el particular manifestó: "en el Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable" (Cfr. Gaceta Constitucional No. 52 del 17 de abril de 1991).

11 Cfr. Gaceta Constitucional No. 112, del 3 de julio de 1991, p. 7. 12 Artículo 1. 13 Artículo 2. 2.2.1.2. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos de procedibilidad adjetiva Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprende tanto la ley en sentido formal como la ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política14. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 Constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa15. También ha de señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de acción de cumplimiento, cuando se supera el lapso establecido en la Ley y no se expide el respectivo reglamento; en decir del Consejo de Estado se tiene al respecto que: “la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la

potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997”16. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 16 Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 250002324000201000629-01, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”17. Para su prosperidad la doctrina jurisprudencial ha establecido como requisitos los siguientes: “i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos

vigentes (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que excepcionalmente se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, salvo la situación señalada, hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)”18 (subrayas de la Sala). Frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es

necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado19. 17 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 18 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 19 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el

Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”20. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales21, imponer sanciones22, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos23, o perseguir indemnizaciones24, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos25 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior26. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 21 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

22 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 23 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 24 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 25 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 26 Sentencia ibídem. Finalmente superados los anteriores escenarios, debe pasarse al estudio de procedibilidad sustantiva o fondo del asunto que determinará el acceder o no a las pretensiones propuestas en la demanda de cumplimiento. 2.2.2. Análisis del caso concreto La Sala entrará a decidir si en el presente caso se cumplen todos los presupuestos adjetivos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento. 2.2.2.1. De las normas que se pretende hacer cumplir En el asunto que ocupa la atención de la Sala, el actor pretende el cumplimiento de los artículos 15 de la Ley 373 de 1997 y el artículo 6º del Decreto 3102 de 1997, reglamentario de la anterior, relacionados con la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua, cuyos textos son los siguientes: “LEY 373 DE 1997 Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua. El Congreso de Colombia

DECRETA: (…) Artículo 15.- Tecnología de bajo consumo de agua. Los ministerios responsables de los sectores que utilizan el recurso hídrico reglamentarán en un plazo máximo de seis (6) meses la

instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua para ser utilizados por los usuarios del recurso y para el reemplazo gradual de equipos e implementos de alto consumo.” “DECRETO 3102 DE 1997 Por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 en relación con la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua. (…) Artículo 6.- Todos los usuarios pertenecientes al sector oficial, están obligados a remplazar, antes del 1 de julio de 1999, los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo.” De acuerdo con lo anterior, es claro, que el precepto que se pide hacer cumplir, se encuentra contenido en una norma con carácter de ley (Ley 373 de 1997), razón por la cual se cumple con el primero de los presupuestos de procedibilidad adjetiva de la acción de cumplimiento. 2.2.2.2. De la renuencia Ahora corresponde a la Sala determinar si el accionante cumplió con el deber de probar que constituyó en renuencia a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y al INPEC antes de instaurar la acción de la referencia, razón por la cual debe analizarse el contenido de los escritos que anteceden la presente acción, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación que ha sido uniforme en señalar: “El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un