CE-25000-23-41-000-2015-01853-01(AG)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN

GRUPO / REQUISITOS DE ADMISIÓN DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO RELATIVO A LAS CONDICIONES UNIFORMES RESPECTO DE UNA MISMA CAUSA / REVOCA AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA Para la Sala resulta insostenible la decisión adoptada en el proveído impugnado por cuanto la norma aplicable establece expresamente que en aquellos eventos en los que la demanda no cumpla con los requerimientos mínimos exigidos, se procederá a su inadmisión. En tal suerte, debía el operador jurídico compeler a la parte actora para que procediera a subsanar las faltas evidenciadas so pena de, una vez vencido el término concedido sin darle cumplimiento, ahora sí rechazar la causa. (…) Dicho esto, para la Sala es claro que al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A le correspondía, tras advertir la presunta falencia de causa común como requisito del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, inadmitir el litigio, requerir en consecuencia a la parte para su subsanación dentro de los cinco días siguientes, y de no ocurrir ello, rechazar finalmente la demanda. (…) Como se advirtió, al proceder el Tribunal a rechazar de plano la causa, no solo desconoce la norma procesal en comento, sino que además priva a la parte actora de la oportunidad de corregir el supuesto yerro advertido, evento que compromete las garantías propias del debido proceso y los demás principios constitucionales y legales que orientan

la administración de justicia. Por todo lo anterior, la Sala concluye que, al margen de la controversia de fondo suscitada dentro de la causa, resulta menester revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en auto del 18 de mayo de 2017, comoquiera que la misma se encuentra desprovista de sustento legal válido, y en consecuencia, efectuada dicha determinación se devolverá el expediente al a quo para que adopte las medidas que en derecho correspondan en el marco del estudio de admisibilidad del medio de control impetrado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 145 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 90 NUMERAL 1 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 46

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-01853-01(AG)A

Actor: FUNDACIÓN HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL NORTE Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 18 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual se rechazó de plano la demanda por la ausencia de unidad de causa respecto de los perjuicios

invocados.

ANTECEDENTES

1. El 17 de septiembre de 2015, por intermedio de apoderado judicial, la Fundación Hospital Universidad del Norte y otros, en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, presentaron demanda contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, Nación-Ministerio de Hacienda y Cré- dito Público, Superintendencia Nacional de Salud y otros1, con el objeto de que se les declarara patrimonial y extracontractualmente responsables por “las deudas derivadas de los servicios de salud prestados al sistema por las IPS: (…); [entidades] relacionadas con las delegatarias del Estado, las empresas prestadoras de servicios de salud EPS en liquidación, que son: (…). La declaración de responsabilidad que se pide en contra de la Nación, deberá cubrir la reparación integral de los daños antijurídicos sufridos por los prestadores de servicios de salud, que no recibieron el pago y/o el pago oportuno por los servicios de salud prestados, relacionados con las EPS en liquidación, delegatarias del Estado” (f. 1-156, c. 1).

2. El conocimiento del asunto le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, el que mediante auto del 18 de mayo de 2017 rechazó de plano la demanda por “falta de condiciones uniformes del grupo demandante”. Para el efecto adujo que (f. 357-366, c. ppl.):

[E]l análisis de las condiciones uniformes respecto de una misma causa que generó perjuicios, como requisito de procedibilidad del medio de control, deberá verificarse: i) el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si estos son uniformes para todo el grupo; ii) determinar si estos hechos tienen un mismo nexo e causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo. (…) 1 Además de las referidas entidades del ejecutivo, la parte actora dirigió la demanda contra dieciséis entidades promotoras de salud -E.P.S.-. Según la parte actora, el hecho generador del daño es la falta de pago o el pago tardío por parte de las EPS en liquidación de los servicios prestados por las IPS dentro del sistema de salud. Señaló, así mismo, que en la causa grupal común existe un servicio de salud prestado al Estado por las IPS, que no le ha sido retribuido, generando un enriquecimiento injustificado del Estado, que empobreció gravemente a unas IPS que prestaron unos servicios de salud y que no fueron cubiertos por el Estado. Sin embargo, analizado ese hecho que genera un presunto daño antijurídico a cada miembro del grupo, no encuentra la Sala que sea común para todos, ya que la causa de la falta de pago o el pago tardío a las IPS, proviene cada uno de un contrato celebrado con la respectiva EPS; por lo tanto, la causa no es la misma, en consecuencia, el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo resulta improcedente; además la parte pasiva se integra parcialmente por EPS en liquidación que dejaron insolutas las obligaciones, motivo adicional para que esta Sala no encuentre uniformidad en las condiciones, comoquiera que cada una de esas EPS fueron liquidadas en diferentes momentos, lo que haría imposible contar con un término común que permita examinar la caducidad del medio de control.

3. El 31 de mayo de 2017, el apoderado de la parte demandante, dentro del término legal para el efecto2, interpuso recurso de apelación en contra del proveí- do por medio del cual el Tribunal rechazó la demanda, con la finalidad de que la decisión fuera revocada y en su lugar fuera admitida la causa. Dentro de sus argumentaciones refirió, entre otras cosas, que:

(…) [L]a demanda en sus hechos como pretensiones jamás establece que el hecho generador principal y común del daño y responsabilidad de la acción de grupo, se derive de ‘la falta de pago o pago 2 El proveído fue notificado por estado del 25 de mayo de 2017, por lo cual, el término de ejecutoria corrió los días hábiles 26, 30 y 31 de ese mismo mes y año. tardío por parte de la EPS en liquidación de los servicios prestados por las IPS dentro del sistema de salud’. El hecho común generador del daño al grupo que se requiere dentro de la acción, no es la actuación subjetiva de no pago o pago tardío de las EPS-simples delegatarias y administradoras de los recursos de la saluda las IPS accionantes; es la grave omisión del Estado -acto o hecho omisivo del Estado, común generador del daño a las accionantescomo pagador y responsable principal del sistema de salud, en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales dentro del sistema de salud público; que lo obligan a cumplir como principal, con los compromisos incumplidos por sus delegatarias o administradoras, las EPS; en el pago de las deudas del sistema de salud por servicios efectivamente prestados

por las IPS al sistema público de salud que opera en nuestro país. Yerra el Tribunal al determinar que el hecho común generador el daño que persigue la acción de grupo es un simple problema de no pago de servicios de salud -subjetiva o privadoprestados entre unas EPS en liquidación, con unas IPS, que no les pagaron, no la responsabilidad que se persigue que es común a todas las accionantes, es la del Estado en su calidad de principal director, responsable, coordinador, inspector, coordinador, organizador, pagador, vigilante y controlador del sistema de salud. Lo anterior, se puede determinar con las pretensiones y los hechos de la demanda, en especial con los hechos uno (1), dos (2), tres (3), cuatro (4), cinco (5) y veintiséis (26) de la demanda de acción de grupo, que determinaron: (…). (….) Por tanto, los hechos generadores del daño común alegados con la demanda de acción de grupo -pretensiones, hechos y pruebasson en concreto y resumen tres (3):

1. La responsabilidad directa del Estado como garante y pagador principal del sistema de salud al omitir su obligación legal y constitucional en el pago a las IPS por servicios de salud efectivamente prestados al sistema público y social de salud, que no fueron cubiertos por sus delegatarias y administradoras del Estado, las

EPS.

2. Las graves omisiones del Estado en la inspección, vigilancia y control de sus delegatarias o administradoras legales, las EPS, en el manejo, administración, condiciones financieras y de solvencia de los recursos públicos de la salud, entregados por el Estado a

las EPS, por delegación legal, para su administración y manejo.

3. Las graves omisiones del Estado en la regulación del sistema de salud y en especial en el manejo, administración, condiciones financieras y de solvencia de sus delegatarias o administradores las EPS, que hoy están liquidadas o en proceso de liquidación y no tienen recursos financieros o patrimonio para responder por esas obligaciones, precisamente por las graves omisiones del Estado.

(…). Las EPS en liquidación sobre las cuales no se pidió ninguna condena dentro de las pretensiones de la acción, fueron requeridas dentro de la demanda, para que se defina su responsabilidad frente al Estado en su condición de administradores y delegatarias del Estado en el manejo de los recursos públicos de la salud. Por lo tanto, que se hayan requerido dentro de la acción de grupo, directamente como demandadas a las EPS en liquidación -en su calidad de delegatarias y administradoras del Estado en el sistema de saludno desdibuja el objeto común fundamental de la acción de grupo, que son las graves omisiones del Estado al no pagar las deudas de la salud, que son de su resorte y responsabilidad, en su calidad de garante, director y pagador principal del sistema social y público de salud que existe en Colombia. (…) Por lo tanto se reitera, que en el presente caso se requiere la responsabilidad constitucional y legal directa del Estado en el pago de los servicios de salud efectivamente prestados al sistema por unas IPS, lo que hace su causa común, siendo el Estado, el responsable principal de esas obligaciones ante las IPS (f. 368-393, c. ppl.).

4. El 21 de junio de 2017, por reunir los requisitos legales consagrados para el

efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, concedió en el efecto suspensivo el trámite de alzada, para lo cual procedió a la remisión del expediente a esta Corporación mediante oficio del 7 de julio de esta misma anualidad (f. 395, 397, c. ppl.):

CONSIDERACIONES

I. Competencia

5. Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso por tratarse de la apelación de una decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en el marco del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. Lo anterior, de conformidad con el artículo 1503 y el numeral 16 del artículo 1524 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

6. Por su parte, esta Sala de Subsección es competente para proferir la decisión de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del C.P.A.C.A.5, al tratarse del recurso de apelación interpuesto contra un auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, rechazó la demanda, providencia que es apelable de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 321 del C.G.P6. 3 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o

se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 4 “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) [d]e los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 5 “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias (…)”. Normativa que, al ser análoga al numeral 1 del artículo 243 del C.P.A.C.A., puede ser aplicable para determinar la competencia del juez colegiado, en la medida en que este aspecto entró dentro de las excepciones a la norma especial, establecido jurisprudencialmente por esta Corporación -infra párr. 11-. 6 “(…) También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…) [e]l que rechace la demanda, su reforma o la contestación a cualquiera de ellas”, disposición aplicable por remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998.

II. Problema jurídico

7. En el marco de la apelación promovida, le correspondería a la Sala

determinar si dentro de la cuestión se presenta unidad de causa para efectos de proceder a la admisión del medio de control promovido. No obstante, se procederá a verificar en primer término la probidad de la decisión adoptada por el Tribunal a quo cuando rechazó de plano la demanda por no encontrar satisfecho el precitado requerimiento legal.

III. Análisis de la Sala

8. En el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 se estableció la “reparación de los perjuicios causados a un grupo”, como medio de control según el cual “[c]ualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia (…)”.

9. Sobre la “norma especial que regula la materia”, se recuerda que la Constitución Política de 1991, en su artículo 88, estableció que mediante la ley se regularían las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, mandato que fue cumplido con la Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla [la norma superior] en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

10. Sobre el referido medio de control, específicamente en lo que respecta a la coexistencia normativa entre lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 y lo preceptuado posteriormente en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, esta Corporación ha señalado que:

(…) Como se aprecia, la Ley 1437 de 2011 reguló algunos aspectos de la pretensión –antes acción– de grupo, de manera concreta tres tópicos claramente identificados: i) la pretensión como tal, ii) la caducidad de la misma, iii) y la competencia funcional para el conocimiento en primera y segunda instancia (artículos 145, 152 No. 16, 164 lit. h). No obstante, en la disposición que regula la pretensión objeto de estudio (art. 145 CPACA), se determinó que el ejercicio de la misma se haría en los términos señalados por la norma especial que rige la materia, es decir, la Ley 472 de 1998. De modo que, respecto a los efectos de la ley en el tiempo contenidos en las Leyes 57 y 153 de 1887[7], es posible arribar a las siguientes conclusiones: i) la Ley 1437 de 2011, es una norma ordinaria general posterior que modificó una ley ordinaria especial previa en los temas enunciados; en otros términos, el CPACA subrogó o modificó tácitamente la pretensión, la caducidad y la competencia, aspectos que ahora estarán regulados en esta codificación, circunstancia por la que los restantes aspectos relacionados con este tipo de procesos permanecen desarrollados en la normativa especial, es decir, la Ley 472 de 1998. En esa línea de pensamiento, resulta evidente que la otrora llamada “acción de grupo”, quedó modificada en cuanto se refiere a la materia contencioso administrativa por la pretensión de grupo, la cual se deberá ejercer en los términos fijados en la Ley 1437 de

2011, según la competencia y el plazo de caducidad allí contenidos. A contrario sensu, los demás temas continúan bajo el imperio de la ley especial –472 de 1998– que regula las pretensiones populares y de grupo (…)8 (se resalta).

11. En virtud de lo anterior, se encuentra que los aspectos regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto a la reparación de los perjuicios causados a un grupo, son específicamente los relacionados con la pretensión, en tanto medio de control, la caducidad del mismo y la competencia funcional para su conocimiento por parte de jueces y magistrados de la jurisdicción contencioso administrativa. En 7 [“La ley posterior prevalecerá sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”]. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, auto del 31 de enero de 2013, exp. 2012-34-01 (A.G.), C.P. Enrique Gil Botero. consecuencia, debe entenderse que todos aquellos aspectos diferentes a los contenidos en el C.P.A.C.A. -v. gr. el régimen de impugnacionesserán tratados bajo las disposiciones de la Ley 472 de 1998, comoquiera que es la norma especial que reglamenta concretamente la materia, debido a que conserva su vigencia.

12. En el presente asunto, el a quo rechazó de plano la demanda tras considerar que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo resultaba improcedente al no existir causa común. Adicionalmente resaltó que no sería posible contar el término de caducidad de las pretensiones elevadas comoquiera que la parte pasiva estaba conformada parcialmente por entidades promotoras de salud que fueron liquidadas en diferentes momentos.

13. Por el contrario, la parte recurrente adujo que la causa cumplía con el requisito de uniformidad para la procedencia del medio de control, en función de tres escenarios concretos que así lo acreditaban: i) el incumplimiento de una presunta obligación directa del Estado como garante y pagador principal del sistema de salud, al no realizar el pago de los servicios prestados por las I.P.S. actoras y que no fueron cubiertos por las E.P.S. en cuestión; ii) la omisiones del Estado en la inspección, vigilancia y control de sus delegatarios E.P.S. en el “manejo, administración, condiciones financieras y de solvencia de los recursos públicos de la salud entregados por el Estado a las EPS”; y iii) las omisiones del Estado en la regulación del sistema de salud, y en especial, en el “manejo, administración condiciones financieras y de solvencia de sus delegatarias o administradores de las EPS que hoy están liquidadas o en proceso de liquidación y no tienen recursos financieros o patrimonio para responder por esas obligaciones”.

14. Al margen de la anterior controversia sobre la existencia o no de la causa común como requisito de la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo, se advierte que el Tribunal fue impreciso al momento de adoptar la decisión de rechazar de plano misma. Por este motivo, dado que dicho yerro comprende

una afectación tanto a la dinámica procesal exigida legalmente como a los derechos de la parte afectada, hace forzoso que esta Corporación revoque lo dispuesto en el proveído apelado a efectos de que se subsane la falencia evidenciada, tal como se pasa a explicar a continuación.

15. En efecto, encuentra la Sala que una vez se encontraba la demanda en la etapa de admisibilidad del medio de control, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, tras encontrar que no se acreditaba la causa común exigida legalmente para los procesos de reparación de perjuicios causados a un grupo, y por lo tanto, concluir que este se tornaba improcedente, procedió a rechazar de plano el litigio y, en consecuencia, dar por terminado el proceso y ordenar el archivo del expediente.

16. Para la Sala resulta insostenible la decisión adoptada en el proveído impugnado por cuanto la norma aplicable establece expresamente que en aquellos eventos en los que la demanda no cumpla con los requerimientos mínimos exigidos, se procederá a su inadmisión. En tal suerte, debía el operador jurídico compeler a la parte actora para que procediera a subsanar las faltas evidenciadas so pena de, una vez vencido el término concedido sin darle cumplimiento, ahora sí rechazar la causa.

17. Establece el numeral 1 del artículo 90 del Código General del Proceso que el operador jurídico procederá -siempre y en primer lugara inadmitir la demanda, cuando esta no reúna los requisitos formales. Igualmente, como lo ha referido la

jurisprudencia de esta Corporación en relación con el artículo 46 de la Ley 472 de 19989, la causa común constituye un requerimiento de base ineludible para todo medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, es decir, que su desconocimiento o fijación imprecisa daría lugar -inicialmentea que se inadmita la cuestión para que la parte actora subsane lo correspondiente.

18. En tal evento, de no cumplir la parte con lo que le corresponde procederá el operador jurídico -en segundo términoa rechazar el medio de control, tal como así lo preceptúa el mismo artículo 90 del C.G.P. cuando señala que “(…) [e]n [los casos de inadmisión] el juez señalará con precisión los defectos de que adolezca la demanda, para que el demandante los subsane en el término de cinco (5) días, so pena de rechazo. Vencido el término para subsanarla el juez decidirá si la admite o la rechaza”. 9 “Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.

19. Dicho esto, para la Sala es claro que al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” le correspondía, tras advertir la presunta falencia de causa común como requisito del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, inadmitir el litigio, requerir en consecuencia a la parte para su subsanación dentro de los cinco días siguientes, y de no ocurrir ello, rechazar finalmente la demanda.

20. Como se advirtió, al proceder el Tribunal a rechazar de plano la causa, no solo desconoce la norma procesal en comento, sino que además priva a la parte actora de la oportunidad de corregir el supuesto yerro advertido, evento que compromete las garantías propias del debido proceso y los demás principios constitucionales y legales que orientan la administración de justicia.

21. Por todo lo anterior, la Sala concluye que, al margen de la controversia de fondo suscitada dentro de la causa, resulta menester revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” en auto del 18 de mayo de 2017, comoquiera que la misma se encuentra desprovista de sustento legal válido, y en consecuencia, efectuada dicha determinación se devolverá el expediente al a quo para que adopte las medidas que en derecho correspondan en el marco del estudio de admisibilidad del medio de control impetrado.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: REVOCAR en su integridad el auto del 18 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Subsección

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado