CE-25000-23-41-000-2016-01314-01(AP)A-2017

ACCIÓN POPULAR - Vulneración a los derechos colectivos de acceso a la seguridad social en salud / MEDIDA CAUTELAR EN ACCION POPULAR - Se deben adoptar soluciones concertadas que garanticen el derecho colectivo de acceso a la seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO AL ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Por la deficiente prestación del servicio a los usuarios de Cafesalud E.P.S / PROBLEMA ESTRUCTURAL DEL SISTEMA DE SALUD - Para remediar las deficiencias presentadas se debe realizar un plan de acción inmediata [R]esulta evidente para la Sala que Cafesalud E.P.S. presenta serias dificultades no sólo financieras sino en la prestación del servicio de salud, las cuales se han ido agravando con el tiempo. (…). Es por lo anterior que resulta necesario que el Juez popular adopte medidas urgentes tendientes a que Cafesalud E.P.S. preste sus servicios de manera efectiva, pues la deficiencia en el mismo, no solo ha afectado el derecho colectivo alegado por el actor sino también los derechos fundamentales de los usuarios. A juicio de la Sala, la medida decretada por el a quo consistente en que el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Cafesalud realicen un plan de acción inmediata con tiempos determinados, el cual debe ser enfocado a una solución estructural de la problemática y que recoja todas las iniciativas que se encuentran en marcha, se encuentra ajustada a derecho, pues propende por la elaboración mancomunada y coordinada de una estrategia para remediar en mayor medida las deficiencias presentadas y, además, no descarta el trabajo ya realizado para no

dispersar los esfuerzos. [L]a Sala considera que el Tribunal de primer grado al ordenar que una vez se presente el plan de acción inmediata se debe realizar una audiencia con la comparecencia de la parte actora, las asociaciones de usuarios, las entidades accionadas, el Defensor Delegado para la Salud la Seguridad Social y la Discapacidad de la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público, con el fin de examinar la implementación de las directrices presentadas, resulta pertinente, pues ante una situación tan compleja como la de Cafesalud, en la que convergen diferentes factores y cuyas fallas obedecen a un problema estructural del Sistema de Salud, es necesario que el Juez propicie estos espacios de dialogo en aras de adoptar soluciones concertadas que garanticen en mayor medida la realización de los derechos y que se ajusten a la realidad de la Administración para asegurar su efectividad y cumplimiento.(…). [C]onsidera la Sala que [Cafesalud E.PS.] desde el año 2013 se encuentra sujeto a medidas preventivas por parte de la Superintendencia de Salud, razón por la que se ha visto en la obligación de diseñar diferentes Planes de Acción para superar las causas que la originaron y adicional a ello, la Corte Constitucional también la ha requerido para que preste el servicio de salud en forma adecuada. En consecuencia, la medida del Tribunal propende porque concentren todos estos esfuerzos en un Plan que debe ser diseñado en coordinación con el Ministerio de Salud y de Protección Social y la Superintendencia, lo que, precisamente, evitará que tanto los recursos como los esfuerzos se dispersen y se destinen a un fin que no es otro que el de garantizar

efectivamente el servicio de salud. Adicionalmente, es de advertir que lo ordenado por el Tribunal de primer grado es la presentación de un Plan, cuya implementación está sujeta a la realización de una audiencia en la que se podrán evaluar diferentes aspectos, por tanto, no resulta oportuno afirmar en esta instancia que el Plan de Acción, sin diseñarlo y mucho menos implementarlo, pone en riesgo su situación financiera, pues ni siquiera se sabe qué estrategia se va a implementar ni cuánto va a representar en costos económicos. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará el auto recurrido, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 49 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 115 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 25 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 26 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 230 / LEY 100 DE 1993 / LEY 1384 DE 2010 / LEY 1438 DE 2011 / LEY 1751 DE 2015 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 019 DE 2012 / DECRETO 1485

DE 1994 / DECRETO 1804 DE 1999 / DECRETO 515 DE 2004 / DECRETO 1011

DE 2006

NOTA DE RELATORÍA: Respecto al tipo de medidas a las que estaría autorizado el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se

hubiese causado, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 26 de abril de 2013, exp. 2012-00614, C.P. María Elizabeth García González. En cuanto a las medidas para conjurar la crisis, para precaver la amenaza o puesta en riesgo del derecho colectivo al acceso a la seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ver: Corte Constitucional, sentencia T760 del 31 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y auto 205 del 16 de mayo de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En cuanto a los criterios que deben tener en cuenta las entidades prestadoras del servicio de salud, para garantizar la prestación del servicio público de salud a los usuarios, ver: Corte Constitucional, sentencia T-479 del 25 de junio de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01314-01(AP)A

Actor: ANÍBAL RODRÍGUEZ GUERRERO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SALUD Y OTROS Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de Cafesalud Entidad Promotora de Salud S.A. – en adelante CAFESALUD E.P.S.

S.A.-, contra el proveído de 13 de octubre de 2016, proferido por la Sección

Primera –Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se decretó la medida cautelar.

I-. ANTECEDENTES.

I.1.- El señor ANÍBAL RODRÍGUEZ GUERRERO, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante la Sección Primera – Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Superintendencia Nacional de Salud y CAFESALUD E.P.S. S.A., tendiente a que se protegiera el derecho colectivo al acceso al servicio público de seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna. I.2.- Los hechos que motivaron la acción, son en resumen los siguientes: Que mediante Resolución núm. 00051 de enero de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud decretó una medida cautelar de vigilancia especial contra Cafesalud E.P.S. y, en consecuencia, le prohibió realizar nuevas afiliaciones y aumentar su capacidad para el efecto. La anterior medida fue prorrogada mediante Resoluciones núms. 001241 y 1784 de 2013, 000528 y 002468 de 2014. El actor manifestó que en Resolución 001610 de agosto de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud corroboró que Cafesalud carecía de una red de médicos, clínicas y hospitales suficiente para garantizar la prestación de los servicios de salud a sus usuarios dentro de los estándares fijados en la Ley, por lo que prorrogó nuevamente la medida cautelar

ordenada en el año 2013. Adujo que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución núm. 2027 de 4 de noviembre de 2015, levantó la restricción a Cafesalud de afiliar nuevos usuarios. Aseguró que dicha decisión se tomó con fundamento en cálculos financieros efectuados a partir de un crédito para pago de deudas, sin que se hubiese desvirtuado la insuficiencia de red de prestación de servicios de salud que el mismo ente de control había expuesto en la Resolución núm. 1610 de 2015. Puso de manifiesto que para el mes de noviembre de 2015, Cafesalud contaba en el régimen contributivo con un número promedio de 700.000 afiliados. Posteriormente, este número se aumentó a 2806.258 de usuarios a nivel nacional por disposición de la Resolución 002379 de 20 de noviembre de 2015, expedida por la Superintendencia de Salud. Finalmente, mediante Resolución núm. 002422 de 25 de noviembre de 2015, dicha entidad autorizó el traslado de la totalidad de usuarios de SaludCoop a Cafesalud, los cuales ascienden a 4.3 millones. A su juicio, lo anterior contradice lo dispuesto en la Circular 49 de 2008, expedida por el mismo órgano de vigilancia, que prohíbe a las EPS afiliar usuarios por encima de su capacidad autorizada, la cual, para el caso de Cafesalud era de 2.8 millones de afiliados según lo ordenado en Resolución núm. 2379 de 2015. Aseguró que la red de clínicas, hospitales, profesionales y demás con los que

cuenta la EPS Cafesalud es insuficiente e incapaz para atender a los 5 millones de usuarios de la entidad en los términos requeridos legalmente. I.3.- En el acápite de pretensiones, solicitó: Que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud que revise que la red de clínicas, hospitales, profesionales y demás centros de prestación de servicios de salud con que cuenta el régimen contributivo de Cafesalud, sea suficiente y capaz para atender a los 5 millones de usuarios de la entidad dentro de los plazos definidos en la Circular 056 de 2009 de la Superintendencia Nacional de Salud, las Leyes 1384 de 2010 y 1438 de 2011, el Decreto Ley 019 de 2012 y las Resoluciones del Ministerio de Salud núms. 1552 de 2012, 5395 y 1604 de 2013. I.4.- En el acápite de medida cautelar, el actor solicitó lo siguiente: Que se realicen las labores tendientes a prevenir que Cafesalud E.P.S. S.A. siga vulnerando el derecho al acceso al servicio de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Asimismo, y de manera específica, solicitó: “Ordenar a la demandada Superintendencia Nacional de Salud, para que en el plazo de dos (2) meses, realice las siguientes labores: 1-. Determine en el plazo de un (1) mes, el número total de profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud contratadas actualmente por Cafesalud EPS para atender a sus 5 millones de usuarios del régimen contributivo, precisando en detalle el número de camas de hospitalización, camas en unidades de cuidado

intensivo, camas en urgencias, quirófanos, médicos generales, médicos especialistas, enfermeras, bacteriólogos, farmacias, laboratorios clínicos, etc., que componen su red de atención. 2-. Excluya del cálculo anterior, a los profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud (IPS) contratadas actualmente por Cafesalud EPS, y que por sobre venta simultánea de sus servicios a varias EPS u otras razones, no cumplen con los tiempos de atención establecidos en la circular 056 de 2009 de la SuperSalud, en las Leyes 1384 de 2010 y 1438 de 2011, en el Decreto Ley 019 de 2012, y en las resoluciones del MinSalud 1552 de 2012, 5395 y 1604 de 2013. 3-. Determine, dentro del mismo plazo, la infraestructura total de profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud que debe tener Cafesalud para brindar a sus 5 millones de usuarios, un servicio de salud dentro de los parámetros de atención establecidos en la Ley, precisando en detalle el número de camas de hospitalización, camas en unidades de cuidado intensivo, camas en urgencias, quirófanos, médicos generales, médicos especialistas, enfermeras, bacteriólogos, farmacias, laboratorios clínicos, etc., que deben componer su red de atención. 4-. Calcule, dentro del mismo plazo, el número de profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud que le falta contratar a Cafesalud EPS para brindar a sus 5 millones de usuarios del régimen contributivo, un servicio de salud dentro de los parámetros establecidos en la Ley, precisando en detalle el número de

camas de hospitalización, camas en unidades de cuidado intensivo, camas en urgencias, quirófanos, médicos generales, médicos especialistas, enfermeras, bacteriólogos, farmacias, laboratorios clínicos, etc., con que debe completar su actual red de atención. 5-. Adopte medidas concretas y cuantificables para que Cafesalud EPS en un plazo de un (1) mes posterior al anterior diagnóstico, complete su red de prestación de servicios de salud con instituciones y profesionales que de forma suficiente garanticen a sus 5 millones de afiliados del régimen contributivo, el goce efectivo del derecho fundamental a la salud dentro de los parámetros de atención establecidos en la Ley” (Negrillas y subrayas del texto). Para el efecto, argumentó que diversos medios de comunicación han documentado la difícil situación que enfrentan los cinco millones de usuarios de Cafesalud E.P.S. S.A. a quienes se les afectan sus derechos fundamentales como resultado de la no prestación oportuna de los servicios de salud a que tienen derecho. Precisó que lo anterior, da cuenta de la existencia de un perjuicio probado y actual que justifica la adopción de una medida cautelar urgente con el fin de que cesen las graves y severas violaciones de los derechos de los usuarios de la E.P.S en mención. Explicó que las causas de estas violaciones son, en esencia, que Cafesalud desde el año 2013 se encontraba en medida de vigilancia especial decretada por la Superintendencia Nacional de Salud, habida consideración de que su operación representaba un riesgo para los usuarios del sistema de salud. Aseguró que el 28 de agosto de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud, en Resolución núm. 001610, corroboró que la E.P.S no contaba con una red de

atención para sus, entonces, 700.000 afiliados. No obstante, el 20 de noviembre del mismo año, a través de Resolución núm. 2379 le aumentó su capacidad máxima de afiliación a 2.8 millones de personas. Adujo que la Superintendencia de Salud en desatención de su Circular 49 de 2008, que prohíbe a una EPS afiliar usuarios más allá de su capacidad máxima de afiliación, expidió la Resolución núm. 2422 de 25 de noviembre de 2015 que autoriza el traslado de 4.3 millones de ciudadanos que estaban afiliados a SaludCoop E.P.S., pese a que Cafesalud sólo tenía una capacidad de afiliación de 2.8 millones de personas. Aseguró que la red de clínicas, hospitales, profesionales y, demás centros de prestación de servicios de salud de Cafesalud es insuficiente e incapaz para atender en forma eficiente y oportuna a los 5 millones de usuarios, lo que se ha visto reflejado en los graves hechos que documentan a diario los medios de comunicación. Asimismo, expresó que con ocasión de lo descrito se ha incrementado notoriamente el número de tutelas para reclamar la prestación del servicio de salud, por lo que, a su juicio, resulta menos gravoso para el interés público conceder la medida cautelar que negarla, pues de lo contrario se produciría una congestión judicial y se agravaría el estado de cosas inconstitucional. Precisó que era urgente la adopción de correctivos necesarios para garantizar una adecuada prestación del servicio de salud a los afiliados a Cafesalud, pues de lo

contrario, estos seguirán siendo víctimas de los atropellos que se cometen a diario y que afectan directamente sus derechos fundamentales como la vida y la salud.

II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA.

El a quo, en proveído de 13 de octubre de 2016, decretó como medida cautelar que el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Cafesalud E.P.S., en el término de 15 días, presenten un Plan de Acción Inmediata, con tiempos determinados, en el que se garantice el derecho colectivo invocado en relación con los afiliados de Cafesalud E.P.S., para lo cual se deberá enfocar dicho Plan hacia una solución estructural de la problemática expuesta y en el marco de las previsiones del artículo 49 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en las Leyes 100 de 1993, 1384, 1438 y 1751 de 2015, el Decreto Ley 019, los Decretos 1485 de 1994, 1804 de 1999, 515 de 2004, 1011 de 2006 y la Circular 056 de 2009. Advirtió que el Plan en mención puede y debe recoger las iniciativas que ya se encuentran en marcha, que a juicio de las entidades accionadas y de la Corte Constitucional allanan el camino para un derrotero claro en la prestación eficiente del servicio. Adicionalmente, ordenó que una vez se presente el Plan de Acción, fijará fecha y hora para la realización de una audiencia con la comparecencia de los actores, las asociaciones de usuarios, las entidades accionadas, el Defensor Delegado para la

Salud, la Seguridad Social y la Discapacidad de la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público, con el fin de examinar la implementación de las directrices presentadas. Para el efecto, puso de manifiesto que el artículo 49 de la Constitución Política dispone que toda persona puede acceder a los servicios de salud en condiciones de eficiencia, para lo cual, el Estado, en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, debe organizar, dirigir y regular la prestación del servicio, así como establecer políticas, vigilar, controlar y determinar de qué manera y bajo qué condiciones opera el sistema de salud. Adujo que la Jurisprudencia Constitucional ha establecido reiteradamente que el Sistema General de Seguridad Social en Salud es un servicio público esencial, razón por la que, de conformidad con el artículo 4° de la Ley 100, al Estado le corresponde crear las reglas necesarias para que las diferentes entidades e instituciones del sector salud puedan garantizar efectivamente la prestación del servicio, el cual no puede limitarse solamente a un acto formal de inscripción de los asociados en alguno de los regímenes legalmente contemplados, sino que también se debe concretar en la garantía efectiva de que los usuarios van a recibir atención de calidad, cuando y donde lo requieran. Explicó que de conformidad con la Ley 1122 de 2007, las EPS en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones de aseguramiento de los colombianos, lo que comprende la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la

representación del afiliado ante el prestador y los demás actores. Al revisar el caso concreto, puso de manifiesto que en Resolución núm. 002422 de 25 de noviembre de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud aprobó el Plan Especial de Asignación de Afiliados presentado por SaludCoop que prevé que su población afiliada, esto es, 4300.000 afiliados, sea trasladada a Cafesalud. A su juicio, la anterior situación trajo como consecuencia, de conformidad con las pruebas allegadas, que después del mes de diciembre de 2015, la prestación del servicio a todos los usuarios en general es inoportuna, ineficiente y de baja calidad. Agregó que dicha afirmación es un hecho notorio y de público conocimiento que se constata en las diversas acciones de tutela, incidentes de desacato y denuncias ante los entes de control de los que ha tenido noticia. Precisó que el hecho notorio consistía en que diversos medios de comunicación han registrado, en reiteradas oportunidades, las dificultades para obtener un servicio de calidad en relación con Cafesalud, conforme se demostró al interior del expediente. En igual sentido, añadió que las entidades accionadas ante la demanda del servicio de salud han dispuesto una serie de medidas, tales como el Convenio de Desempeño, el Plan de Acción de Cumplimiento Inmediato – Plan de Choque, una gestión de crédito por $200000.000.000 y la gestión de desembolsos por concepto de recobros del Fosyga, las cuales han resultado insuficientes para conjurar la puesta en riesgo o amenaza del derecho colectivo invocado por el

actor. Ante el referido panorama, consideró que era necesario decretar una medida cautelar que mitigara el daño que se pudiese seguir causando al derecho colectivo que se invoca respecto de la totalidad de afiliados a Cafesalud, los cuales ascienden, tanto en el régimen contributivo como subsidiado, a 6988.127 personas, que son más del 10% del universo que protege el Sistema de Seguridad Social en Salud de Colombia. Adujo que la Corte Constitucional en sentencia T-760 de 2008 impartió diferentes órdenes al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Comisión de Regulación en Salud y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Administrador Fiduciario del Fosyga, que están encaminadas a superar las fallas de regulación en los planes de beneficios, actualización de Planes Obligatorios de Salud, identificación de las EPS que con mayor frecuencia se niegan a prestar el servicio de salud incluido en el POS, unificación de los Planes de Beneficio para los niños y las niñas, autorización de servicios, entrega de medicamentos a tiempo. Adujo que las referidas medidas están sujetas a un proceso de seguimiento de verificación del cumplimiento realizado por la Corte Constitucional, el cual se ha concretado en diversos autos desde el 2009, siendo el último el 025 de 16 de mayo de 2016, en el que la Sala Especial de Seguimiento ordenó a los órganos de Inspección, Control y Vigilancia del Sistema que continuaran o iniciaran las actuaciones correspondientes en relación con las presuntas faltas administrativas, disciplinarias, fiscales y/o penales por las irregularidades y prácticas

defraudatorias, malversación de recursos, dilapidación de fondos, sobrecostos en medicamentos y corrupción que llevaron a la actual situación de SaludCoop y por ende a la EPS Cafesalud. No obstante lo anterior, precisó que le resultaba necesario que en el presente proceso se dicten medidas cautelares que se cumplan en el menor tiempo posible, en conjunto con las que tomó la Corte Constitucional, con el propósito de que cese la amenaza del derecho colectivo de acceso a la seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Sostuvo que pese a que el actor requirió a título de medida cautelar que las accionadas respondieran sobre el número de profesionales contratados y vinculados a la Red de Servicios de Cafesalud, cuyos criterios no pudieron ser absueltos por dicha entidad, consideró que en esta etapa del proceso es innecesaria esa aproximación, por lo que decretó la medida cautelar solicitada pero en otro sentido, con el objeto de conjurar la amenaza del derecho colectivo.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

CAFESALUD E.P.S. manifestó que su oposición se fundamenta en el literal c) del artículo 26 de la Ley 472, que prevé: “evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal, que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable”. Lo anterior, por cuanto consideró que también eran conocidas por los medios de comunicación las dificultades financieras y asistenciales por las que atraviesa, pues los gastos médicos son superiores a los ingresos, por lo que actualmente se presentan pérdidas superiores a los sesenta mil millones de pesos mensuales.

Informó que, debido a que la Superintendencia Nacional de Salud conoce de sus problemas financieros, mediante Resolución núm. 2564 de 30 de agosto de 2016, prorrogó la medida de vigilancia especial hasta marzo de 2017. Agregó que con la crisis financiera de todo el sector salud, se pretende superar las deficiencias que dan lugar a lo indicado en la medida preventiva de vigilancia especial. Por lo anterior, consideró que la medida cautelar ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca precipita y pone en un riesgo alto su situación financiera, pues el Plan de Acción Inmediata ordenado debe ir soportado necesariamente con la confluencia de diferentes factores, entre ellos y el más importante, el económico.

Consideró lo siguiente: “Por tal motivo y al no tener en cuenta el flujo económico de los recursos, la entidad Cafesalud seguiría en caída libre había una posición financiera incontrolable y de magnitudes sorprendentes, que bloquearía la venta que se está estructurando como medida de salvamento.

Así las cosas, con el plan de acción inmediata de la medida cautelar, que lleva inmerso más gasto del que ahora se puede realizar, llevaría a Cafesalud a una situación insostenible de cara a afrontar un eventual fallo condenatorio, el cual afectaría a Cafesalud. No se puede olvidar, que dentro de la oposición a las medidas cautelares, definidos en la ley 472 de 1998, se inclinan de manera obvia y lógica a causar el mínimo impacto al demandado, ya que en estos momentos se puede observar que esta medida cautelar comprometiera la viabilidad financiera de la EPS, por lo que sería de imposible cumplimiento un fallo

desfavorable por parte de su despacho, en cuanto los recursos requeridos para cumplir la medida cautelar desconfigurarían los esfuerzos realizados por el Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y de la misma EPS, para normalizar el Servicio de Salud y lo más importante la atención de los usuarios de la EPS.” De otra parte, señaló que la medida cautelar decretada desincentiva la llegada de inversionistas que pueden ayudar a solucionar las deficiencias económicas, lo que las obligaría a salir del Sistema de Seguridad Social en Salud. Hizo referencias a diversos estudios que reflejan la situación del Sistema de Salud en general en materia de camas disponibles, IPS y profesionales médicos especializados, para concluir que era probable que la tasa encontrada de crecimiento no sea suficiente para sustentar el crecimiento en acceso de la población al servicio a corto plazo. Adujo que lo precedente, pone de manifiesto la existencia de una serie de factores que determinan la situación actual del sistema de salud y que son ajenos a su voluntad o el actuar de las EPS respecto de los servicios de salud.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Las medidas cautelares en acciones populares.

Las medidas cautelares al interior de la acción popular se encuentran reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”. Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se

podrán decretar, a saber: “a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo” (Negrillas fuera del texto) Por su parte, el artículo 26 ibídem, prevé los casos en que se debe fundamentar la oposición a las medidas previas decretadas por el Juez de conocimiento, que son los siguientes: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. d) Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas.” (Negrillas fuera del texto) Es de advertir que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, en su artículo 229 dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibídem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo

relacionado con las medidas cautelares al interior de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de la interpretación y armonización de las mismas. Para el efecto, en auto de 26 de abril de 20131, consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado a adoptar el Juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello. En consecuencia, en este aspecto se precisó que se debe entender que el Juez popular sigue estando facultado para decretar cualquier medida cautelar y en particular, si así lo considera necesario, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente. Adicionalmente, en dicha oportunidad, también se advirtió que las demás disposiciones del CPACA, no ponen en riesgo las garantías ya otorgadas por la Constitución y la Ley 472 para la protección de los derechos colectivos, razón por la que era viable dar entera aplicación a las demás disposiciones del Capítulo XI del CPACA. La posición de la Sala se plasmó en los siguientes términos:

1 Expediente núm. 2012-00614. Consejera ponente María Elizabeth García González. “Las medidas cautelares en la acción popular se encuentran reguladas por los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, en los cuales se prevé lo siguiente: (…) De lo anterior, se advierte que la Ley 472 de 1998 reguló, en cuanto a las medidas cautelares, lo relacionado con la oportunidad, qué tipo de medida se podrá adoptar, la procedencia de recursos y qué