CE-25000-23-41-000-2016-01438-02(AC)A-2019

ACCIÓN DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Imposición de sanción / SANCIÓN POR TEMERIDAD AL ACCIONANTE – Rechazo o decisión desfavorable a todas las solicitudes / SANCIÓN POR TEMERIDAD AL ABOGADO – Suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años / SANCIÓN POR TEMERIDAD AL ABOGADO – Revoca sanción de multa por desconocer el principio de legalidad [E]n el caso sub examine, ya se configuró el primer supuesto y, por tal razón, se decidieron desfavorablemente todas las solicitudes presentadas por la parte actora. Téngase en cuenta que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 21 de julio de 2016, declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor y que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida, en segunda instancia, el 29 de septiembre de 2016, confirmó la decisión. En relación con el segundo supuesto sancionatorio que establece el artículo 38 del Decreto ibidem, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 2 de abril de 2018, ordenó la remisión de copia de la actuación adelantada en la acción de tutela de la referencia, con destino a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, para lo de su competencia, teniendo en cuenta la condición de abogado del [actor]. Como consecuencia de lo anterior, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá,

mediante sentencia proferida el 29 de mayo de 2018, sancionó con la suspensión de la tarjeta profesional de abogado, al [actor], por un término de veinticuatro (24) meses. (...) La Sala no desconoce que, en este caso concreto, el Tribunal inició el trámite sancionatorio e impuso la sanción de multa en cumplimiento de la orden impartida por esta Corporación en la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016; no obstante lo anterior, la postura que hoy adopta la Sala encuentra armonía con los principios de legalidad, tipicidad, indubio pro disciplinado y pro homine, que rigen los trámites sancionatorios como el que es objeto de estudio en el caso concreto.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 38

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01438-02(AC)A

Actor: JOSÉ ALEJANDRO MÁRQUEZ CEBALLOS Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Acción de tutela - Incidente de Temeridad Asunto: Resuelve sobre el recurso de “[…] impugnación/apelación fallo de incidente de temeridad […]” interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 2 de abril de 2018, por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca La Sala decide el recurso de “[…] impugnación/apelación fallo de incidente de temeridad […]” presentado por el señor José Alejandro Márquez Ceballos -en adelante el actor o la parte actoracontra la providencia proferida el 2 de abril de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual impuso sanción de multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. El señor José Alejandro Márquez Ceballos presentó solicitud de tutela contra la Nación – Ministerio de Transporte porque, a su juicio, al no dar apertura al período probatorio en el trámite del procedimiento administrativo que concluyó con la expedición de las resoluciones núms. 1194 de 28 de marzo de 20161, 1824 de 12 de mayo de 20162 y 2785 de 1 de julio de 20163, se vulneró su derecho fundamental del debido proceso. El conocimiento del proceso correspondió, en primera instancia, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se le asignó el número único de radicación 250002341000201601438-00.

2. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 21 de julio de 2016, resolvió4:

“[…] PRIMERO. DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor José Alexander Márquez Ceballos, conforme a la parte motiva de esta providencia […]”.

3. Como sustento de su decisión, el Tribunal señaló que “[…] [e]n el presente caso el Ministerio de Transporte profirió los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 1194 de 28 de marzo de 2016 “Por la cual se habilita al

establecimiento de comercio denominado CDA MOVILIDAD BOGOTÁ D.C., como Centro Diagnóstico Automotor”, (ii) Resolución 1824 de 12 de mayo de 2016 mediante la cual se negó el recurso de reposición interpuesto por el Centro DIAGNOSTIYA Ltda., contra la anterior decisión y se confirmó en todas sus partes y (iii) Resolución 2785 de 1 de julio de 2016, acto mediante el cual se negó el recurso de apelación interpuesto por el Centro DIAGNOSTIYA Ltda., contra la Resolución 1194 de 28 de marzo de 2016 y se confirman las anteriores resoluciones […]” y que “[…] [c]omo lo pretendido por el actor, en últimas, es que se deje sin efectos el acto que habilitó al establecimiento de comercio denominado CDA MOVILIDAD BOGOTÁ D.C., como Centro de Diagnóstico Automotor y los 1 Por la cual se habilita el establecimiento de comercio denominado CDA Movilidad Bogotá D.C., como Centro Diagnóstico Automotor. 2 Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el CENTRO DIAGNOSTIYA LTDA contra la Resolución N.° 001194 del 28 de marzo de 2016.

3Por la cual se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del CENTRO DE DIAGNOSTIYA contra la Resolución núm. 1194 del 26 de marzo de 2016. 4 Cfr. Folios 125 a 138 actos administrativos mediante los cuales se resolvió el procedimiento gubernativo, se advierte que la presente acción es improcedente pues el actor tiene a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]” (Destacado fuera de texto).

4. El actor impugnó la decisión y el conocimiento del recurso correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado que, mediante sentencia proferida el 29 de septiembre de 20165, confirmó la decisión proferida, en primera instancia, por el Tribunal. En la parte resolutiva, la sentencia dispuso: “[…] PRIMERO. CONFÍRMASE la decisión del 21 de julio de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativa de Cundinamarca, la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado por José Alejandro Márquez Ceballos, conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Una vez ejecutoriada la presente decisión, devuélvase el expediente de tutela de la referencia al despacho sustanciador para que se surta el trámite incidental por temeridad referenciado en el último párrafo del capítulo 4.5.1 […]” (Destacado fuera de texto).

5. La Sección Primera del Consejo de Estado, en el capítulo 4.5.1 de la parte motiva de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016 consideró que el actor ocultó que había presentado otra acción de tutela contra la Nación –

Ministerio de Transporte; “[…] conducta que a todas luces constituye una afrenta al principio de lealtad procesal […]6”.

6. El expediente de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional que, mediante providencia proferida el 24 de abril de 2017, excluyó de revisión la acción de tutela y ordenó devolverla a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca7, para lo de su competencia.

7. El apoderado de la sociedad CDA Movilidad Bogotá D.C., mediante memorial radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 6 de septiembre de 2017, informó a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca8 sobre la existencia del proceso disciplinario que cursaba contra del abogado José Alejandro Márquez Ceballos, en el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá – Sala Jurisdiccional Disciplinaria9, y solicitó que se tuvieran en cuenta las pruebas allegadas para analizar la presunta conducta temeraria del mismo10.

8. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 25 de septiembre de 2017, resolvió11: i) obedecer y cumplir “[…] lo resuelto por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Subsección A, en providencia de 29 de septiembre de 2016, mediante la cual se confirmó la providencia de 21 de julio de 2016, proferida por esta Corporación […]”; y dispuso, además, que ii) […] [e]n

firme este proveído remítase este expediente al Consejo de Estado, a afectos 5 Cfr. Folios 290 a 303 6 Cfr. Folio 299 7 Cfr. Folio 313 8 Despacho del Magistrado, doctor Luis Manuel Lasso Lozano. 9 Cfr. Folio 348 a 374 10 Cfr. Folios 315 a 318 11 Cfr. Folios 377 a 378 de dar trámite al ordenamiento segundo de la providencia proferida por esa Corporación el 29 de septiembre de 2016 […]” (Destacado fuera de texto).

9. En la referida providencia, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que de la lectura del ordinal segundo de la providencia proferida el 29 de septiembre de 201612 se concluía que: “[…] la orden recayó sobre el Despacho que sustanció la acción de tutela en el Consejo de Estado, o sea, que la orden se dirigió al Despacho de la Consejera María Claudia Rojas Lasso, quien actuó como ponente de la decisión antes aludida.

Razón por la cual, con el fin de que se continúe con el trámite respectivo, se dispondrá el envío del expediente al Consejo de Estado para lo pertinente […]”.

10. El proceso fue remitido al Despacho Sustanciador, en segunda instancia, que, mediante providencia proferida el 4 de diciembre de 201713, remitió el expediente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que, de conformidad con lo establecido en el Auto núm. 018 de 8 de febrero de 2013 proferido por la Corte Constitucional14, el juez

que conoció en primera instancia la acción de tutela es el competente para conocer del trámite incidental por temeridad15.

11. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 1 de marzo de 201816, resolvió: i) obedecer y cumplir lo dispuesto en la providencia proferida el 4 de diciembre de 2017 por el Consejo de Estado; ii) abrir incidente por temeridad contra el señor José Alejandro Márquez Ceballos y iii) requerirlo para que ejerciera su derecho de defensa. En la parte resolutiva se dispuso lo siguiente: “[…] PRIMERO.- OBEDÉZCASE Y CÚMPLASE lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en providencia de 4 de diciembre de 2017.

SEGUNDO.- ABRIR el incidente por temeridad ordenado por el Consejo de Estado en providencia de 29 de septiembre de 2016 contra el señor José Alejandro Márquez Ceballos. TERCERO.- REQUIÉRASE al señor José Alejandro Márquez Ceballo para que ejerza su derecho de defensa en relación con la actuación temeraria descrita por el Consejo de Estado en la providencia de 29 de septiembre de 2016, para lo cual podrá aportar informes y pruebas que estime del caso. Se le concede el término de cinco (5) días para que rinda el informe solicitado. CUARTO.- Notifíquese personalmente o por el medio más expedito al señor José Alejandro Márquez Ceballos, el contenido de la presente providencia. QUINTO.- NIÉGANSE las solicitudes realizadas por el señor Christian Alexis Pinzón

Sánchez, conforme a lo expuesto en esta providencia […]”. 12 Cfr. Folio 379 anverso 13 Cfr. Folios 424 a 427 14 Corte Constitucional, Auto núm. 018 de 8 de febrero de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa, Ref. Exp. T – 155 – 12. 15 Cfr. Folios 424 a 427 16Cfr. Folio 472

12. Posteriormente, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 2 de abril de 2018, decidió el incidente por temeridad referido, en los siguientes términos17: “[…] PRIMERO. DECLÁRESE que el señor José Alejandro Márquez Ceballos actuó con temeridad en el presente asunto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. SANCIONAR por temeridad al señor José Alejandro Márquez Ceballos; en consecuencia, se le IMPONE el pago de una multa equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales conforme a lo previsto en los artículos 80 y 81 del Código General del Proceso. […] TERCERO. Por Secretaría, REMÍTASE copia de la presente providencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá proceso disciplinario con radicado No. 2016-04644, que cursa en el despacho del Magistrado Alberto Vergara Molano […]”.

13. En la providencia, el Tribunal citó el marco normativo y jurisprudencial del trámite incidental por temeridad en la acción de tutela y explicó que, en el caso sub examine,

si bien el actor justificó la duplicidad en la presentación de acciones de tutela en un “[…] hecho nuevo […]”, consistente en que “[…] los recursos presentados en nombre de DIAGNOSTIYA Ltda. y en nombre propio no fueron resueltos en debida forma, pues solamente se resolvieron en relación con la persona jurídica […]”, lo cierto era que esta no constituía una razón válida para justificar tal proceder. Adicionalmente, señaló que remitió copia de la providencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá en atención a que contra el abogado José Alejandro Márquez Ceballos se estaba tramitando un proceso disciplinario en su contra, con ocasión a la actuación temeraria determinada por el Consejo de Estado dentro de la acción de tutela de la referencia. El recurso de “[…] impugnación/apelación fallo de incidente de temeridad […]” interpuesto por la parte actora

14. El señor José Alejandro Márquez Ceballos, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 16 de abril de 2018, denominado “[…] impugnación/apelación fallo de incidente de temeridad […]”, solicitó revocar la providencia proferida el 2 de abril de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por estimar que no se realizó un estudio de fondo sobre el asunto y que, en consecuencia, se “[…] REVOQUE la decisión adoptada, al estar más que probado que no puede predicarse la temeridad […]” (Destacado fuera de texto).

14.1. El actor solicitó al Consejo de Estado, en el marco del recurso, que realizara “[…] un verdadero estudio de los argumentos expuestos y que se decida con base en los mismos acorde a Derecho […]” y señala que “[…] [l]a decisión acá en comento trae antecedentes jurisprudenciales que no fueron tenidos en cuenta en el “estudio” que se hizo al proferir decisión […]”. 14.2. Agrega que la providencia proferida el 2 de abril de 2018 “[…] Trae a colación los SEIS requisitos que se deben dar para que una acción pueda ser considerada temeraria, sin embargo al momento de decidir, solo toma, 17 Cfr. Folios 518 a 525 someramente 3 requisitos, como lo son identidad de partes, pretensiones y hechos. Siendo claro que no hay identidad de hechos […]”. 14.3. Al respecto, explicó que el Tribunal, en la providencia impugnada, se limitó a verificar los requisitos de identidad de partes, pretensiones y hechos, y no revisó los demás requisitos de configuración de temeridad establecidos por la Corte Constitucional, mediante sentencia T-400 de 2 de agosto de 2016, a saber: “[…] (iv) la ausencia de justificación en la presentación de una nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista […]; (i) resultar amañada, en la medida que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar

favorable; (iii) deje al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción; o finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia […]”. 14.4. Indicó que no hubo identidad de partes, hechos y pretensiones, en los siguientes términos: “[…] (i) identidad de partes; En la primera acción de tutela, partes:

ACCIONANTE: JOSÉ ALEJANDRO MÁRQUEZ CEBALLOS

ACCIONADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE

En la segunda acción de tutela, partes:

ACCIONANTES: JOSÉ ALEJANDRO MÁRQUEZ CEBALLOS Y DIAGNOSTIYA

LTDA ACCIONADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE No existe identidad de partes.

(ii) identidad de hechos: No puede existir identidad de hechos al presentarse las dos Acciones de Tutela en momentos procesales diferentes: La primera previo a resolver recurso y la segunda luego de mal resolverse los recursos. (iii) identidad de pretensiones: Tal como se evidencia de las mismas acciones, no existieron identidad de pretensiones en las dos acciones de tutela […]. Existieron DOS violaciones al Debido Proceso en cabeza del Ministerio de Transporte, que JUSTIFICARON las dos acciones de tutela, la primera violación se da al no dejar en suspenso la resolución que habilita al CDA Movilidad Bogotá y la segunda violación al no resolver en debida forma los recursos presentados, pretermitiendo el período probatorio, sin justificación alguna […]”. 14.5. Afirma que la providencia impugnada no explica en qué medida la duplicidad

de solicitudes de tutela tuvo como propósito “un fin fraudulento”; desconociendo con ello el elemento que, según señala, ha sido desarrollado por la Corte Constitucional. 14.6. Agrega que la configuración de la temeridad “[…] no solo […] requiere identidad de partes, pretensiones y hechos […], sino que además se debe determinar si hay una “actuación judicial amañada o contraria al principio constitucional de buena fe […]”. El trámite del recurso de “[…] impugnación/apelación […]” interpuesto por la parte actora

15. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 30 de mayo de 2018, resolvió: “[…] PRIMERO.- RECHÁZASE el recurso de “impugnación/apelación fallo de incidente de temeridad” interpuesto por el señor José Alejandro Márquez Ceballos, conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- NIEGÁNSE las solicitudes presentadas los días 18 y 28 de abril de 2018 por el señor Alexis Pinzón Martínez, representante legal de la sociedad CDA Movilidad Bogotá S.A.S., de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- En firme este proveído DÉSE cumplimiento al auto de 2 de abril de 2018 […]”.

16. El Tribunal consideró que los artículos 80 y 81 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201218, que regulan el trámite incidental de temeridad, y los artículos 127 a 131 ibidem, que regulan los incidentes, no establecen la procedencia de recursos contra

la decisión que impone una sanción por temeridad.

17. El señor Cristian Alexis Pinzón Martínez, representante legal de la sociedad CDA Movilidad Bogotá S.A.S., mediante escrito de 1 de junio de 2018, solicitó tener en cuenta en el trámite incidental que el Consejo Seccional de la Judicatura, mediante providencia proferida el 29 de mayo de 2018, resolvió suspender la tarjeta profesional del señor José Alejandro Márquez Ceballos durante veinticuatro (24) meses.

18. Posteriormente, el señor José Alejandro Márquez Ceballos, mediante memorial radicado el 6 de junio de 2018, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, queja contra la decisión proferida el 30 de mayo de 2018, por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, manifestando que el recurso de apelación era procedente contra la providencia proferida el 2 de abril de 2018, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5.° del artículo 32119 de la Ley 1564.

19. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 10 de julio de 2018, dispuso negar la solicitud presentada por el señor Cristian Alexis Pinzón Sánchez y reponer la providencia proferida el 30 de mayo de 2018, en el sentido de conceder la impugnación interpuesta por la parte actora. En la parte resolutiva se dispuso lo siguiente: “[…] PRIMERO.- NIÉGASE la solicitud presentada el 1 de junio de 2018 por el señor

Cristian Alexis Pinzón Sánchez. 18 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 19“[…] PROCEDENCIA. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: […]

5. El que rechace de plano un incidente y el que lo resuelva. […]”.

SEGUNDO.- REPONER el ordenamiento primero de la providencia proferida el 30 de mayo de 2018, el cual quedará así: “CONCÉDESE la impugnación interpuesta por el señor José Alejandro Márquez Ceballos contra la providencia proferida por este Corporación el 2 de abril de 2018. En firme este proveído, remítase el expediente al H. Consejo de Estado”. TERCERO.- Por Secretaría, EXPIDÁNSE las copias solicitadas por el señor José Alejandro Márquez Ceballos en el memorial visible a folio 646. […]” (Destacado fuera de texto).

20. El Tribunal consideró que era procedente el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la providencia que resolvió el incidente por temeridad, de conformidad con lo establecido en el artículo 32120 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

21. Para efectos metodológicos de esta decisión, la Sala se pronunciará sobre: i) el problema jurídico; ii) el principio de legalidad en materia sancionatoria; iii) la temeridad en el trámite de las solicitudes de tutela: la conducta sancionable y la tipicidad de la sanción; y iv) el análisis del caso concreto.

El Problema Jurídico

22. Corresponde a la Sala determinar si es procedente o no la sanción consistente en multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes que impuso la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al señor José Alejandro Márquez Ceballos, mediante providencia proferida el 2 de abril de 2018, dentro del trámite del incidente por temeridad que le fue iniciado en cumplimiento de la orden impartida en la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2016 por la Sección Primera del Consejo de Estado; en consecuencia, se deberá determinar si se confirma, modifica o revoca la providencia impugnada.

El principio de legalidad en materia sancionatoria

23. Esta Sección22 ha considerado que, desde una perspectiva formal, en virtud del principio de legalidad en materia sancionatoria, resulta indispensable que exista una norma con rango legal que tipifique una determinada conducta como infracción administrativa y establezca de manera paralela la correspondiente sanción, explícitamente calificada de tal. 20 “[…] Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.

También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: […]

5. El que rechace de plano un incidente y el que lo resuelva. […]” (Se resalta). 21 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001 03 24 000 2014 00696 00

24. En efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia citada supra23, consideró que el principio de legalidad de las sanciones exige: 24.1. Que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador, a quien le corresponde crear, modificar o suprimir los tipos y establecer, modificar o suprimir sanciones. 24.2. Que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito o de la conducta sancionable y también al acto que determina la imposición de la sanción, salvo en el caso de que la ley no vigente al momento de ocurrir el hecho sancionado sea más favorable de aquélla regente al momento de la infracción sancionada. 24.3. Que la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente; es decir que sea determinada y no determinable”24.

25. Asimismo, desde una perspectiva material, es preciso que la consecuencia jurídica expresamente calificada por la norma legal como sanción administrativa entrañe un mal coactivamente impuesto al particular e implique, por ende, la privación, el recorte o la afectación de un derecho, interés o situación jurídica del infractor como respuesta a la realización de un comportamiento previamente tipificado como infracción o falta administrativa.

26. La Sala considera que la sanción administrativa tendrá entonces, por definición, un sentido punitivo, retributivo de la transgresión cometida, por lo cual le será inherente un “carácter aflictivo” y será siempre la “[…] respuesta represiva del Estado al incumplimiento de las obligaciones, deberes y mandatos generales

por parte de sus destinatarios […]”.

27. En efecto, esta Corporación25 ha considerado lo siguiente: “[…] El principio de legalidad que inspira el derecho penal y administrativo comprende una doble garantía: la seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que establezcan de manera clara (lex certa) las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Así sean admisibles en el ámbito administrativo algunas restricciones en el ejercicio de los derechos, dada la especial relación de sujeción del particular frente al Estado los principios constitucionales del debido proceso (C.P. art. 29) deben ser respetados en su contenido mínimo esencial, particularmente en lo relativo a los requisitos de legalidad formal y tipicidad.

De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso-administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al 23 Ver cita supra. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9 de diciembre de

2013, C.P.: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, número único de radicación 25000-23-27-000-2006-0046-01 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 2012, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 25000 23 26 000 1997 04920 01 término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa. […] Toda persona tiene derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación secretarial o de una declaración de dos o más testigos presenciales para sancionar al acusado, prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad de las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración contraria al estado de derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo […]”.

28. En suma, la Sala considera que las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el ánimo de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición. Asimismo, el principio de legalidad implica, para efectos de garantizar la seguridad jurídica, la preexistencia de preceptos jurídicos que establezcan de manera clara las sanciones aplicables a quién incurra en la conducta típica reprochada.

La temeridad en el trámite de las solicitudes de tutela: la conducta

sancionable y la tipicidad de la sanción

29. Por ser la acción de tutela un medio de defensa de derechos fundamentales, con características especiales y excepcionales respecto de los otros medios ordinarios de defensa judiciales, resulta pertinente que se prevenga la presentación indiscriminada de tutelas ante varios jueces o tribunales, con el propósito de buscar y obtener una decisión más benéfica, en un abierto ejercicio abusivo del derecho.

30. Visto el artículo 38 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199126, “[…] Cuando sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazará o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes […]”.

Asimismo, la norma establece que “[…] El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]” (Destacado fuera de texto).

31. La Sala considera que la normativa previamente citada tiene carácter sancionatorio en la medida en que establece cuál es la conducta sancionable y la sanción