CE-25000-23-41-000-2016-01962-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL /

PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [L]a Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente, toda vez que no cumple con el principio de la subsidiariedad, pues no es el medio para debatir este asunto, más aún, si se trata de un acto administrativo de trámite que no vulnera los derechos fundamentales alegados por la parte demandante. La circunstancia de que la institución demandante no reciba dinero por concepto de matrículas y derechos pecuniarios como lo afirma en su escrito de tutela, no es suficiente per se para concluir que se ha generado una afectación iusfundamental sensible, pues ello es la consecuencia natural de la intervención del Ministerio de Educación nacional en la prestación de la educación. Igualmente, el Ministerio de Educación Nacional le notificó cada una de las resoluciones a la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, para que así ejerciera su derecho a la defensa, en las cuales se le informó sobre los hallazgos que se encontraron en la visita que se hizo al establecimiento educativo. Por otra parte, la accionante manifestó que está en proceso de agotar el requisito de la conciliación prejudicial, para así interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que, puede pedir la suspensión de los efectos de las resoluciones antes mencionadas mediante las medidas cautelares, por lo que no se configura un perjuicio irremediable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE

2011 - ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia aborda el tema de la acción de tutela contra acto administrativo de trámite, al respecto ver la sentencia del 5 de marzo de 2014, exp. 25000-23-42-000-2013-06871-01, M.P. Alfonso Vargas Rincón, así

como el auto 172A de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y la sentencia T1012 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, ambos de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01962-01(AC)

Actor: CORPORACIÓN UNIVERSITARIA DE COLOMBIA IDEAS Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor dentro de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia dictada el 6 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en la que decidió no acceder al amparo constitucional solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Afirma el demandante que entre los días 10 al 14 de agosto de 2015, el Ministerio

de Educación Nacional realizó en la institución educativa una diligencia de inspección y vigilancia, lo que arrojó como resultado la expedición del informe No. 2015-ER-189848 de 9 de octubre de 2015, en el cual se reportó un total de 64 hallazgos, respecto del cual, indica, no se corrió traslado a esa institución educativa parar que ejerciera su derecho de defensa. Sostiene que el accionado por medio de la resolución Nº 20381 de 16 de diciembre de 2015, dictó medidas preventivas y de vigilancia especial contra ese establecimiento educativo, encaminadas a que se elaborara un plan de mejoramiento, labor para la que se designó un inspector in situ. Contra dicha decisión, la actora interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto por medio de la resolución Nº. 09305 de 5 de mayo de 2016, en el sentido de confirmar la decisión. Señala que la entidad demandada expidió la resolución Nº. 15774 de 3 de agosto de 2016, en la cual impuso nuevas medidas preventivas, lo que conllevó el envío de dos delegados del Ministerio de Educación Nacional. También ordenó constituir una fiducia para el manejo de los recursos y rentas de la Corporación Universitaria. Advierte, la accionante, que con las medidas preventivas adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional se ha generado una deserción académica de más del 48% entre los años 2015 a 2016, lo que ha generado un perjuicio económico al establecimiento educativo. Por último, refiere que el 29 de septiembre de 2016 se celebró audiencia

prejudicial de conciliación, con el fin de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho al Ministerio de Educación, pero que acudió a la acción de tutela, como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que las medidas adoptadas están configurando un perjuicio irremediable que hace imperioso la intervención del juez constitucional.

2. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “TUTELAR a la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, Representada Legalmente por la doctora ANA CRISTINA PEDRAZA ALVARADO, el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO y DERECHO DE DEFENSA, desconocidos por el Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia:

1. Se deje sin efectos de manera transitoria hasta que admita la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, los Actos Administrativos correspondientes a las Resoluciones 20381 de 2015, 9305 de 5 de mayo de 2016, 15774 de 3 de agosto de 2016, del Ministerio de Educación Nacional.

2. Ahora bien de manera subsidiaria, de no ser acogida la anterior solicitud, se ordene al Ministerio de Educación Nacional que en el improrrogable término de cinco días contados a partir de la notificación de la decisión, deje sin efecto los hallazgos plasmados en el informe de inspección y vigilada correspondientes a la comunicación 2015-ER-189848 del 9 de octubre de 2015, y todo lo que de ellos dependa en especial las Resoluciones 20381 de 2015, y 15774 de 3 de agosto de 2016, y en consecuencia, proceda a correr traslado de los mismos a

la CORPORACIÓN UNIVERSITARIA DE COLOMBIA IDEAS, en los términos establecidos en la parte final del numeral 4, del artículo 9 de la Ley 1740 de 2014, en concordancia con el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 29 de la Constitución Nacional”.

3. Pruebas relevantes La Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, allegó con el escrito de tutela, las pruebas que se señalan a continuación:  Copia de la resolución Nº. 20381 de 2015, del Ministerio de Educación Nacional “por la cual se ordenan medidas preventivas y de vigilancia especial para la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS”.  Copia de la resolución Nº. 9305 de 2016, proferida por el Ministerio de Educación Nacional “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 20381 de 2015 que ordenó medidas preventivas y de vigilancia especial para la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS”.  Copia de la resolución Nº. 15774 de 2016, expedida por el Ministerio de Educación Nacional “por la cual se ordenan nuevas medidas preventivas para la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, en el marco de la vigilancia especial dispuesta en la resolución No. 20381 de 2015, y en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia”.  Certificado de existencia y representación legal de la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS.  Comunicación de la notificación de la conciliación prejudicial celebrada ante la Procuraduría Ciento Cuarenta y Seis Judicial II para asuntos administrativos.

4. Oposición

4.1. Respuesta del Ministerio de Educación La Oficina Asesora Jurídica pidió que se negaran las pretensiones de la tutela, con sustento en lo siguiente: Afirmó que las medidas preventivas y de especial vigilancia cumplen con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 1740 de 2012, pues fueron adoptadas mediante actos administrativos debidamente motivados. Indicó que las resoluciones motivo de inconformidad por parte de la institución educativa demandante, fueron notificadas mediante aviso conforme lo establece las Leyes 1740 de 2014 y 1437 de 2011, lo que supone el respeto por los principios de contradicción y el debido proceso. Sostuvo que la resolución No. 20381 de 16 de diciembre de 2015, por medio de la cual se impuso una medida especial y preventiva, no fue de un capricho de la administración, pues esta es el resultado de una visita de carácter preventivo practicada a la Corporación Universitaria en el mes de agosto de 2015, por el Grupo de Mejoramiento Institucional de la Subdirección de Inspección y Vigilancia de este Ministerio, la cual originó el informe técnico presentado el 9 de octubre de 2015 con el oficio número 2015-ER-199848, en el que se verificaron una serie de hallazgos de posibles infracciones legales y de disposiciones estatutarias y reglamentarias internas, es decir que los actos administrativos tienen un sustento técnico y probatorio pleno, de lo que se concluyó que existían situaciones que afectaban la adecuada prestación del servicio de educación superior, el cumplimiento de los objetivos de dicho servicio público y el adecuado uso de las rentas y bienes.

Agregó que la Corporación Universitaria IDEAS, cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual puede debatir la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se impusieron medidas preventivas y de especial vigilancia sobre dicha institución, razón por la cual no se cumple con el requisito de la subsidiariedad.

5. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en sentencia de 6 de octubre del 2016, negó el amparo solicitado, con fundamento en los siguientes argumentos: Afirmó que las resoluciones Nº. 20381 de 2015, 9305 y 15774 de 2016, son actos de trámites proferidos por el Ministerio de Educación Nacional, frente a los cuales la Corte Constitucional ha permitido la procedencia de la acción de tutela contra estos de manera excepcional, cuando se vulneren derechos fundamentales, los que podrían verse afectado en el asunto en estudio, toda vez que el establecimiento educativo no podía recibir dineros por concepto de matrículas y demás derechos pecuniarios.

Adujo que se demostró que las medidas preventivas y la vigilancia especial se impusieron debido a los hallazgos, ya que los mismos no fueron subsanados. Por último dijo que la Ley 1740 de 2014, estableció la competencia en cabeza del Ministerio de Educación para vigilar las instituciones universitarias y tomar las medidas necesarias tendientes a mejorar la calidad del servicio público de educación, por lo que el procedimiento adoptado por la entidad demandada se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico.

6. Escrito de impugnación

La institución educativa demandante impugnó el fallo del a quo, por considerar que: (i) desconoció que el Ministerio de Educación no le dio traslado de los hallazgos y que sólo se enteró de estos al momento en que se profirieron las resoluciones que impusieron las medidas preventivas y la vigilancia especial sobre la institución; (ii) Las actuaciones de la entidad demandada vulneraron sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso administrativo, en tanto no se dio traslado del informe con los 63 hallazgos, los actos administrativos carecen de motivación jurídica, razón por la cual están viciados de nulidad; (iii) La entidad pública demandada no explicó la relación que guardan los hallazgos con la incidencia en las condiciones mínimas de calidad y las medidas decretadas, y (iv) se está causando un perjuicio irremediable pues “es evidente que al estar en el SIRI, el registro de la sanción de diez años de inhabilidad, por una sanción impuesta por la procuraduría, sin tener esta entidad competencia para hacerlo…”. 1

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Problema jurídico En el asunto que ocupa la Sala, la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS presentó la acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la defensa y a la autonomía universitaria, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional al

proferir las resoluciones Nº. 20381 de 16 de diciembre de 2015 y 15774 de 3 de agosto de 2016. Dichos actos administrativos impusieron unas medidas preventivas y de vigilancia especial, sin que, supuestamente, se hubiera dado traslado del informe relacionado con los 64 hallazgos que se hicieron en la institución 1 Folios 169 a 181 del cuaderno 1. Para ilustrar la forma en que se resolverá el problema jurídico propuesto, la Sala se referirá a: i) los actos objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, ii) de la acción de tutela contra actos administrativos. 2.1. Actos objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. El acto administrativo es la manifestación de la voluntad unilateral de la administración, con el fin de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicos particulares o generales. Según el contenido de la decisión, los actos administrativos pueden ser definitivos, de trámite o de ejecución. Los definitivos son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. Los de trámite, por su parte, no concluyen la actuación administrativa, pero la impulsan hasta llevarla a un acto definitivo. Y los actos de ejecución son los que, en principio,

cumplen una decisión administrativa o judicial. A diferencia de los actos definitivos, los actos de trámite y de ejecución no expresan la voluntad de la administración, pues los primeros anteceden la decisión definitiva y, en los segundos, se limitan a materializarla. Ahora, el acto administrativo de trámite puede convertirse en un acto administrativo definitivo, cuando impida continuar con la actuación administrativa en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 20112, es decir, cuando la decisión que, en principio, es de simple trámite impide que continúe la actuación o la termina. En ese caso, el acto de trámite puede controlarse judicialmente, mediante las acciones de impugnación. Entonces, la naturaleza del acto administrativo, en especial, el contenido del acto, es fundamental para determinar si puede controlarse ante el juez administrativo. Sólo los actos administrativos definitivos, en cuanto crean, modifican o extinguen 2 “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación” (se resalta). una situación jurídica particular, o que ponen fin a un procedimiento administrativo, son susceptibles de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De manera que los actos administrativos de trámite que no ponen fin a la actuación y los de ejecución que simplemente materializan la decisión administrativa o judicial se encuentran excluidos de control judicial, salvo los casos referidos: los de trámite que impiden continuar con la actuación o los de ejecución que no se limitan a cumplir lo ordenado por el juez o la administración, sino que crean o varían una situación jurídica particular.

2.2. De la acción de tutela contra actos administrativos Por regla general, la acción de tutela no procede para cuestionar la legalidad de los actos administrativos definitivos, pues, para tal efecto, el legislador ha previsto otros mecanismos judiciales idóneos, como las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. De hecho, el proceso contencioso administrativo permite la suspensión provisional de los actos lesivos. Esa medida se ve apropiada, incluso, para la protección de los derechos fundamentales cuando se han desconocido ostensiblemente por el acto administrativo3. Sin embargo, la tutela podría ser un mecanismo reforzado para defender esos derechos, de manera transitoria, solo si quedaran bien demostrados, ab initio, tanto la violación de los derechos fundamentales como la existencia de un perjuicio irremediable que únicamente se pudieran evitar con la intervención del juez de tutela. Generalmente, la acción de tutela tampoco procede para cuestionar actos administrativos de trámite porque, como se sabe, las irregularidades que los afecten deben discutirse en el proceso judicial que se adelante contra el acto administrativo definitivo. 3 Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de marzo de 2014, Expediente No. 25000-23-42-000-2013-06871-01, determinó: «En estos términos, se concluye que: i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo código tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela,

por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible; de hecho se puede hacer un estudio complejo para concluirlo». No obstante, si el acto de trámite no implica el simple impulso de la actuación, sino que afecta de manera sustancial una situación particular y concreta, la acción de tutela se convierte en el medio idóneo y eficaz para determinar si el acto de trámite vulnera o pone en riesgo derechos fundamentales. En los mismos términos, la Corte Constitucional, en sentencia T 1012 de 2010, precisó que «la jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto principal posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo4». Es de esa manera, entonces, es que se estudia un acto administrativo mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

3. Estudio y solución del caso La institución educativa demandante solicitó que se dejara sin efectos, de manera

transitoria, las resoluciones Nº. 20381 del 16 de diciembre de 2015 y 15774 del 3 de agosto de 2016, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, hasta que el juez de conocimiento admitiera la demanda de nulidad y restablecimiento que se interpuso en contra de dicha cartera ministerial. Como quiera que los actos administrativos que se cuestionan, son de trámite y no se advierte la vulneración de derechos fundamentales que pueda justificar la procedencia de la acción de tutela, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado. 4 La Corte en auto 172A de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), señaló como presupuestos para cuestionar la legitimidad de actos de trámite o preparatorios los siguientes: “(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.” A raíz de todo lo expuesto, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente, toda vez que no cumple con el principio de la subsidiariedad, pues no es el medio para debatir este asunto, más aún, si se trata de un acto administrativo de trámite que no vulnera los derechos fundamentales alegados por la parte demandante. La circunstancia de que la institución demandante no reciba dinero por concepto de matrículas y derechos pecuniarios como lo afirma en su escrito de tutela, no es suficiente per se para concluir que se ha generado una

afectación iusfundamental sensible, pues ello es la consecuencia natural de la intervención del Ministerio de Educación nacional en la prestación de la educación. Igualmente, el Ministerio de Educación Nacional le notificó cada una de las resoluciones a la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, para que así ejerciera su derecho a la defensa, en las cuales se le informó sobre los hallazgos que se encontraron en la visita que se hizo al establecimiento educativo. Por otra parte, la accionante manifestó que está en proceso de agotar el requisito de la conciliación prejudicial, para así interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que, puede pedir la suspensión de los efectos de las resoluciones antes mencionadas mediante las medidas cautelares, por lo que no se configura un perjuicio irremediable.

4. Razón de la decisión En consecuencia, se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó el amparo solicitado y, en su lugar se declarará la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no está cumplida la condición de la subsidiariedad.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- REVÓCASE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de 6 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. Segundo.- En su lugar, DECLÁRASE improcedente la acción de tutela instaurada

por la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS contra el Ministerio de Educación Nacional. Tercero.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese, cópiese y cúmplase,

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero