CE-25000-23-41-000-2016-02042-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIDAD El problema jurídico, en los términos del escrito de impugnación, consiste en determinar si la acción de tutela es procedente para cuestionar los fundamentos de hecho y de derecho de las decisiones proferidas por las Superintendencias Financiera y de Sociedades, en el marco de la actuación administrativa adelantada contra la empresa “Minergeticos S.A.”, por captación masiva y habitual de dineros del público. (…) En el caso objeto de estudio, el accionante estima vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al defensa, con ocasión del proceso administrativo de vigilancia e intervención que adelantaron las Superintendencias Financiera y de Sociedades contra la empresa “Minergeticos S.A.”, de la cual es socio accionista. (…) Así las cosas, ante la existencia de otros mecanismos de defensa judiciales idóneos, la acción de tutela resulta improcedente para discutir los fundamentos de hecho y de derecho de los actos administrativos cuestionados, pues, en ningún caso es posible aceptar su utilización para suplir los medios judiciales ordinarios, enmendar deficiencias, errores o descuidos, o recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial. En ese orden, en la parte resolutiva de esta providencia se resolverá confirmar en todas sus partes la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de enero de 2017, en tanto que negó la acción de tutela en cuanto a lo que tiene que ver con los cuestionamientos que el actor realizó

respecto del trámite de notificación de las resoluciones proferidos por las Superintendencias Financieras y de Sociedades, mediante las cuales se ordenó a la empresa “Minergeticos S.A.” suspender las actividades de captación masiva y habitual de dineros del público; así como la congelación de sus activos y se negó el “plan de desmonte” de las operaciones comerciales cuestionadas presentado por la sociedad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-02042-01(AC)

Actor: JORGE ENRIQUE CABRA MONROY

Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA Y SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por el señor Jorge Enrique Cabra Monroy contra la sentencia de tutela de 18 de enero de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó su acción de tutela, en la que solicitó la protección de sus derechos al debido proceso y a la defensa.

El escrito de tutela Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por el accionante, quien relató,1 que es socio accionista de la empresa «Minergeticos S.A.» que se dedica al desarrollo de proyectos mineros y energéticos, para lo cual, asevera inició un

proceso de capitalización y de venta de títulos mineros, contratando a la firma «Capital Factor S.A.S.», para, por su conducto, vincular a varios particulares para que financiaran los proyectos mineros y obtener y reliquidar diferentes créditos. Señaló el actor, que el proceso de capitalización adelantado por esta empresa dio lugar a que la Superintendencia Financiera le iniciara una investigación preventiva por captación ilegal de dinero, en el marco de la cual, de manera sorpresiva, según su decir, profirió la Resolución 1173 de 28 de agosto de 2015, confirmada mediante Resolución 0171 de 17 de febrero de 2016, en las que ordenó a la mencionada firma, so pena de multa, suspender las actividades de captación o recaudo de dineros del público que venía ejecutando a través de la empresa «Capital Factor S.A.S.», permitiéndosele continuar con el desarrollo de su objeto social. Así mismo, ordenaron como medidas cautelares la congelación de todos los activos de la empresa y sus accionistas, tales como depósitos, inversiones, derechos fiduciarios, pensiones voluntarias y participaciones en carteras colectivas. Sobre el particular manifestó, que la Superintendencia Financiera nunca notificó a los socios accionistas de «Minergeticos S.A.» las mencionadas Resoluciones 1173 de 28 de agosto de 2015 y 0171 de 17 de febrero de 2016, por lo cual consideró que, en su calidad de socio accionista de la mencionada empresa, se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Adicionalmente relató, que la Superintendencia Financiera envió a la

Superintendencia de Sociedades toda la actuación administrativa adelantada contra «Minergeticos S.A.» con el objeto de determinar si había lugar o no a adoptar alguna de las medidas contempladas en los Decretos de Emergencia Económica 43332 y 4334 de 2008,3 como la toma de posesión de los bienes y haberes de dicha empresa y de sus socios accionistas. Expresó, que el 24 de febrero de 2016 mediante oficio radicado con el No. 201601-076939, los señores representantes legales de las empresas aludidas presentaron ante la Superintendencia de Sociedad el «plan de desmonte voluntario» de las operaciones de captación de recursos del público, como lo exige el Decreto 4334 de 2008;4 el cual fue negado por el Superintendente Delegado para la Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de Sociedades, a 1 En escrito de tutela visible a folios 2 a 42 del expediente. 2 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 3 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. 4 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. través de Resolución 2016-01-35820 de 24 de junio de 2016, alegando que el mencionado plan de desmonté no incluyó todas las operaciones de captación. Explicó que contra, la Resolución 2016-01-35820 de 24 de junio de 2016, las empresas «Minergeticos S.A.» y «Capital Factor S.A.S.», interpusieron recurso de

reposición, indicando que iban a implementar un «plan de negocios» complementario al «plan de desmonte» inicialmente presentado; recurso que fue negado por el Superintendente Delegado para la Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de Sociedades, a través de Resolución 2016-01-454299 de 9 de septiembre de 2016, alegando que el precio internacional del carbón ha bajado y que la sociedad «Minergeticos S.A.» se encuentra inactiva. Afirmó, que las anteriores resoluciones de la Superintendencia de Sociedades tampoco les fueron notificadas a los socios accionistas de la empresa «Minergeticos S.A.», pese a que en ellas se compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación para que investigara lo relacionado con la presunta comisión del delito de captación masiva y habitual de dinero, circunstancia que en su criterio, al igual que ocurrió con la Superintendencia Financiera, desconoce su derecho al debido proceso y a la defensa. Aseguró, que el contenido de los mencionados actos administrativos de las Superintendencias Financiera y de Sociedades tan solo le fue puesto en conocimiento a través de correos electrónicos que le envió el señor Representante Legal en mayo y septiembre de 2016. De igual modo expuso, que de las actuaciones adelantadas por las referidas superintendencias, así como de la defensa desplegada por «Minergeticos S.A.», sólo se les informó en las asambleas ordinarias de accionistas celebradas en los referidos meses. Explicó, que en Colombia existen dos regímenes legales para vigilar a las

personas naturales o jurídicas que ejercen actividades de captación de dineros del público: i) uno ordinario contenido en los Decretos 29205 y 32276 de 1982, normativa que, según su dicho, permite, por ejemplo, que en un plazo de 2 años se corrijan los errores o excesos que puedan configurar una captación irregular; y ii) el segundo régimen que denominó «excepcional», que fue el creado por los Decretos de Emergencia Económica 43337 y 4334 de 2008,8 expedidos para corregir los efectos económicos negativos generados por la proliferación de captadoras habituales de dineros del público sin ningún tipo de control, comúnmente denominadas «pirámides». Sostuvo, que a «Minergeticos S.A.», no podía adelantársele el proceso de intervención ágil y expedito que se creó en los Decretos de Emergencia 5 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. 6 Por el cual se dictan normas para asegurar la confianza del público en el sector colombiano. 7 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 8 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. Económica 43339 y 4334 de 2008,10 pues, estos sólo aplican a organizaciones empresariales que en verdad sí desarrollan actividades de captación masiva y habitual de dinero como lo fue «DMG», por ejemplo, lo que en su sentir, no ocurre con «Minergeticos S.A.», pues, según su dicho, esta última nunca se promocionó

públicamente como captadora o receptora habitual y permanente de dineros del público y nunca abrió una sede con dicho propósito. Además, explicó que los socios capitalistas que invirtieron en proyectos mineros y energéticos, a través de «Capital Factor S.A.S.», no fueron más de 20, quienes nunca se han quejado ante la empresa ni ante ninguna autoridad pública de haber sido estafados, y que en todo caso, los activos de dicha empresa siempre fueron superiores a sus pasivos, situación que, en su sentir, nunca generó una amenaza generalizada para el orden económico del país. En ese sentido aseveró, que dada la gravedad y en virtud de las nefastas consecuencias que para una empresa y sus socios tiene el hecho de ser intervenida en aplicación del procedimiento expedito consagrado en los Decretos de Emergencia Económica 433311 y 4334 de 2008,12 las referidas superintendencias debieron notificar a todos los socios accionistas, así como al revisor fiscal, y no solamente al Representante Legal de «Minergeticos S.A.». Pretensiones Con fundamento en lo expuesto, solicitó: i) que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa; ii) que se decrete la nulidad de las Resoluciones 1173 de 28 de agosto de 2015 y 0171 de 17 de febrero de 2016, proferidas por la Superintendencia Financiera, así como de las Resoluciones 2016-01-35820 y 2016-01-454299 de 24 de junio y 9 de septiembre de 2016, proferidas por la Superintendencia de Sociedades; iii) que se ordene a las

mencionadas Superintendencias que le notifiquen los mencionados actos administrativos; iv) que se ordene a las Superintendencias rehacer toda la actuación administrativa que han adelantado respecto de la empresa «Minergeticos S.A.», pero dando aplicación al procedimiento ordinario contemplado en los Decretos 292013 y 322714 de 1982; y v) que se ordene a las superintendencias que, luego de valorar nuevamente el material probatorio aportado por la empresa «Minergeticos S.A.», declaren que esta no ha incurrido en captación irregular de dineros del público. Informes rendidos en el proceso Superintendencia Financiera 9 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 10 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. 11 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 12 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. 13 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. 14 Por el cual se dictan normas para asegurar la confianza del público en el sector colombiano. La referida entidad solicitó15 que la demanda de tutela sea declarada improcedente porque: i. el actor no está legitimado para interponerla, puesto que, en su sentir, en aplicación de los artículos 633 del Código Civil y 440 a 442 del Código de Comercio, dicha facultad únicamente la ostenta el representante legal de la empresa; ii. en el presente caso no se cumplió con el requisito de inmediatez, puesto que

las resoluciones impugnadas fueron expedidas en los años 2015 y 2016; iii. en el caso en estudio no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, porque el actor dispone de otros medios defensa, tales como las acciones judiciales ante las jurisdicciones contenciosas y ordinaria, de las cuales está haciendo uso, puesto que acudió a la Procuraduría General de la Nación a convocar a conciliación a la Superintendencia Financiera, como requisito previo a demandar en Nulidad y Restablecimiento del Derecho, de los mencionados actos administrativos; iv. la acción de tutela, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional,16 es improcedente para solicitar la nulidad de actos administrativos; v. la actuación administrativa censurada no fue secreta, sino que fue pública, pues, según afirma, se adelantó con participación de la empresa «Minergeticos S.A.», ya que la Representante Legal de esta, así como varios de sus empleados, estuvieron presentes en las visitas de inspección que la entidad de vigilancia realizó. Así mismo, relata que dichos actos administrativos fueron notificados personalmente al apoderado judicial de la empresa y a su Representante Legal Suplente, porque no fue posible hacerlo con la principal, también fueron publicados en un diario de circulación nacional y fueron fijados en un lugar público de la sede principal de la empresa en la ciudad de Bogotá. De igual modo menciona, que los actos administrativos demandados fueron notificados a las Cámaras de Comercio de Bogotá, Sogamoso, la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro, el

Ministerio de Transporte, los establecimientos bancarios del país, todas las sociedades fiduciarias, todas las sociedades comisionistas de bolsa y de inversión y todas las administradoras de fondos pensionales, con el fin de que dieran aplicación inmediata de las medidas cautelares ordenadas en las resoluciones cuestionadas, tendientes a congelar todos los activos de la empresa y sus accionistas, tales como depósitos, inversiones, derechos fiduciarios, pensiones voluntarias y participaciones en carteras colectivas; 15 Folios 190 a 199 del expediente. 16 Al respecto cita la sentencia T-923 de 2011. vi. los Decretos de Emergencia Económica 433317 y 4334 de 2008,18 fueron expedidos como legislación permanente mas no temporal, criterio jurisprudencial que fue asumido por la Corte Constitucional en las sentencias C-135 y C-145 de 2009, en donde declaró la exequibilidad de dichas normas, por lo que se encuentran vigentes y son las aplicables para adelantar los procesos de vigilancia en los casos de captación ilegal de dineros del público; y vii. por último, alegó que otros socios accionistas de la empresa «Minergeticos S.A.», como los señores Juan Carlos Díaz García, Uriel Sánchez Acanio, María Isabel Puentes Díaz, Julián Sánchez Puentes, José Puentes Díaz, Ernesto Ávila Bello, Aura Jazbún, Olga Puentes y Darío Peláez Villada, también han presentado acciones de tutelas por los mismos hechos, las cuales han sido negadas por el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Superior de

Bogotá, Sala Civil, en providencias de 17 de noviembre de 2016, en las que se argumentó por parte de las mencionadas instancias judiciales, que el trámite de notificación de las resoluciones mencionadas por el actor, fue desarrollado en legal forma. Superintendencia de Sociedades La referida superintendencia no presentó un informe oponiéndose a la demanda de acción de tutela, en cambio anexó un disco compacto (CD)19 en el que se encuentra la actuación administrativa adelantada con ocasión de la investigación iniciada contra la empresa «Minergeticos S.A.». La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 18 de enero de 2017,20 resolvió entrar a estudiar el fondo del asunto, luego de considerar que la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia, ya que en ella se está cuestionando lo relacionado con la notificación de los actos administrativos proferidos por las Superintendencias Financiera y de Sociedades, cuestión que, según dicha providencia, atañe a la oponibilidad, eficacia y validez de los mismos, pero no a sus fundamentos de hecho y de derecho. En ese orden, luego de estudiar el material probatorio que obra en el proceso, especialmente los antecedentes administrativos de las actuaciones desarrolladas por las Superintendencias accionadas, el Tribunal concluyó que el trámite de notificación de las resoluciones a las que alude el actor se efectuó conforme a derecho. Sobre el particular precisó dicha Corporación, que el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 señala que las decisiones administrativas se notifican a los directamente

afectados o a sus representantes, como asegura ocurrió en el presente caso, en 17 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 18 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. 19 Folio 186 del expediente. 20 Folios 216 a 232 del expediente. que las resoluciones cuestionadas fueron notificadas personalmente al apoderado judicial de la empresa y a su Representante Legal Suplente, porque no fue posible hacerlo con la principal. Así mismo, precisó el Tribunal que los artículos 37 y 67 de la Ley 1437 de 2011, establecen que en caso de afectar a terceros, los actos administrativos también pueden notificarse mediante aviso en un lugar de acceso al público y en un diario de circulación nacional; trámite que según afirma también se desarrolló en el marco de la actuación administrativa cuestionada, pero únicamente en el caso de la Superintendencia Financiera, pues, las mencionadas resoluciones también fueron publicadas en un diario de circulación nacional y se fijaron en un lugar público y visible de la sede principal de la empresa en la ciudad de Bogotá. La providencia de 18 de enero de 2017 omitió pronunciarse sobre las censuras que el actor formuló en torno a los fundamentos de hecho y de derecho del acto administrativo, así como respecto de la pretensión final del actor en la que solicita que se ordene a las Superintendencias accionadas valorar nuevamente el material probatorio aportado por la empresa «Minergeticos S.A.», para que declaren que esta no ha incurrido en captación irregular de dineros del público.

Impugnación La parte accionante impugnó21 la sentencia de tutela de primera instancia alegando, que comparte el estudio realizado por el Tribunal respecto de la procedencia de la acción de tutela para cuestionar las inconsistencias presentadas en el trámite de notificación de los actos administrativos proferidos por las Superintendencias accionadas, así como el análisis probatorio que dicha Corporación realizó para negar sus pretensiones orientadas a que se anulen las referidas resoluciones y se rehaga la actuación administrativa. En ese sentido, el actor dirigió su impugnación únicamente a reiterar los argumentos expuestos en la demanda para censurar los fundamentos de hecho y de derecho de las Resoluciones 1173 de 28 de agosto de 2015 y 0171 de 17 de febrero de 2016, proferidas por la Superintendencia Financiera, así como de las Resoluciones 2016-01-35820 y 2016-01-454299 de 24 de junio y 9 de septiembre de 2016, proferidas por la Superintendencia de Sociedades. Para ello, insistió en que a «Minergeticos S.A.», no podía adelantársele el proceso de intervención ágil y expedito que se creó en los Decretos de Emergencia Económica 433322 y 4334 de 2008,23 pues, estos sólo aplican a organizaciones empresariales que en verdad sí desarrollan actividades de captación masiva y habitual de dinero como lo fue «DMG», por ejemplo, lo que en su sentir, no ocurre con «Minergeticos S.A.», pues, según su dicho, esta última nunca se promocionó

públicamente como captadora o receptora habitual y permanente de dineros del 21 Folios 238 a 245 del expediente. 22 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social. 23 Por la cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008. público y nunca abrió una sede con dicho propósito. Además, explicó que los socios capitalistas que invirtieron en proyectos mineros y energéticos, a través de «Capital Factor S.A.S.», no fueron más de 20, quienes nunca se han quejado ante la empresa ni ante ninguna autoridad pública de haber sido estafados, y que en todo caso, los activos de dicha empresa siempre fueron superiores a sus pasivos, situación que, en su sentir, nunca generó una amenaza generalizada para el orden económico del país. Por lo tanto, solicitó que se revoque la providencia de primera instancia de 18 de enero de 2017 que negó la acción de tutela, para en su lugar, se amparen sus derechos al debido proceso y a la defensa y se ordene a las superintendencias accionadas, que luego de valorar nuevamente el material probatorio aportado por la empresa «Minergeticos S.A.», declaren que esta no ha incurrido en captación irregular de dineros del público. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991,24 en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 18 de enero de 2017. Problema Jurídico El problema jurídico, en los términos del escrito de impugnación, consiste en determinar si la acción de tutela es procedente para cuestionar los fundamentos de hecho y de derecho de las decisiones proferidas por las Superintendencias Financiera y de Sociedades, en el marco de la actuación administrativa adelantada contra la empresa «Minergeticos S.A.», por captación masiva y habitual de dineros del público. En consecuencia, solo de comprobarse este primer derrotero, se procederá a establecer si las entidades accionadas están vulnerando los derechos fundamentales invocados por el demandante, con ocasión de las resoluciones proferidos por las Superintendencias Financieras y de Sociedades, mediante las cuales se ordenó a la empresa «Minergeticos S.A.» suspender las actividades de captación masiva y habitual de dineros del público; así como la congelación de sus activos y se negó el «plan de desmonte» de las operaciones comerciales cuestionadas presentado por la sociedad. 24 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. Procedencia excepcional de la acción tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia. Como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por la Corte Constitucional, la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual y subsidiario, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados.25

Ello en consonancia con el artículo 86 de la Constitución, los artículo 6.º numeral 1.º, del Decreto 2591 de 1991 que establecen como causal de improcedencia de la tutela: «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.». El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter subsidiario y residual de la acción. En este sentido, el carácter supletorio del mecanismo de tutela conduce a que solo tenga lugar cuando dentro de los diversos medios que pueda tener el actor no existe alguno que sea idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue vulnerado o amenazado.26 Esta consideración se morigera con la opción de que a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el peticionario puede acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable.27 25 Ver, entre otras, las sentencias SU-712 de 2013, SU-617 de 2013, SU-646 de 1999, T-007 de 1992. 26 Así, por ejemplo, en Sentencia T-106 de 1993, se ve esta postura de la Corte Constitucional desde sus inicios: «El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.» 27 En este sentido por ejemplo, esta Corte, en la sentencia T-983 de 2001, precisó: «Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario

De no hacerse así, esto es, actuando en desconocimiento del principio de subsidiariedad se procedería en contravía de la articulación del sistema jurídico, ya que la protección de los derechos fundamentales está en cabeza en primer lugar del juez ordinario.28 En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha expuesto que conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable. Al respecto ha establecido la Corte Constitucional: «La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la

jurisdicción de lo contencioso administrativo.»29 Ahora bien, otro tanto ocurre frente a los actos administrativos de trámite, esto es, aquellos que «no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.»30 Ante este tipo de actos administrativos, la Corte ha señalado que por regla general no son susceptibles de acción de tutela ya que «se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal».31 disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.» 28 Cfr. Sentencia T-1222 de 2001. 29 Sentencia T-514 de 2003, reiterado en sentencias T-451 de 2010 y T956 de 2011 30 Sentencia SU-617 de 2013. 31 Sentencia SU-201 de 1994. No obstante, en virtud de que pueden verse afectados derechos fundamentales, la Corte ha considerado que contra los actos de trámite es posible la procedencia excepcional de la acción de tutela «cuando el respectivo acto tiene la

potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada de