CE-25000-23-41-000-2016-02330-01(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho

superado / DERECHO DE PETICIÓN / SOLICITUD DE CONVALIDACIÓN DE

TÍTULO DE EDUCACIÓN SUPERIOR

[La accionante] busca el amparo de su derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado por el Ministerio de Educación Nacional, en tanto esta entidad lleva más de dos meses sin resolverle el recurso de reposición (y en subsidio de apelación) que interpuso el 21 de septiembre de 2016 contra el acto administrativo que le negó la convalidación de un título de maestría que obtuvo en el extranjero (…) el Ministerio impugnó la decisión, pues a su juicio se presenta el fenómeno del hecho superado por carencia actual de objeto, comoquiera que en el trascurso de la impugnación dio respuesta de fondo, clara y congruente a la petición de la accionante, la cual, a su vez, fue notificada en debida forma (…) de la documental aportada por la entidad accionada con el escrito de impugnación, se observa que la subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior dio respuesta a la petición de la accionante a través de la Resolución 022333 de 30 de noviembre de 2016 (…) Lo anterior permite ver a la Sala que el Ministerio de Educación Nacional, a través de la subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, procedió, tal y como lo ordenó el Tribunal en su fallo, a dar respuesta clara, precisa y congruente al recurso de reposición presentado por la [accionante] (…) Bajo estas circunstancias, la Corte Constitucional ha reiterado que si la situación fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela se

modifica, en el sentido de que cesa la acción u omisión que en principio generó la vulneración de los derechos fundamentales, o la pretensión solicitada ha sido debidamente satisfecha, pierde eficacia la solicitud de amparo en la medida en que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela y, consecuentemente, cualquier orden de protección sería innocua. Así las cosas, si bien en esta instancia se da por configurado el fenómeno jurídico que en los trámites del amparo constitucional se denomina hecho superado y que sustenta la declaratoria de la cesación de la actuación impugnada según lo previsto en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991; lo cierto es que la entidad sí vulnero el derecho de petición de la actora, comoquiera que no contestó su recurso de forma oportuna. En otras palabras, se configuró la vulneración del derecho, pero dentro del trámite tutelar el objeto jurídico sobre el cual recayó la solicitud de amparo se vio satisfecho con la decisión adoptada en sede de tutela, y por tanto, en estos casos, es criterio de esta Sala declarar la vulneración al derecho invocado por parte de la entidad accionada, y no emitir ninguna orden, por cuanto en efecto procede la cesación de la actuación al encontrarse el hecho superado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41000-2016-02330-01(AC)

Actor: ALIX JEANNETTE RODRÍGUEZ CHAVES Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Decide la Sala la impugnación formulada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 6 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

1. Antecedentes 1.1. La acción de tutela La ciudadana Alix Jeannette Rodríguez Chaves, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con el fin de obtener el amparo sobre su derecho fundamental de petición. 1.1.1 Pretensiones 1.1.1.1. Solicita el amparo de su derecho fundamental de petición «y cualquier otro del mismo rango que se determine como violado». 1.1.1.2. Se ordene al Ministerio de Educación Nacional dar respuesta a su derecho de petición dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela. 1.1.1.3. Se le ordene a la misma entidad remitir copia de la decisión al Despacho so pena de incurrir en desacato. 1.1.2. Hechos de la solicitud La accionante señala como hechos relevantes los siguientes: 1.2.1. El 26 de octubre de 2015, presentó derecho de petición ante el Ministerio de Educación Nacional, radicado PR-2015-0004752, donde solicitó la convalidación de su título de máster en Dirección y Gestión de Empresas Internacionales, que obtuvo en junio de 2014, en la Universidad Autónoma de Barcelona (España).

1.2.2. Mediante Resolución 15492 de 27 de julio de 2016, el citado ministerio le contestó desfavorablemente su solicitud de convalidación. 1.2.3. Contra la anterior decisión, el 21 de septiembre de 2016, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, el cual, a la fecha de la radicación de la tutela, no le había sido resuelto. 1.1.3. Fundamentos jurídicos del tutelante La accionante argumenta que la interposición de la presente acción de tutela se ampara en el artículo 23 de la Constitución Política y en la jurisprudencia que ha determinado que el respeto por el derecho fundamental de petición se circunscribe a una pronta resolución de lo pedido y a la efectiva notificación de la posición adoptada (f. 2). 1.1.4. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de primera instancia del 6 de diciembre de 2016, tuteló el derecho fundamental de petición de la señora Jeannette Rodríguez Chaves, y ordenó al Ministerio de Educación Nacional responder de fondo, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, los recursos de reposición y de apelación en subsidio que aquella había presentado el 21 de septiembre de 2016. Argumentó, que si bien dentro del plenario obraba escrito de contestación por parte del Ministerio de Educación Nacional, este no correspondía con la solicitud de la accionante, por lo que no podía constatar que la entidad le hubiera dado respuesta de fondo a la petición. Por todo ello encontró vulnerado del derecho fundamental de la accionante y, en

consecuencia, concedió su protección y profirió las órdenes para hacerla efectiva. 1.2. La impugnación Mediante escrito radicado el 12 de enero de 2017, el Ministerio de Educación Nacional impugnó el fallo de tutela y solicitó su revocación al considerar configurada la carencia actual de objeto por hecho superado. Reconoció que hubo un error en el traslado de la resolución a la accionante, por lo que, para solventarlo, profirió la Resolución 22333 de 30 de noviembre de 2016 a través de la cual nuevamente le hizo conocer la respuesta. No obstante, como el correo electrónico dispuesto por la actora no ofreció aviso de recepción, también la envió vía correo certificado a su dirección postal, donde finalmente fue entregada el 1 de diciembre de 2016. Por consiguiente, como ha dado respuesta clara, de fondo, precisa y congruente con la petición de la accionante, y esta ya ha sido notificada, considera que la acción de tutela carece de objeto y la decisión debe ser revocada.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico consiste en dilucidar si la respuesta del Ministerio de Educación Nacional a la petición elevada por la señora Alix Jeannette Rodríguez Chaves, cumple con la totalidad de los requisitos señalados

por la Corte Constitucional y, en función de ello, determinar si la decisión de la primera instancia debe ser revocada, modificada o confirmada. 2.2.1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas en ejercicio de esta acción, ya que el ordenamiento jurídico ha establecido diversas acciones ordinarias encaminadas igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto. Por ello, el artículo 6.º numeral 1.º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela el que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no tener en cuenta estos parámetros se desconocería el

principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaria el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.2.2. Marco normativo y jurisprudencial 1 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T205 de 2012, entre otras. 2.2.2.1. El derecho fundamental de petición La Constitución Política en su artículo 23, incorpora el derecho de petición como un derecho de carácter fundamental, por el cual «toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución». El legislador reguló su ejercicio mediante la Ley Estatutaria 1755 de 2015, sustituyendo el Título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De esta forma, en el artículo 14 del referido código se señaló, como término general para resolver las peticiones, el de los 15 días siguientes a la recepción de la solicitud; mientras que estableció un término especial de 10 días para las peticiones de documentos y de información, y otro de 30 días para las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha establecido diferentes parámetros para su protección, los cuales se sintetizan en la sentencia T-377 de 20002 de la

siguiente forma: i) el derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa; ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, lo más breve posible; v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa3 y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición, pues su objeto es distinto; por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. En síntesis, el derecho de petición se entiende garantizado cuando la Administración responde a la solicitud del administrado de fondo, de manera clara y congruente, y dentro de un plazo razonable; lo que supone que las situaciones contrarias sean susceptibles de protección por el juez constitucional, que mediante fallo de tutela ordenará a la autoridad peticionada emitir una respuesta conforme a

dichos lineamientos. 2.3. Hechos probados 2 Reiteradas, entre otras, en las sentencias T -183 de 2013 y T-908 de 2014. 3 Expresión que desaparece en la Ley 1437 de 2011. De acuerdo al material probatorio obrante dentro del plenario, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: 2.3.1. El 26 de octubre de octubre de 2015, mediante radicado PR-2015-0004752, presentó petición ante el Ministerio de Educación Nacional donde solicitó la convalidación su título de Máster en Dirección y Gestión de Empresas Internacionales otorgado el 27 de junio de 2014 por la Universidad Autónoma de Barcelona (España) (f. 1 y 5). 2.3.2. Dicha solicitud fue resuelta mediante Resolución 15492 del 27 de julio de 2016, a través de la cual el Ministerio negó la convalidación de su título de maestría (ff. 5 y 6). 2.3.3. Contra la anterior Resolución, el 21 de septiembre de 2016, la señora Alix Jeannette Rodríguez Chaves interpuso ante el Ministerio de Educación Nacional recurso de reposición y en subsidio de apelación, el cual fue radicado con el número 2016-ER-177201 (ff. 7 y 8). 2.3.4. El 30 de noviembre de 2016, el Ministerio de Educación Nacional notificó a la actora de la Resolución 22334 de 30 de noviembre de 2016, pero esta no tenía relación ni con ella ni con su solicitud (ff. 29 al 34). 2.5. Análisis de la Sala En el presente caso, la ciudadana Alix Jeannette Rodríguez Chaves busca el

amparo de su derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado por el Ministerio de Educación Nacional, en tanto esta entidad lleva más de dos meses sin resolverle el recurso de reposición (y en subsidio de apelación) que interpuso el 21 de septiembre de 2016 contra el acto administrativo que le negó la convalidación de un título de maestría que obtuvo en el extranjero. En la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le tuteló su derecho fundamental y, en consecuencia, le ordenó al mencionado ministerio dar respuesta de fondo a su solicitud, para lo cual le concedió un término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo. Por su parte, el Ministerio impugnó la decisión, pues a su juicio se presenta el fenómeno del hecho superado por carencia actual de objeto, comoquiera que en el trascurso de la impugnación dio respuesta de fondo, clara y congruente a la petición de la accionante, la cual, a su vez, fue notificada en debida forma. Pues bien, en primer lugar, cabe mencionar que el artículo 23 de la Constitución Política consagra el derecho de petición como una prerrogativa fundamental de los ciudadanos, por la cual, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y a obtener de ellas pronta respuesta. En esa medida, la Administración se encuentra en la obligación de responder las solicitudes que le sean planteadas (con respeto) por cualquier ciudadano, incluso si la entidad peticionada no es la competente sobre la materia. En efecto, desde la sentencia T-1006 de 2001 la Corte Constitucional advirtió que: i) la falta de competencia de la entidad ante quien se presenta la solicitud no la

exime de la obligación de contestar y, en todo caso, ii) la entidad pública debe comunicar su respuesta al peticionario. Así que para garantizar el derecho de petición, «es esencial que el interesado obtenga una respuesta pronta, de fondo, clara y precisa, dentro de un tiempo razonable que le permita, igualmente, ejercer los medios ordinarios de defensa judicial cuando no está conforme con lo resuelto». Ahora, en lo que respecta a la falta de resolución de los recursos interpuestos ante la Administración, la Corte ha sido enfática en afirmar que esta situación también compromete el derecho de petición del administrado, comoquiera que «el silencio administrativo negativo no protege el mencionado derecho».4 Ello es así, por cuanto la única finalidad del silencio administrativo es la de «facilitarle al administrado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para que esta resuelva sobre sus pretensiones»5, lo que no implica la resolución del recurso, pues esto solo se consigue cuando la Administración decida de fondo sobre lo recurrido. Descendiendo al sub lite, encuentra la Sala que el día 16 de diciembre de 2016 el Ministerio de Educación Nacional, mediante el Oficio 2016-EE-164523, proferido por la Oficina de Asesoramiento Jurídico, informa al a quo de lo siguiente: Con ocasión al trámite radicado por la señora ALIX JEANNETTE RODRÍGUEZ CHAVES con el No. CNV-2015-002962, se expidió la Resolución 22334 del 30 de noviembre de 2016, mediante la cual se repone la Resolución 9979 de 20 de mayo de 2016 y se convalida el título. Por lo anterior teniendo en cuenta que el artículo 67 de la Ley

1437 de 2011 expresa que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. Por tal razón, la accionante debe proceder a notificarse de manera personal o enviar autorización para notificación electrónica. De lo anterior se le comunicó al accionante. (ff. 37 y 38) Ahora bien, como lo advirtió el Tribunal, la resolución que menciona el Ministerio (Resolución 22334 del 30 de noviembre de 2016) no correspondía ni con la demandante (era otra persona) ni con su solicitud (se convalida un título médico), lo que evidencia un error por parte del Ministerio en el momento de notificar la respuesta a la accionante. Esta situación no es clara para establecer si realmente el Ministerio contestó la solicitud de la actora, pues no existe prueba de que le hubiera respondido de manera particular y en los términos establecidos por la ley 4 Corte Constitucional. Sentencia T-042 de 24 de enero de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Ibidem. para el derecho de petición. Por ello, la Sala comparte la conclusión del Tribunal y considera vulnerado dicho derecho a la accionante. No obstante lo anterior, de la documental aportada por la entidad accionada con el escrito de impugnación, se observa que la subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior dio respuesta a la petición de la accionante a través de la Resolución 022333 de 30 de noviembre de 2016 «Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 15492 del

27 de julio de 2016».6 En efecto, en la mentada resolución, se puede leer que la subdirectora expone como parte considerativa los siguientes preliminares: Que mediante la Resolución 15492 del 27 de julio de 2016, el Ministerio de Educación Nacional resolvió «Negar la convalidación del título de MÁSTER EN DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE EMPRESAS INTERNACIONALES, otorgado el 27 de junio de 2014 por la UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BARCELONA, ESPAÑA, a ALIX JEANNETTE RODRÍGUEZ CHAVES (….)» Que mediante escrito con radicado 2016-ER-177201 del 21 de septiembre de 2016, la señora Alix Jeannette Rodríguez Chaves, interpone recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión contenida en la Resolución 15492 del 27 de julio de 2016. Y en la parte resolutiva del acto, la siguiente decisión: ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución 15492 del 27 de julio de 2016 por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió«Negar la convalidación del título de MÁSTER EN DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE EMPRESAS INTERNACIONALES, otorgado el 27 de junio de 2014 por la UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BARCELONA, ESPAÑA, a ALIX JEANNETTE RODRÍGUEZ CHAVES (….)» ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad de la Educación Superior, y remitir el expediente CNV-2015-00039732 para el efecto.

PARÁGRAFO: Oficiar a la Unidad de Atención al Ciudadano – UAC, para que inmediatamente se surta la notificación de la presente resolución, se informe y se allegue copia de la misma ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la

Educación Superior. Lo anterior permite ver a la Sala que el Ministerio de Educación Nacional, a través de la subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, procedió, tal y como lo ordenó el Tribunal en su fallo, a dar respuesta clara, 6 Resolución 22333 de 30 de noviembre de 2016, suscrita por la subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (ff. 76 77). precisa y congruente al recurso de reposición presentado por la señora Rodríguez Chaves. Asimismo, aportó las copias y los documentos de manera anexa y notificó debidamente la respuesta a la tutelante, tanto por vía electrónica (f.78), como por vía postal (f. 74). Bajo estas circunstancias, la Corte Constitucional ha reiterado que si la situación fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela se modifica, en el sentido de que cesa la acción u omisión que en principio generó la vulneración de los derechos fundamentales, o la pretensión solicitada ha sido debidamente satisfecha, pierde eficacia la solicitud de amparo en la medida en que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela y, consecuentemente, cualquier orden de protección sería innocua.7 Así las cosas, si bien en esta instancia se da por configurado el fenómeno jurídico

que en los trámites del amparo constitucional se denomina «hecho superado» y que sustenta la declaratoria de la cesación de la actuación impugnada según lo previsto en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991; lo cierto es que la entidad sí vulnero el derecho de petición de la actora, comoquiera que no contestó su recurso de forma oportuna. En otras palabras, se configuró la vulneración del derecho, pero dentro del trámite tutelar el objeto jurídico sobre el cual recayó la solicitud de amparo se vio satisfecho con la decisión adoptada en sede de tutela, y por tanto, en estos casos, es criterio de esta Sala declarar la vulneración al derecho invocado por parte de la entidad accionada, y no emitir ninguna orden, por cuanto en efecto procede la cesación de la actuación al encontrarse el hecho superado.

3. Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que la respuesta dada por el Ministerio de Educación Nacional atiende íntegramente la solicitud presentada por la señora Alix Jeannette Rodríguez Chaves el 21 de septiembre de

2016. Sin embargo, dicha contestación fue rendida con posterioridad al vencimiento del término otorgado por la ley para el efecto.

Por lo anterior, la Sala encuentra necesario confirmar la sentencia de primera instancia del 6 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y modificar su numeral segundo para declarar la cesación de la actuación por hecho superado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y la por autoridad que la ley le concede, Falla: 7 Ver entre otras las sentencias T-495 de 2001, T-692 A de 2007, T178 de 2008, T975 A de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.

PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero del fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que tuteló el derecho de petición de la

señora Alix Jeannette Rodríguez Chaves.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo y, en consecuencia: TERCERO: DECLARAR en esta instancia constitucional la CESACIÓN DE LA ACTUACIÓN por hecho superado, respecto de la petición del 21 de septiembre de 2016 que presentó la señora Alix Jeannette Rodríguez Chaves.

CUARTO: PREVENIR al Ministerio de Educación Nacional para que en ningún caso vuelva a incurrir en actuaciones u omisiones como las que dieron origen a la presente acción de tutela, a riesgo de incurrir en las sanciones establecidas en el capítulo IV del Decreto 2591 de 1991.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS