CE-25000-23-41-000-2016-02364-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / ACCIÓN POPULAR - Medio idóneo para solicitar que se ejecuten obras públicas / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [E]l argumento principal de los tutelantes fue que la construcción de la doble calzada que conduce de Bogotá a Villavicencio (Meta), especialmente por el hecho que la antigua vía quedó en un solo sentido, causó en los habitantes del municipio de Quetame problemáticas relacionadas con el ejercicio del comercio, el trabajo, el turismo y lo que ello implica en la economía municipal y la posibilidad de desplazamiento entre los corregimientos y veredas. Teniendo en cuenta lo anterior, y como de los fundamentos y alegaciones de la presente acción de tutela, se infiere que lo pretendido por el accionante es que ejecuten unas obras públicas en el municipio y que se hagan mantenimiento a otras que ya la Concesionaria ejecutó en el tramo de la vía que atraviesa la municipalidad, no es posible acudir a este mecanismo constitucional cuando la parte actora cuenta con un mecanismo de defensa judicial para controvertir esa decisión, esto es, la interposición de la acción popular en los términos de la Ley 472 de 1998, de tal manera que los argumentos que ahora se exponen no pueden ser ventilados en la presente acción de tutela, bajo el entendido de que el juez natural no puede ser desplazado por el juez constitucional de la acción de tutela.[Sin perjuicio de lo anterior, aseguró que

en el caso sub examine no se verifica el requisito de subsidiariedad debido a que se cuenta con otro mecanismo de defensa y, sobre todo, porque no se demostró algún perjuicio irremediable]. Así, mediante la presente acción de tutela, se pretende la protección de los derechos de la comunidad del municipio de Quetame, razón por la cual, se insiste, el medio es la demanda de protección de los derechos e intereses colectivos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÌTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 12 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 144 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del requisito de la subsidiariedad, ver: Corte Constitucional, sentencia de 7 de marzo de 2011, exp. T-145, M.P. Mauricio González Cuervo y sentencia de 13 de septiembre de 2001, exp.T-983, M.P.

Álvaro Tafur Galvis. Sobre la improcedencia de la tutela en asuntos donde se pretende la ejecución de una obra pública, ver: Corte Constitucional, sentencia de 5 de mayo de 1995, exp. T-195, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En cuanto a la procedencia excepcional de la tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 6 de diciembre de 2005, exp. T-1277, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y, en casos

de ejecución de obras públicas, ver: Corte Constitucional, sentencia de 15 de febrero de 2013, exp. T-081, M.P. María Victoria Calle Correa. Con respecto al carácter irremediable del perjuicio, ver: Corte Constitucional, sentencia de 10 de julio 2008, exp. T-702, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-02364-01(AC)

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE QUETAME -CUNDINAMARCA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 15 de diciembre del 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “PRIMERO.- AMPÁRANSE los derechos a la vida e integridad personal de los habitantes del Municipio de Quetame, Cundinamarca. En consecuencia, ORDÉNASE al Director del Instituto Nacional de Vías - INVIAS - y al Director de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI - que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, adelanten las acciones necesarias, tanto urgentes como de mediano plazo, tendientes a

garantizar los mejores estándares de seguridad vial a los habitantes de Puente Quetame, Cundinamarca, en especial, con motivo del paso de la doble calzada Bogotá – Villavicencio por territorio del mencionado municipio.”(fl. 60v) ANTECEDENTES El 30 de noviembre del 20161, el señor JOSÉ DAVID MORANTES MECERA, PERSONERO DEL MUNICIPIO DE QUETAME (CUNDINAMARCA), en ejercicio de las competencias atribuidas por el numeral 3º del artículo 282 de la Constitución Política y el inciso 2º del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, interpuso acción de tutela contra la NACIÓN –PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVIAS, por considerar que dichas entidades vulneran los derechos fundamentales a la vida y la integridad física, la libertad, los derechos de los niños y de acceso al trabajo en condiciones dignas de los habitantes del municipio.

1. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: 1 Folio 1. “PRIMERA: Proteger los derechos fundamentales de la comunidad de Quetame, los cuales están siendo vulnerados, sustentados en la parte motiva.

SEGUNDA: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA,

VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE TRANSPORTE,

AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI), CONCESIONARIA

VIAL DE LOS ANDES (COVIANDES), INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS

(INVIAS) [y al] CONSORCIO INTERCONEXIONES (INTERVENTORÍA), que se construyan 5 reductores de velocidad en la Inspección de Puente Quetame, en los lugares definidos por la comunidad, los cuales ya están definidos, con el fin de que los conductores de los carros pasen a menos velocidad y se proteja la vía y la integridad de las personas.

TERCERA: Ordenar a [los accionados], la construcción de 5 puentes peatonales, en los lugares definidos por la comunidad, los cuales ya están identificados y es donde más se necesitan, para que no se pierdan más vidas humanas como ha pasado hasta el momento, puesto que donde se han solicitado ha habido accidentes dejando a personas heridas y lamentablemente muertas por falta de planeación y omisión de las entidades accionadas.

CUARTA: Ordenar a [los accionados], el mantenimiento del puente peatonal que se encuentra ubicado al frente de la Plaza de Mercado de la Inspección de Puente Quetame, el cual se está afectando al parecer debido a que a[l] desprendimiento del muro donde se encuentra construido.

QUINTA: Ordenar a [los accionados], para que se construya un retorno en el antiguo peaje de la vereda Guacapate, puesto que el que hay terminando el Túnel de Guamal, de Bogotá a Villavicencio no hay carril de desaceleración, lo que ha ocasionado accidentes, de los cual[es] COVIANDES es conocedor y consiente.

SEXTA: Ordenar a [los accionados], para que se construya tanto la entrada como la salida de la vereda Guacapate, hacia el centro poblado de Quetame,

la cual es necesaria y vital para esta vereda tan poblada.

SÉPTIMA: Ordenar a [los accionados], corregir, quitar e instalar más señales de tránsito y en lugares en los que se vean y no queden escondidas y ubicadas en zonas útiles, tanto las señales preventivas, informativas, reglamentarias y flechas blancas, puesto que las personas que vienen por primera vez e incluso las mismas personas de la comunidad se equivocan y conducen en contravía, poniendo su vida e integridad en peligro.

OCTAVA: Ordenar a [los accionados], para que construya paraderos en las entradas de las veredas de las Hoyas, Guamal, Guacapate, Povitos, Estaqueca y Puente Téllez, puesto que no quedaron establecidos y hay lugares que son prohibidos (sic).

NOVENA: Ordenar a [los accionados], se terminen, mejoren y adecuen los senderos peatonales, los cuales son importantes e indispensables para las personas, como por ejemplo el puente que está ubicado de la carretera hacia la Inspección de Sáname a tomar la vía hacia Villavicencio, en el cual tiene sendero peatonal pero la carretera no.

DÉCIMA: Ordenar a [los accionados], para que dentro de la jurisdicción de Quetame no dejen las dos calzadas en los días festivos subiendo para la ciudad de Bogotá, es decir que la doble vía que va de Bogotá para Villavicencio quede en este sentido, quedando prácticamente un circuito en el municipio para que as personas puedan desplazarse tanto al pueblo como a las veredas, debido a que las personas tienen que esperar hasta tardes horas

de la noche para volver a sus casas y otras se tienen que ir caminando por un costado de la vía y lamentablemente ya se perdieron vidas a consecuencia de esto, de igual manera que esta vía esté en el sentido para el cual se construyó, sirve para que en algún momento que se llegara a presentar una situación, la ambulancia, los bomberos o policía se puedan desplazar libremente y lleguen a tiempo.

DÉCIMA PRIMERA: Ordenar al MINISTERIO DE TRANSPORTE para que a su vez ordene a las empresas transportadoras de servicio público que para

por el municipio de Quetame, de Bogotá D.C. a Villavicencio y viceversa, para que mínimo dos buses y/o busetas de cada empresa entren al municipio en unas horas establecidas durante las 24 horas, para que sean conocidas por los usuarios que se van a beneficiar, puesto que las personas fueron gravemente afectadas a la hora de viajar a Villavicencio al no quedar un parado (sic) cerca para poder tomar servicio público y el que queda medianamente cerca es prohibido por no haber carril de desaceleración.

DÉCIMA SEGUNDA: Ordenar a [los accionados], para que se mejore la seguridad vial llegando la Petite Source, instalando más señales de preventivas (sic), puesto que es un lugar también poblado y donde los las (sic) personas también pasan en sus vehículos a gran velocidad y también se han presentado accidentes.

DÉCIMA TERCERA: Ordenar a [los accionados], para que se mejore la salida de la vereda Guamal bajo a la vía, puesto que es muy angosta y cerrada para los vehículos grandes como camiones, puesto que no alcanzar (sic) a girar en esta (sic) lugar y las personas que contratan esta clase de vehículos para

comercializar productos se están viendo afectados.

DÉCIMA CUARTA: Ordenar a [los accionados], para que se realice el respectivo mantenimiento y mejoramiento a la red eléctrica que pasa por la inspección de Puente Quetame, la cual está en pésimas condiciones, como por ejemplo estar inundada, sucia y deteriorada.

DÉCIMA QUINTA: Vincular a la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, CONSORCIO INTERCONEXIONES (INTERVENTORÍA), entidades de control y vigilancia, las cuales nunca realizaron una verdadera intervención y supervisión para ver si los diseños afectaban a la comunidad, nunca se pronunciaron, ni hicieron nada en beneficio de Quetameros, siendo esta su función, y quienes debieron haber revisado y estudiado las posibles afectaciones a la comunidad, como por ejemplo la movilidad, la seguridad vial y la grave afectación a la economía, pero lastimosamente nunca hicieron dada

(sic), puesto que la vía como bien lo dije antes para por un centro muy poblado, de igual manera para que coadyuven para que no sean reconocidas las peticiones.

DECIMA SEXTA: Vincular a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y [a la] DEFENSORÍA DEL PUEBLO, para que coadyuven a la protección de los derechos fundamentales y a que las solicitudes sean concebidas.

DÉCIMA SÉPTIMA: Prevenir a [los accionados], para que en ningún caso vuelvan a incurrir en las acciones que dieron mérito a iniciar esta tutela y que si lo hacen serán sancionadas conforme lo dispone el Art. 52 del Decreto 2591/91 (arresto, multa, sanciones penales).” (fls. 6 a 9)

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 2 de agosto del año 1994, entre el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y el Concesionario Vial de los Andes (COVIANDES), se suscribió el Contrato de Concesión No. 444, cuyo objeto fue la construcción y operación de la vía Bogotá- Cáqueza y el mantenimiento y operación de la vía Cáqueza-Villavicencio (fl. 2). 2.2. El 22 de enero del 2010, se suscribió una adición del contrato con el objeto de que se construyera la “doble calzada” de la vía que conduce de Bogotá a Villavicencio. 2.3. La vía atraviesa varios municipios de Cundinamarca, incluido Quetame. 2.4. Según lo que se afirma en la demanda de tutela, la construcción de la doble calzada le trajo una serie de problemas a los habitantes del municipio de

Quetame (Cundinamarca).

3. Fundamentos de la acción 3.1. En la demanda se dijo que la construcción de la doble calzada, además del beneficio para quienes por ella se transportan, trajo con sí una serie de problemas que redundan en la vulneración de los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad, especialmente la vida, la integridad y el trabajo.

En la demanda de tutela se hizo referencia a la seguridad vial ante la falta de reductores de velocidad y señalización; a la movilidad por los cierres y cambios de sentido de la vía en días festivos; al impacto económico porque algunos negocios tuvieron que cerrar por la falta de clientes, y a la protección a la vida y la integridad

física ante la falta de paraderos habilitados y puentes peatonales en el municipio. Según lo informó el personero demandante, varias personas han fallecido en los últimos años como consecuencia de las inconsistencias señaladas anteriormente. 3.2. Finamente, el personero del municipio advirtió que han intentado concertar soluciones con COVIANDES pero ha sido imposible, primero, porque esta última no escucha las necesidades de la comunidad y, segundo, porque no toma medidas respecto de los hechos que ahora se exponen ante el juez constitucional.

4. Trámite impartido 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante auto del 2 de diciembre del 2016, se ordenó notificar de la presente decisión, a la Presidencia de la República, al INVIAS y a la ANI (fl. 17). 4.2. Adicionalmente, en autos del 28 de febrero y el 6 de abril de 2017, se dispuso la vinculación de la Concesionaria Vial de los Andes S.A.S.

(COVIANDES), al Consorcio Interconexiones (interventoría), al municipio de Quetame (Cundinamarca) y al Departamento de Cundinamarca, como terceros con interés en el resultado de la acción de tutela de la referencia (fls. 226 y 364).

5. Intervenciones 5.1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de apoderada especial, solicitó que no se accediera a las pretensiones, con fundamento en que no tiene legitimidad en la causa en este proceso, dado

que no tiene competencia para adoptar medidas relacionadas con la tutela. 5.2. La Agencia Nacional de Infraestructura –ANI, por intermedio de apoderado judicial, pidió que fuera negada la tutela de la referencia, argumentando para tales fines que no le asiste legitimidad en la causa por pasiva, dado que dentro de sus funciones no se encuentran ninguna que se relacionen con la construcción o ejecución de obras públicas, siendo de su resorte únicamente lo relacionado con la administración de los contratos de concesión. Agregó que los derechos que se invocan tienen la condición de colectivos y, como tal, su garantía tiene que buscarse a través de la acción popular y no de la tutela. Aseguró que, en todo caso, todas sus actuaciones se han desplegado dentro del marco constitucional, legal y reglamentario que le otorga delimitado ámbito de competencias (fl. 33). Finalmente, pidió tener en cuenta que la acción de tutela no tiene el carácter indemnizatorio, sancionatoria ni declarativo, como parece entenderlo la parte actora porque solicita que se llevan a cabo cuestiones de contenido económico. 5.3. El Instituto Nacional de Vías –INVIAS, actuando por medio de apoderado especial, pidió que se denegara el amparo de los derechos alegados y, para tales fines, señaló que no le asiste legitimidad en la causa por pasiva debido a que el contrato de concesión objeto de la controversia fue cedido por esa entidad al INCO, ahora ANI, como, se dijo, consta en la Resolución 3187del 2003 (fl. 107). Agregó que la parte actora deberá interponer “las acciones idóneas” ante la

jurisdicción contencioso administrativa si es que quiere que se acceda al reconocimiento de las pretensiones invocadas en la presente demanda de tutela. 5.4. La sociedad Concesionaria Vial de los Andes –COVIANDES S.A.S., a través de su representante legal, rindió el informe de los hechos expuestos en la demanda de tutela y pidió que se declarara la improcedencia de las pretensiones, con el argumento que se está desconociendo el carácter subsidiario de la tutela, ante la existencia de otros mecanismos para la defensa de los derechos colectivos. Aseguró que, en todo caso, no le asiste legitimidad en la causa en el presente proceso, debido a que no tiene la potestad para definir si las obras requeridas se van a ejecutar y, mucho menos, tiene la competencia para ordenarle a la ANI que disponga los recursos necesarios para adelantar los trabajos que se solicitan. Pidió tener en cuenta que el Concesionario no puede acometer la ejecución de obras adicionales y/o diferentes a las autorizadas por la ANI, sin que exista un acuerdo previo entre las partes, donde se le faculte expresamente para ello, y siempre que se le entreguen los recursos necesarios para su realización (fl. 236). Aseguró que las obras que solicita la parte tutelante no están incluidas en los diseños de obra aprobados por la ANI, los cuales, aclaró, fueron debidamente informados y socializados a la comunidad a través de “Talleres Informativos”. Informó, primero, que el retorno que se pide sí fue construido pero unos kilómetros

“más allá” de lo pedido; segundo, que la ANI, a través de COVIANDES, ya destinó unos recursos para obras de señalización, iluminación, canalización de redes eléctricas y telefónicas, andenes y otros; y, tercero, que COVIANDES realizó, a título de donación, obras de “acceso al perímetro” y andenes en el municipio de Quetame (fl. 240). Finalmente, se exhortó a la Sala a considerar que, a la fecha, la “…Alcaldía no ha realizado las obras necesarias para sus pobladores, que tal como se dijo son las obras para mejorar senderos peatonales, construcción de puentes peatonales, instalación de paraderos en accesos a veredas…” (fl. 241). 5.5. El Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, por medio de la Oficina Asesora Jurídica, manifestó su abstención para pronunciarse sobre los hechos de la demanda de tutela, habida cuenta que no le asiste legitimidad en la causa porque la vía en comento no es del orden departamental. 5.6. El Consorcio Interconcesiones2, a través del representante legal, se opuso a la prosperidad de la tutela, argumentando para tales fines que no le asiste legitimidad en la causa para asistir al proceso constitucional de la referencia. En ese sentido, manifestó que no tiene ninguna participación, injerencia o intervención en los hechos en los que se fundamental las pretensiones de tutela. Sin perjuicio de lo anterior, aseguró que en el caso sub examine no se verifica el requisito de subsidiariedad debido a que se cuenta con otro mecanismo de defensa y, sobre todo, porque no se demostró algún perjuicio irremediable.

5.7. El Municipio de Quetame, pese a ser notificado en debida forma3, guardó silencio. 2 Aunque en la demanda de tutela se hace referencia al Consorcio Interconexiones, lo cierto es que la respuesta emitidas por el Consorcio vinculado da cuenta que se trata del Consorcio Interconcesiones. 3 Folio 3731 del expediente.

6. Providencia impugnada Mediante providencia del 2 de diciembre del 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, accedió el amparo de los derechos fundamentales y, para tales fines, tuvo en cuenta que los hechos narrados en la tutela dan cuenta de la amenaza del derecho a la vida de los habitantes de Quetame con ocasión de la “doble calzada” Bogotá-Villavicencio.

Teniendo en cuenta lo anterior y, sobre todo, que los demandantes no contradijeron las afirmaciones de la demanda de tutela, el juez de primera instancia descartó que se hubiera tenido que interponer acción popular y no tutela.

7. Impugnaciones 7.1. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI impugnó la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos de su intervención, especialmente lo relacionado con su falta de competencia para acceder a las pretensiones de la tutela. 7.2. El Instituto Nacional de Vías – INVIAS impugnó el fallo de primera instancia con los argumentos expuestos en su intervención, específicamente por lo atinente con su falta de competencia para tomar las medidas que aquí se piden. 7.3. El Personero Municipal de Quetame - accionante -, pidió que se tuviera

en cuenta una modificación en la pretensión décima de la demanda de tutela, consistente en que “…en los días festivos cuando hay retorno y quede en doble vía, no quede[n] cerrados ambos carriles como se había solicitado antes…” (fl. 363).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos y las intervenciones de los accionados, le corresponde a la Sala determinar, como primera medida, si en el caso propuesto se cumple con el requisito de subsidiariedad. Posteriormente, en caso de superar el análisis de este requisito de procedencia de la acción de tutela, establecer: i) si las entidades demandadas vulneran o amenazan los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela y, ii) si resulta necesario, identificar a quién tiene la competencia para adoptar las medidas tendientes a proteger los garantías fundamentales de los ciudadanos agenciados en la tutela.

3. Carácter subsidiario de la acción de tutela 3.1. Del carácter subsidiario de la acción de tutela se deriva que los medios

ordinarios de defensa para la protección de los derechos, siempre que sean idóneos y eficaces, no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela. Este atributo de la acción de tutela, tal como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantiza su independencia y preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía propia del debido proceso, que supone la aplicación de los procedimientos debidos a cada caso concreto5. 4 Decreto 2591 de 1991, artículo 1: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". 5 En este sentido, entre otras, se pueden confrontar las sentencias T-145 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-983 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), de la Corte Constitucional. Es por lo dicho que la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, es que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto,

atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 3.2. De conformidad con lo señalado por el numeral 3º del artículo 6º del Decreto 2592 de 1991, la acción de tutela no procederá “cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”. En lo relacionado con procesos como el presente, la Corte Constitucional ha reiterado que la tutela es una herramienta jurídica preferente y sumaria y sostiene que en tales condiciones, resulta improcedente la tutela en todos aquellos casos en los que se busca obtener la ejecución de una determinada obra pública, debido a que el juez de amparo estaría entrometiéndose en materias de política administrativa y llevando un “co-gobierno” contrario al principio de separación de poderes. Así lo sostuvo el Tribunal Constitucional6, en los siguientes términos: “Sobre la materia ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, que la acción de tutela entendida como un procedimiento preferente y sumario, cuya protección en caso de prosperar implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato cumplimiento, es improcedente en todos aquellos

casos en que se busca obtener la ejecución de una determinada obra pública, como en el presente asunto, ya que estaría el juez a través de su decisión, entrometiéndose en materias de política administrativa y llevando a un cogobierno de la rama judicial, contrario al principio de separación de funciones que consagra la Carta Política (art. 113)”. 6 T-195 de 1995. Dicha premisa, en criterio de la Corte Constitucional7, tiene como fundamento que la ejecución de obras apareja la necesidad de contar con un presupuesto para ello y, sobre todo, requiere de un análisis de prioridades en los gastos e inversiones. Sin embargo, la referida Corporación8 reconoció que en algunas oportunidades la falta de acción estatal respecto de la construcción de ciertas estructuras podría derivar en la afectación de derechos fundamentales y, en consecuencia, sostuvo: “[…] si bien en principio la acción de tutela no es procedente para inmiscuirse en funciones propias del Ejecutivo, especialmente cuando éstas implican ejecución de recursos y construcción de obras públicas, es claro que el juez de tutela no puede ignorar aquellos casos en los que la inacción del Estado derive en la afectación o puesta en peligro de los derechos fundamentales de la ciudadanía.” Tal postura fue reiterada en las sentencias SU-1116 de 2001, T-219 de 2004. En ese sentido, en la sentencia T-081 del 2013, la Corte Constitucional dijo que: “(…) la regla general de procedencia de la acción de tutela, incluso en los casos de la necesidad de la construcción de una obra pública, debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los medios ordinarios y

convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que por tanto requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.” Como se observa, la procedencia de la acción de tutela para la ejecución de obras públicas es excepcional y, como tal, se encuentra limitada, por la afectación de derechos fundamentales –no colectivos– y, porque la parte actora logre demostrar la existencia de perjuicios de carácter irremediable. 3.3. El carácter “irremediable” del perjuicio supone que este sea inminente y grave, razón por la cual la garantía de los derechos fundamentales por medio de la acción de tutela debe ser urgente e impostergable. La inminencia del perjuicio 7 T-306 del 2015. 8 Ibídem. hace relación a la amenaza que está por suceder y su gravedad a la intensidad del daño moral o material en el haber jurídico de la persona9. Sin embargo, se pueden presentar situaciones extraordinarias en las cuales el titular de un derecho no le es posible esperar a que la jurisdicción ordinaria o contenciosa se pronuncie, pues el hacerlo, podría ocasionarle un perjuicio irreparable, situación ante la cual, la acción de tutela se torna en el medio idóneo y eficaz para proteger transitoriamente el derecho fundamental amenazado o

vulnerado, mientras se resuelve el asunto litigioso o el conflicto de carácter legal. Entonces, solamente en los eventos en los cuales el conflicto planteado desborda el marco meramente legal, y pase al plano constitucional, el juez de tutela estaría en la obligación de decidir de fondo una solicitud de esta naturaleza, y a tomar las medidas pertinentes para la protección del derecho vulnerado o amenazado.10

4. Análisis del caso concreto 4.1. Del estudio del expediente, observa la Sala que la parte accionante le solicita al juez de tutela que se ordene, en el marco de la ejecución de la Concesión Vial de la carretera entre Bogotá y Villavicencio (Meta), lo siguiente:  La construcción de cinco (5) reductores de velocidad en la Inspección de Puente Quetame;  La construcción de cinco (5) puentes peatonales;  El mantenimiento de uno los puentes peatonales de la Inspección de Puente Quetame;  La construcción de un retorno en el antiguo peaje de la vereda Guacapate

(municipio de Quetame);  La construcción de entrada y salida vehicular pa